全球数字经济治理挑战及中国的参与路径

王璐瑶 万淑贞 葛顺奇

全球范围内互联网、大数据、云计算、人工智能等信息与通信技术(ICT)迅速迭代，数字经济正成为世界经济转型日益重要的驱动力，对实现包容性增长和可持续发展至关重要。根据联合国《2019年数字经济报告》，数字化交付服务出口额在2018年达到2.9万亿美元，相当于全球服务出口的50%，并仍将处于持续快速增长阶段。与此同时，全球数字经济治理领域的南北矛盾日益激化。日本在2019年G20大阪峰会上推动各方签署“大阪数字经济宣言”以正式启动“大阪轨道”，但印度、南非和印度尼西亚对数据自由流动等议题持保留态度并拒绝签字，中国则在签字的同时强调确保数据安全、加强数字互联互通、完善数据治理规则、提升数字经济包容性及未来维护发展中国家利益的立场。

全球治理本质上是以制度为基础的规则治理，集中体现为规则的制定和实施过程。当前全球数字经济增长及其治理主体、治理目标、治理规则正呈现出明显的分化趋势，“美式模板”和“欧盟类型”各有侧重，多边层面数字治理规则难以达成，中国等发展中国家面临制度性话语权缺失的集体困境。数字经济的蓬勃发展、治理规则的推陈出新及其与中国等发展中国家现有实践之间所存在的张力客观上要求中国全面洞悉当前全球数字经济治理面临的挑战，探讨中国作为发展中大国在其中能够发挥的作用，进而提出参与全球数字经济治理的中国路径。

一、全球数字经济治理的挑战

(一)数字资源禀赋差异导致全球经济增长新分化

人口红利等传统要素在数字经济发展初期作用明显，普及率和渗透率的提升会迅速释放数字经济潜力并带来相关产业的高速增长。但从长期看，电信基础设施、数字技术研发及相关配套政策等数字资源禀赋依赖政府投入，国家干预和产业扶持特征显著。截至2017年4月，UNCTAD在全球范围内识别到的各国数字战略合计已逾百项。以集多项数字技术为一体的人工智能(AI)为例，埃森哲针对12个发达经济体的预测表明，相比 2035年预期的基准生产力水平，各国使用 AI产生的劳动生产率增长百分比在11%～37%之间。相对地，由于资本和技术方面的显著缺口，广大发展中经济体在推进数字经济时的劣势将被放大。

此外，数字资源禀赋成为新的国际投资区位影响因素，左右跨国企业全球布局及战略转型。跨国企业全球价值链数字化导致全球生产体系日益集聚，并呈现出海外低资产和低就业的“双低”现象，很可能在减缓全球范围内资本流动的同时，赋予发达经济体重聚外资的新优势。加之近来美国等发达经济体逆全球化思潮兴起，国家保护主义凸显，大量海外资本被强制回流，或加重上述趋势。由此，数字资源禀赋差异可能引发“马太效应”，助推数字时代下的全球经济增长分化。

(二)数字战略竞争成为地缘政治经济变动新诱因

一国的技术创新程度可被视作该国地缘政治经济地位及其军事能力的信号，但技术进步又不可避免地存在跨国溢出现象，引致技术创新国在国际贸易投资或技术转移的过程中丧失对新技术的控制权。因此，一方面发展中经济体面临急剧变革的国际政经环境及科技能力分布不均衡的问题；另一方面，发达经济体出于国家安全和既有利益考虑，也对技术合作制度和技术研发项目等倍加敏感并严格限制，促使国际局势日益紧张甚至出现国际冲突。在数字经济领域，以5G网络技术为代表的标准之争成为国际制度竞争前沿，国家间关系日益淡化意识形态并看重技术竞争与合作，“技术创新国”“技术商业化国”“技术使用国”被视为国际政治力量新的划分方式。

目前，数字技术所带来的政策挑战已冲破狭义的数字领域，延伸至更广泛的贸易投资政策，如“数字产品零关税”和“国家安全审查”议题。以后者为例，出于对国家安全或战略性行业内外国投资的担忧，美国、加拿大、德国、英国、澳大利亚等发达经济体纷纷扩大外资并购审查范围，尤其是对发起并购的外国国有企业或具有政府背景的实体展开更加严格的监管，如美国在2018年7月通过《外国投资风险评估现代化法案》。近年来基于监管或政治原因被撤回的对美并购案就涉及数字行业的若干中国企业，如2017年美国政府以国家安全为由禁止中国私募股权企业峡谷桥资本公司对美国莱迪思半导体公司的并购。

(三)数字经济规则助力发达经济体构建制度垄断新优势

美欧等发达经济体在双边、区域和跨区域经贸协定中强势引入具有约束力的新一代数字经济相关条款，全球数字经济治理呈现出明显的“中心—外围”格局及分化趋势，发达经济体借此获得制度垄断新优势(见表1)。

首先，美国是新一代数字经济规则的引领者和塑造者，以“技术中性”和“互联网中性”为基本理念。鉴于数据流动是美国商业利益不可或缺的保障，且持续扩张的美国数字跨国巨头呼吁更加开放和自由的海外市场，美国在USTR下设数字贸易工作组(DTWG)，从国别层面识别主要数字贸易壁垒并协调数字贸易谈判，同时由商务部启动“数字专员”项目，在中国、欧盟、日本、印度、东盟等领先数字经济体和新兴市场为美国企业提供政策和法律支持。尽管美国已退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，作为延续的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)仍然保留了“跨境数据自由流动”“数据存储非强制本地化”等美国力推的数字规则。不仅如此，澳大利亚、新西兰等全球主要经济体引入数字规则时也选择效仿“美式模板”。

其次，欧盟通常要求谈判方将数字规则设置为“欧盟类型”，强调技术的公共政策目标和互联网的主权属性。将“中间服务提供商责任”等规则纳入协定文本，并在与美谈判时对“跨境数据自由流动”和“数据存储非强制本地化”条款做出一定保留，体现了欧盟对数据传输过程中个人权益保护及数据监管自主权的看重。“欧盟类型”的推进虽较“美式模板”更为折中温和，但在维持对“视听例外”和“隐私保护”等传统议题高度关注的同时，欧盟《通用数据保护法案》(GDPR)在2018年正式生效，保护范围、实施标准和监管力度均前所未有。此外，欧盟仍致力于建设融合统一的欧盟数字经济市场，以实现从英、德、法等成员国竞争力突出向欧盟整体竞争力提升的转型。

最后，众多发展中经济体仍在适用WTO电子商务基础性规则，与发达经济体实践冲突明显。截至2017年9月，WTO公布的自由贸易协定(FTAs)中涉及电子商务规则的协定77项，其中南南FTAs为26项，南北FTAs为47项，近一半协定中的数字经济相关条款缺乏约束性且不涉及数字贸易和数据传输等新一代数字规则核心议题。USTR报告显示，按照美式规则标准，G20全部发展中成员均不同程度地存在数字壁垒，涉及数字产品关税征收、歧视性待遇、跨境数据流动限制、本地化要求、数字部门外商投资限制、互联网服务受限中的一项或多项(见表2)(1)作者将USTR《国别贸易壁垒评估报告2019》列出的各国数字壁垒划分为数字产品关税征收(如ICT、视听材料、电子产品)、歧视性待遇(如当地成分要求、政府优先采购)、跨境数据流动限制、本地化要求(如数据本地存储、公开源代码)、数字部门外商投资限制(如电信、云计算、视听服务)和互联网服务受限(如网络过滤、在线广告限制)六类。就G20发展中成员国而言，印度涉及6类，中国、俄罗斯、巴西和印度尼西亚分别涉及5类，土耳其涉及3类，墨西哥和南非分别涉及2类，阿根廷涉及1类。。这集中体现了发展中经济体的共同特征，即现阶段旨在通过数字领域有限开放、进口替代战略、出口税收减免、政府优先采购等举措强化本国数字制造竞争力，促进数字对外贸易并提升相关行业数字化水平。

表1 全球数字经济治理分化趋势：以美国、欧盟和中国为例

资料来源：作者根据CPTPP(2018)、美加墨协定(2018)、欧盟—加拿大CETA(2017)、中国—韩国FTA(2015)、中国—澳大利亚FTA(2015)文本内容及公开资料整理。

二、中国参与全球数字经济治理的现实基础和动力

(一)实践基础：中国已是全球数字经济主要参与者

数字技术引领的“第四次工业革命”改变了经济增长中原有的要素投入结构，给予后发国家中的领先者“弯道超车”的机会。腾讯研究院报告显示，尽管中国数字经济在GDP中的占比较美国、英国和日本等发达经济体仍然落后，但已从1996年的5%左右上升至2016年的30.61%，总体规模仅次于美国，并且在电子商务、云计算、数字基础设施等领域占据国际领先地位。麦肯锡全球研究院发布的报告则认为，中国还拥有全球最活跃的数字化投资与创业生态系统，虚拟现实、自动驾驶技术、3D打印、机器人、无人机及人工智能等关键数字技术的风投规模位居世界前三。在国家数字治理方面，中国近年来先后出台的《中国制造2025》《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《电子商务法》等法律法规和政策文件明确了人工智能等重点布局领域，为制造业数字化、网络化、智能化设定了阶段性目标，并对境内电子商务活动予以全面规范。此外，全球范围内的新兴数字技术实力分布并非体现为传统的南北格局，而是在大部分细分领域呈现出中美共同领先的态势(见表3)。这也为中国参与全球数字经济治理强化了现实基础。

(二)利益冲突：中国被排除在新规则制定体系之外

借由CPTPP、“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)和“国际服务贸易协定”(TiSA)等新一代国际经济协定谈判，数字经济成为发达经济体推进全球经济新规则的又一着力点。上述三大协定谈判均不包括中国大陆，这使得中国在数字经济领域的制度性话语权与自身所具备的发展实力极不相称。

表 2 基于美式规则标准的G20发展中成员国数字壁垒

资料来源：作者根据美国贸易代表办公室(USTR)发布的《2019年度国别贸易壁垒评估报告》整理。

表3 全球新兴数字技术实力分布：中美共同领先的世界格局

资料来源：作者根据联合国《数字经济报告2019》各细分领域统计数据整理。

另一方面，基于2001—2016年各成员向WTO备案的区域贸易安排(RTAs)文本，至少69项RTAs拥有独立的电子商务章节，至少21项RTAs存在与电子商务相关的具体条款。其中，30余个WTO成员选择与美国、澳大利亚或新加坡签订首个包含独立电子商务章节的RTAs。在FTAs中，欧盟、加拿大、日本和韩国等也倾向于纳入独立电子商务章节，并且2010年以来，协定中的电子商务规则明显升级，从电子传输免征关税、无纸化贸易、电子验证和电子签章等议题拓展至跨境数据流动、信息存储非强制本地化等新领域，如前文所述，体现出强烈的集团利益和国家意志。

鉴于国际经济规则存在从自愿约束型规则向协商约束型规则和强制约束型规则过渡的倾向，正如澳大利亚、日本等国选择接受美式数字经济规则进而将其引入正式的国际经贸协定中，从长远看上述协定的“多边传导效应”或导致中国陷入更加被动的规则接受者角色。此外，美国等发达经济体关于“技术中性”和“互联网中性”的假设在实践中也难以成立，发达经济体通过领先数字技术和网络空间战略提升实力，并抢占优势的做法本身就是“非中性”的体现，其本质是实现国家利益并阻碍国际权力向发展中经济体转移。

(三)身份驱动：中国强调全球经济治理责任承担

中国、印度等金砖国家数字经济腾飞推动全球经济格局转变。基于世界银行数据的研究表明，在G20国家中，2016—2017年发展中成员国数字经济增速为16.83%，约为发达成员国增速的两倍，印度和巴西也已进入G20数字经济国别规模前十位。这促使发展中经济体高度关注数字经济增长及自身在全球经济治理体系中的能力建设。然而，发达经济体通过排他性经贸协定谈判，对数字经济规则制定进行实质垄断，极大地限制了众多发展中经济体共同参与全球数字经济治理的可能性，不利于公平公正的国际经济体制和秩序构建。此外，相关规则未考虑发展中经济体的特殊国情，如“全面施行数字产品零关税”对国家税基的侵蚀和幼稚产业的冲击，同时激发了有关互联网主权让渡的担忧，并可能引发更为严重的数字鸿沟问题。

中国日益强调整体性发展和全球经济治理责任承担。在数字经济领域，中国目前推进的国际治理探讨多以非强制性的指导方针和合作项目等形式展开。例如，中国在2016年推动G20杭州峰会通过《G20数字经济发展与合作倡议》，提出灵活、包容、开放和有利的商业环境、注重信任和安全的信息流动等七大原则，明确了电子商务合作、ICT投资、数字包容性等六大关键优先领域，为世界经济创新发展注入新动力；以APEC为平台，中国在2006—2018年共主持数字经济合作项目29项，位居成员国首位。

此外，国家主席习近平在2017年举办的首届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出“数字丝绸之路”概念，即“坚持创新驱动发展，加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路”。迄今为止，中国已同16个国家签署关于建设数字丝绸之路的谅解备忘录，另有12个国别行动计划正在编制。在“开放区域主义”框架下，中国协同沿线经济体共建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间与合作平台，有助于构建并推广区别于美欧的更具包容性的数字经济规则治理体系。

三、中国参与全球数字经济治理的路径

(一)依托“一带一路”倡议建设数字经济大市场及包容性对话平台

数字经济在减少中间环节、降低交易成本、弱化信息不对称等方面具有显著优势，拓展了经济活动范围并丰富了各类业态，具有平等性、普惠性和共享性等特征。这与“一带一路”倡议的“共商、共建、共享”原则及其实现参与经济体的普惠发展这一目标本质上是一致的。“一带一路”沿线多为发展中国家和新兴经济体，对完善国内和地区通信、互联网等信息基础设施，强化公众数字素养及相应技能培训，推进贸易投资领域电子商务合作与数字创新创业需求强烈。在此背景下，华为、阿里云等中国领先数字企业已投身到沿线数字经济大市场的建设当中。

同时，“一带一路”沿线部分国家发起《“一带一路”数字经济国际合作倡议》，希望在与WTO等国际规则保持一致的前提下与中国共同推进国际标准化合作，并保持公开、透明、包容的数字经济政策制定方式。上述立场的延续是对目前推行单边主义以及技术标准和专利垄断战略的美国等发达经济体的最佳反击。华为等中国企业已在5G等数字领域具有全产业链优势，中国理应在相关技术产品和服务的国际标准制定和应用方面拥有一席之地。而以“数字丝绸之路”等顶层设计和eWTP等业界倡议为代表的包容性理念对发展中经济体、中小微企业的重点关注，能够有效对冲发达经济体主导的数字经济规则体系下弱势群体所面临的不公平秩序和不平等待遇，代之以各方平等参与的开放对话平台，推动形成数字经济领域的“利益共同体”和“命运共同体”，为完善相关规则提供理性支持和方向指引。

(二)借助中国对外援助体系加强数字经济南南合作及数字能力建设

随着综合国力的迅速提升，中国官方发展援助(ODA)增速明显，在国际援助体系中发挥积极作用，有效推进了南南合作，促进了受援国的社会经济发展和福利改善。如今，国际援助日益以“可持续发展目标”(SDGs)为导向，注重其作为国际公共政策的有效性，维护援助方和受援国之间的平等合作伙伴关系。在气候合作、环境保护、生态农业、卫生和教育等SDGs领域，对外援助的科学决策及效果评估越发依赖大数据、云计算、卫星通信等数字技术。并且，数字经济具有典型的“脱碳”倾向。石油、天然气和煤炭使用量的持续增长，以及由此带来的采掘业和运输业发展等产生大量碳排放，制造业传统生产流程也带来明显的粉尘及水体污染，不利于《巴黎协定》等气候和环境治理目标的实现及经济可持续发展。数字技术作为一种新的绿色生产要素，有助于生产活动实现流程数据化控制及能效提升，克服自然资源消耗过剩、环境压力过大等弊端，并通过“数字产业化”和“产业数字化”推动数字技术和经济活动的深度融合，并发挥“乘数效应”，为经济发展提供新动能。

以太平洋岛国地区为例，澳大利亚罗伊研究所“太平洋援助”地图显示，截至2019年年底，中国已对该地区援助16.2亿美元，共计265个项目，总体规模仅次于澳大利亚。作为全球移动互联网普及率最低的地区，数字技术及通信基础设施或可在太平洋岛国转型发展中发挥关键作用，带来新的经济增长和福利创造。未来，中国可凭借自身在数字领域的优势，将对外援助重点向通信、远程教育、智能医疗、海洋环境监测和气候预警等SDGs领域拓展，同时通过技术援助等形式促进受援国数字能力建设，夯实南南合作的数字基础。

(三)通过自由贸易区战略探索引入符合中国利益的数字经济新规则

自由贸易区建设已上升为国家战略，是中国对外开放新格局的重要组成部分，旨在形成立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准FTA网络。近期目标包括加快现有FTA谈判进程，以及在条件具备的情况下逐步提升已有FTA的自由化水平。近日，“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和中国—新西兰FTA升级谈判已经达成，而中日韩FTA、中国—挪威FTA等区域和双边谈判，以及中国—韩国FTA和中国—秘鲁FTA等升级谈判正在进行，为中国引入数字经济新规则提供了契机。日本、澳大利亚、新西兰、新加坡等谈判方本身是已生效的CPTPP成员国，在数字经济规则方面已达成一定标准，有助于减少中国与各方谈判时面临的竞争性要价。

中国当前实践与美欧为代表的数字规则之间的差异主要包括两类：一是不适用某些规则，如“数据存储非强制本地化”和“跨境数据自由流动”。中国《国家安全法》明确提出维护“网络空间主权、安全和发展利益”，《网络安全法》则规定关键信息基础设施的运营者在中国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据原则上应当在境内存储，确需向境外提供的应进行安全评估。二是部分适用某些规则，如“数字产品免征关税”。中国在WTO通报文件中表达了对电子传输免征关税进行延期的意愿，在中国—韩国FTA和中国—澳大利亚FTA中亦采纳类似表述，但“数字传输”范围显著小于“数字产品”。类似地，在鼓励适用但不具强制性的规则方面，如“电子验证和电子签章”，中国采用的“数字证书”范围也较为狭窄。此外，在电信、云计算、电子支付等领域，中国对外资准入进行审查，并对准予进入的外资做出股权占比等限制。

对前述中国数字经济发展和规则构建异质性的充分认识是开启改革行动的基础。在维护国家安全和坚持对外开放的前提下，中国可对现有数字实践及其治理效果进行评估，并探究不同规则和标准引入与适用的可能性。同时，中国在签署协定时仍然有必要保留其作为发展中国家的属性，确保享有例外保留、过渡期(减让表)、经济需求测试等权利。此外，在诸多边层面，中国还可联合印度等具有类似特征和共识的有影响力的全球数字经济参与者，共同推出符合发展中国家利益诉求的数字经济理念及规则体系(2)印度是仅次于中国的全球第二大电信市场，印度政府在2019年2月发布的电子商务政策草案显示，出于国家安全和隐私保护考虑，提议对跨境数据流动加强监管，包括推行数据存储强制本地化等措施。此外，印度外交部长苏杰生在2019年10月对外表态称“5G是一个电信问题而非政治问题，拒绝加入将5G视为国家安全问题的特朗普政府阵营”。。而“美式模板”和“欧盟类型”在“跨境数据自由流动”和“数据存储非强制本地化”等条款方面的分歧，也为各方参与并推出不同规则和标准增进了博弈空间。