构建我国绿色制造政策法规体系的路径探讨

高浚淇 李颖

（1. 工业和信息化部国际经济技术合作中心，北京 100846；2. 北京中知智慧科技有限公司，北京 100081）

1 引言

制造业是我国的主导产业和发展基础，目前总体上仍具有高能耗、高污染、高排放的特点，对生态环境的破坏影响依旧严重，传统制造模式亟须转型升级，低消耗、少污染的绿色制造模式成为需求。随着我国后工业时代的到来，消费者对产品的环境生态要求不断提高，推动绿色制造，实现工业绿色发展意义重大。

构建绿色制造体系最早由国务院《中国制造2025》提出，并由我国工业和信息化部于2016 年出台相应规划，目前刚到4 年，地方政府和社会大众的认识度和接受度还处在初步发展阶段，消费者对绿色制造的最终产品，即绿色产品还不够了解和信任，暂且没有得到更实质性的经济实惠。绿色制造理念的认识和普及应用还需要时间的沉淀，更需要市场的积累。同时，我国对绿色制造的学术研究还不多［1-7］，不管是理论，还是实践，多集中在评价指标体系上，对推动绿色制造发展的政策法规研究有待加强。

2 绿色制造的阐释

2.1 绿色制造

绿色制造是一种以提升资源利用效率，降低能耗，减少污染物排放为目的的现代化制造模式。目前，绿色制造体系有两种构成维度，从制造业流程环节层面看，其是指使产品从设计、采购、生产、物流、销售到回收利用的整个产品全生命周期中，综合考虑制造、资源、环境等多方面因素，最终实现各环节资源利用率高、能源消耗低、环境污染小。从制造业系统对象层面看，根据工业和信息化部的绿色制造体系概念，可分为绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链4 个层面［8］。绿色制造最终到消费者手上的产品是绿色产品，绿色制造实施的基础维度是绿色工厂，绿色制造发展的集成单元是绿色园区，绿色制造贯穿整个产业链上下游形成绿色供应链，4 个系统相互联系且依次递进。

2.2 外部性理论

生态系统是人类共同所有，具有鲜明的公共产品属性，必然存在外部效应影响。构建绿色制造体系需要考虑制造系统和生态系统中外部性问题。制造领域企业生产产品并排放污染物，通过生产行为从制造系统中获得经济效益，却对生态系统造成损害，且环境治理费用需公共社会承担，这就形成了绿色制造体系中的负外部效应。这种情况下，需要政府通过出台法规政策等公共管理手段来解决，实现外部成本内化。

3 现有法规政策发展现状

3.1 法律法规

我国法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，行政法规由国务院出台。目前，我国尚未出台专门指导开展绿色制造工作的法律法规，但存在大量与绿色设计、绿色采购、绿色生产、绿色物流、绿色回收等相关的法律法规（表1），为工业行业企业开展绿色制造工作提供法律依据。

表1 我国与绿色制造相关法律法规

3.2 政策标准

为贯彻落实制造强国战略相关要求，近些年我国国务院及相关部委颁布了一系列有助于推动绿色制造工作的相关政策标准文件，见表2。

表2 2015 年以来我国推动开展绿色制造相关文件

4 我国绿色制造政策法规存在的问题分析

4.1 法律法规较分散

目前涉及绿色制造工作的相关法律法规散见于环保类、采购类、物流类、回收利用类等法律规定中，不成体系且过于分散，构建绿色制造体系的法律效力很难集中体现，我国广大企业也无法有效地依据法律来认识和开展绿色制造工作。特别是目前绿色制造对于我国大多数企业来讲还比较陌生，一些企业甚至存在理解上的偏差，认为只要简单做到环保合规和一定程度的能源节约就是实现了绿色制造，同时过于分散的法律法规很难引导企业参与此项工作，导致绿色制造实践难以达到预期效果。

4.2 关键领域有缺失

在绿色制造体系中，资源综合利用是提高资源利用效率的重要手段和途径，然而我国目前缺乏专门的资源综合利用法。我国《循环经济促进法》有涉及资源回收利用的相关内容，具备一定程度的促进作用，但我国各大制造行业相应的综合回收利用产业仍处于初步发展阶段，缺少行业法律及配套性标准。只有通过制定更多的与资源综合利用相关或者专门的法律规范，进一步明确绿色制造体系中生产、回收利用以及处理处置等环节的具体要求，科学划分政府部门和社会各方的责任，才能为资源综合利用提供法制保障。在推动绿色制造的过程中，标准起着重要保障作用。现阶段，我国绿色制造标准体系尚不完善，比如绿色工厂领域目前仅有一部综合性国家标准，而制造业各子行业对应的绿色工厂标准还未形成体系，目前仅有钢铁、电子、纺织等行业标准刚刚建立［9］，无法对我国广大制造业行业发挥引领作用。

4.3 成本过高，激励不足

一方面，我国尚未形成绿色消费氛围，大多消费者关注的是产品价格，而投入较大、价格较高的绿色产品市场空间有限，与传统产品相比难以获得竞争优势。另一方面，企业开展设计、采购、生产、回收等绿色制造工作，大多会增加企业特别是中小企业的节能环保投入，但相应的经济利益却无法短期见效，企业长期绿色投入缺乏可持续性，而传统的粗放式发展却成本小且经济效益明显，导致企业实施绿色制造的主观意愿不强。目前国家也出台了一系列如绿色采购、税收减免等支持政策，在一定程度上可补偿企业额外的节能环保投入，但这些正向激励还是杯水车薪，开展绿色制造的企业和绿色产品的竞争劣势尚未扭转。

5 绿色制造政策法规路径选择

我国绿色制造的发展路径，应该是通过政府和企业两类主体发挥法律政策的引导和规范作用，构建我国的绿色制造政策法规体系。政府作为引导绿色制造发展的主体，依据法律政策授权，通过财政、税收、采购、监督、处罚等手段，调动企业参与绿色制造的积极性。企业作为实施绿色制造的主体，在法律政策激励作用下，只要其实施绿色制造行为，推动实现节能减排，就可以获得相应的财税政策支持。反之，若出现与绿色制造规定相关的违法行为，企业将会受到相应的惩罚。

在相关法律政策的引导和规范下，不少企业已经自觉开展了绿色制造，但其范围和程度还远远不够，因此构建我国绿色制造政策法规体系，还需加强以下几个方面。

5.1 制定专门的“绿色制造促进法”，补齐绿色制造法律关键领域

绿色制造是一个系统工程，涉及设计、生产、采购、销售、物流、消费、回收利用等多个流程环节，以及设计商、供应商、生产商、分销商、运输商、消费者、回收商等多方企业主体，因此绿色制造的法律体系也需要从多层面各环节予以考虑。在现有的绿色制造法律体系下，可以由国务院各部委根据其职能陆续推出相应的绿色制造支持政策，同时由全国人民代表大会及其常务委员会从顶层设计着手，从国家、社会的整体利益和长远利益出发，牵头开展绿色制造立法工作，将这些部委制定的一些已经应用成熟和效果显著的政策集中上升为法律，形成一部专门的综合性的“绿色制造促进法”，对政府部门的绿色类职责、企业实施绿色制造的权利及义务等进行系统规定，其中可以特别增加资源综合回收利用内容，补齐绿色制造体系中关键领域，以便调动更多的社会力量参与绿色制造工作。

5.2 完善绿色制造标准体系，提升相应评价水平

标准起到引领作用，可以为企业开展绿色制造提供实施范本。现阶段，我国绿色制造体系还远未建立起来，鉴于国家标准制定周期长的特点，立足社会现实，建议先由地方政府率先出台地方性绿色制造标准，特别是各制造业子行业标准，优先为企业提供行业实践参考，树立行业标杆，扩大绿色制造影响力。同时，随着社会中环境违法现象的减少和绿色制造实践的成熟，应逐步提高相关评价水平，只有高于绿色制造体系中相关标准的企业，才可以被树立成优秀典型案例，获评为国家或地方级绿色制造领域示范企业。

5.3 统一形成“绿色采购法”，营造绿色消费氛围

目前，我国明确提出绿色采购要求的政策文件是2014 年由商务部、环保部、工信部等三部委共同提出的《企业绿色采购指南（试行）》［10］。该文件是国家部委层面的指导性文件，只针对企业且影响范围较小，无法为广大的企业提供绿色采购法律依据。随着我国传统制造业面临转型升级，生态文明理念深入人心之际，建议出台一部涉及政府和企业两大主体的“绿色采购法”，推动财政部尽快将绿色制造的最终消费产品即绿色产品纳入政府采购目录，为绿色产品生产及销售营造良好的社会环境，从而营造绿色消费氛围，从消费端带动广大企业根据法律开展绿色采购，形成绿色制造良性循环，实现经济效益、社会效益和环境效益的“三赢”。