行政事业单位国有资产处置的行政法规制研究

金维民

摘要：现如今，部分行政事业单位的国有资产处理乱象频生，导致了我国的国有资产大量的流失。究其原因，则是行政事业单位国有资产处理的行政法规制不完善，对于国有资产处理的约束力度不到位，使得国有资产的处置处处存在随意性，滥用私权等事件发生的几率较大。因此，要对行政事业单位国有资产处置的行政法规制进行详细的研究和发展，不断完善国有资产处置的行政法规制，规避由于资产处理法规制不完善而导致的不利影响。

关键词：行政事业单位;国有资产;处置;行政法规制

国家所有权是国家的公共利益，从属在公权的范畴内，尤其是行政单位国有资产处置，其处置权也在公权的范围内。从实际的处置角度上来看，国有资产的处置权属于行政机关，因此，行政机关应加强对国有资产处置的行政法规制，不断完善国有资产管理体制，促进我国国有资产的长期可持续利用和发展。

一、行政事业单位国有资产处置基础理论

1.1行政事业单位国有资产的概念

行政事业单位国有资产也就是行政事业性的国有资产，主要是指行政事业单位在工作过程中所使用和暂时拥有所有权，并且其长远所有权属于国家，有一定價值的各类经济社会资源。

依据《行政单位国有资产管理暂行办法》等相关法律法规行政事业单位国有资产的规定，国有资具有单位占有性、无偿性和公共性这三个基本特性。首先，行政事业单位国有资产的单位占有性是国有资产使用权归非生产单位所有，非生产单位是指党政机关、行政事业单位和其他人民团体等组织。其次，行政事业单位国有资产的无偿性是指行政事业单位的经费来源主要是国有资产，行政事业单位可无偿使用国有资产来获得经费，以保持行政事业单位工作的经费支持。再次，行政事业单位国有资产的公共服务性是指行政事业单位使用国有资产必须以为人民服务为使用原则，不得以营利为目的而对国有资产进行非法处置。

1.2行政事业单位国有资产处置的概念

行政事业单位国有资产处置是指通过无偿转让，出售，报废和核销等方式来对国有资产进行处理。行政事业单位国有资产的处置方法主要分为主体变更和课体变更，主体变更是指行政事业单位对国有资产如房产、土地和公车等资源进行拍卖和出售等操作，客体变更是指国有资产报废和核销等[1]。行政事业单位对国有资产本质上来说没有收益权，而是行政事业单位对国有资产进行主体变更后，出售或转让了国有资产的使用权和暂时占有权，最终才能获得国有资产的收益权。

二、行政事业单位国有资产处置的条件和程序

2.1行政事业单位国有资产处置的条件

2.1.1 相关文件对行政事业单位国有资产处置条件的规定

《行政单位国有资产管理暂行办法》中规定，行政单位能够进行处置的国有资产包括以下六个范围。首先，是行政单位具有使用和占有权的的闲置资产。第二，已经超过使用年限的公共资产。第三，经过相关部门的鉴定和查验后确认已经无法使用的，并且由行政事业单位内部勘察需要淘汰和报废的公共资产。第四，由于行政事业单位由于各种原因的分立、行政事业单位的合并和行政事业单位隶属关系发生改变而需要转移产权、占有权和使用权的国有资产。第五，国有资产中出现亏损、坏账非自然性损失的部分。第六，依据其他法律法规和暂行办法，需要进行处置的国有资产部分。

而在实际的资产处置过程中，各个地方行政事业单位还根据实际情况将国有资产的处置范围相应扩大，主要包括四个方面。一是经过相关部门的专业鉴定，已经到达报废标准的国有资产部分，如果这部分资产还没有到达相应的使用你使用年限，但已达到报废标准，则可以归地方行政事业单位进行处置。二是运转效率低，浪费公共资源到国有资产部分[2]。三是超过配置标准的国有资产部分。四是由于技术形式落后而被其他的新型技术所代替的国有资产。

2.2行政事业单位国有资产处置条件分析

结合中央和各地对行政事业单位国有资产处置的准则来看，行政事业单位国有资产处置的部分必须属于行政事业性国有资产，而具体的行政事业国有资产处置条件主要包括以下三种。一是由于各种原因需要发生产权变更的国有资产。二是已经不存在使用价值和价值的国有资产。其中包括亏损、报废和超过使用年限的部分，以及出现非正常损失情况的国有资产。三是闲置资产和超标资产。闲置资产是指在其存续期间没有发挥任何公共作用，超标资产及在国有资产配置的过程中超过配置标准的部分。

2.3行政事业单位国有资产处置条件存在的问题

2.3.1在处置条件的细化方面

由于行政事业单位国有资产处置目前并没有进行细化处理，在实际的国有资产处置条件中，由于国有资产本身的多变性和处置环境的复杂性，往往国有资产的处置主体有着较大的处置条件裁量权[3]。 并且行政事业单位国有资产处置条件在地方国有资产处置过程中并没有被地方行政单位进行明确的细化规定，最终导致了资产外延不清晰等问题。

2.3.2在处置条件的禁止性规定方面

处置条件的禁止性规定是指对于行政事业单位所拥有的各类资产中的非国有资产部分进行产权划分和规定，是确保行政事业单位资产处置无争议的重要规定。首先，各级行政事业单位拥有使用权和占有权的资产不仅包括国有资产，还包括一部分的非国有资产，主要有私人资产和其他公用财产，各行政事业单位间往往会无限制的互相共用资产。其次，由于相关的法律法规并没有规定国有资产不可以作为抵押物，部分行政事业单位却以国有资产作为抵押物，最终在不能如期偿还债务时，导致国有资产被拍卖。即使国有资产没有被拍卖，行政事业单位的社会工信力也会受到一定程度的影响。

在事业性国有资产处置条件方面，《担保法》规定，国有资产中的公益性部分不可被用作抵押用途，而非公益性或者是事业性的国有资产没有明确规定[4]。这有一定可能性造成事业省国有资产被抵押，且最后在抵押认证的过程中被认为抵押有效。

2.4行政事业单位国有资产处置条件存在问题的解决措施

2.4.1促进国有资产处置条件的可操作性发展

处置条件存在局限性的原因是国有资产处置条件的定义过于僵化，其可操作性的发展在此过程中就显得格外重要。实际上，国有资产处置条件的可操作性主要依赖于对于国有资产的专业鉴定。

由于国有资产中的闲置资产和报废亏损资产实际情况存在一定的复杂性，并且其处理模式如果只按照处置条件定义来实施，就会在一定程度上缺乏合理性。因此行政事业单位可以通过对要处置的国有资产进行有效且专业的资产使用鉴定，并且依据鉴定结果灵活的对于国有资产处置条件进行实际应用。对于闲置资产的处理条件，可以根据专业鉴定人员对闲置资产的闲置时间、原因和内容等方面进行详细的研究和考察，最终得出处理结果[5]。对于亏损国有资产的处理条件方面，除了可以对使用年限表和亏损情况来进行分析以外，还要对其进行实地考察，充分了解国有资产亏损的原因和现状，确保其处置的必要性。由于国有资产报废实际上代表着其使用权和占有权的消失，这对于行政事业单位总体的国有资产处置影响较大，需要鉴定来指导其处理的主要方向。

2.4.2增加原则性规定

由于国有资产的处置条件在实际的应用过程中难以进行合理的细化，因此要为国有资产的处置条件增加原则性规定。原则性规定的目的是为行政事业单位对国有资产处置权力的行使指明一个原则性方向，以便对行政事业单位的国有资产处置权进行更好的限制和管理。而原则性规定的内容原则可以从以下三个方面出发。

（1）明晰产权

行政事业单位国有资产处置的实质就是对国有资产的使用权和占有权进行转让或注销，而其中国有资产产权的明晰则是进行处理的关键，产权明晰主要包括产权的权属关系明晰和产权的完满性明晰。在产权明晰的过程中，行政事业单位应对产权的产权详细资料进行明确和提交，并移交到信息公开中，为资产处置工作的展开提供明晰的产权数据支持，以有效保证各方的合法权益，避免因产权不明晰带来的消极影响[6]。

（2）保护国家所有权

国有资产在本质上权属于国家所有权，行政事业单位在进行国有资产处置的过程中要以保护国家所有权为基本的处置原则。保护国家所有权主要是指充分利用国有资产，对国有资产的完整性和安全性进行有效保障。

（3）不得影响正常公务

作为行政事业单位工作的物质基础或主要场所，国有资产是行政事业单位工作效率和质量的切实保证。因此，行政事业单位对国有资产进行处置的工作不得影响正常的公务情况，既要保证对国有资产处置的高效率，也要确保行政事业单位公务工作的高质量。

三、行政事业单位国有资产处置的行政法规制

3.1行政事业单位国有资产处置和决定程序的行政法规制

3.1. 1完善处置程序总体架构

行政事业单位国有资产处置程序的总体架构是依据具体的处置标准来构建的处理结构，因此应建设统一的处理程序架构，对处置程序的总体架构进行宏观的控制。总体架构的控制可通过对其中每一步骤进行细致的控制，从而达到控制架构整体的目的。并且对于总体架构中的每一步骤，都应规定其具体的完成或实施时限，以保证总体架构的实时效率和质量，避免因办事主体每一步骤效率低下而影响整体的处置效率。

3.1.2建设处置信息公开机制

行政事业单位国有资产处置的信息公开不仅关系着公民的知情权，还关系着资产处置的民主性。在公开内容方面，行政事业单位要将国有资产处置的过程、原则、标准和结果进行完整的公开。首先，在处置申报时期，行政事业单位应将自身的具体信息、处理准则、处理资产具体信息和资产鉴定结果等信息都已经进行公开。其次，在处置审核时期，有关部门对于行政事业单国有资产处置的审核意见、审核准则和审核依据部分信息都需要纳入到公开范围内，并且将这部分信息的权属部门名称明确表示。再次，在权限机关审批时期，公开的内容主要包括审批的权限、结果和依据。在最后的资产处置时期，资产处置的所有具体信息包括处置的时间和地点、处置方、处置结果、处置价格、处置人数和其他个人或组织信息都已经经过公开程序。

3.1.3设立公众参与机制

在行政事业单位国有资产处置的過程中，其所有权的让渡应有公众参与机制来保证其民主性。国有资产通常具有公共性，是公共利益的体现，国有资产处置的公众参与机制能够在保证处理科学化的基础上对民意进行了解和收集，能够推动行政事业单位国有资产处置的科学化和合理化发展。

公众参与机制的主要理念是在信息公开的基础上，对公众对于信息的意见和建议进行收集和采纳，并将其作为国有资产处置的依据之一，这不仅保证了国有资产处置的民主性，还有利于国有资产处置的理性化发展。

3.2行政事业单位国有资产处置执行程序的行政法规制

3.2.1采用平等竞争处置模式

首先，国有资产处置的竞争信息公开要落到实处。行政事业单位应将国有资产处置的处置信息进行全面公开，让所有的竞争者都能充分了解到资产处置的竞争信息。公开的具体内容为资产的具体信息、资产评定信息和其他信息等。

其次，回避程序应切实保证。回避程序的主要目的是让国有资产的原使用者和与国有资产利益密切相关的人员对国有资产的处置进行回避，以此来保证国有资产处置的公平公正性，避免舞弊现象的发生。

再次，应充分明确处置理由。处置理由是国有资产处置工作的重要组成部分，行政事业单位应明确国有资产的处置理由。处置理由的明确不仅能增强行政事业单位国有资产处置的可接受性，还能够有效保证行政事业单位国有资产处置的审慎态度，有利于处置行动公平性得保持。

3.2.2保证执行程序的完整性

执行程序的完整性关系着国有资产处置的整体质量，完整的执行程序能够有效提高处置的速度和效率。首先，行政事业单位应设立完善的账务处理程序，对于产权变更的具体账目信息和保存。其次，行政事业单位要明确特殊国有资产的执行程序。特殊国有资产包括报废、亏损和事业性的国有资产，对这部分国有资产的处置应引入第三方监督机构来进行切实有效的监督，以准确的完成无偿转让的执行程序。

结语：

综上所述，行政事业单位在国有资产处理的过程中以审慎的态度和公开的信息处理形式，来对国有资产进行科学化和合理化的处置工作。通过对国有资产处置的行政法规制，行政事业单位要明确处置程序的权限分配，实现处置工作的法制化和集中化发展，以推动国有资产处置经济效益和社会效益的最大化。

参考文献：

[1]陈湘.浅析行政事业单位国有资产管理[J].行政事业资产与财务，2019（16）：4-5.

[2]朱睿.行政事业单位国有资产管理的问题及对策分析[J].管理观察，2019（20）：44-45.

[3]刘诗凤，段万兵.机构改革背景下县级行政事业单位国有资产管理探讨[J].预算管理与会计，2019（07）：59-60.

[4]罗智.基层行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策研究[J].现代商业，2019（17）：136-137.

[5]罗志艳.行政事业单位国有资产管理探讨[J].行政事业资产与财务，2019（11）：10-11.

[6]李晶.加强行政事业单位国有资产管理的思考与建议[J].中国工会财会，2019（06）：8-10.

基金项目：

中国教育科学研究院2019年度基本科研业务费专项资金教育智库专项个人（F2）项目，项目批准号：GYF22019008