CPTPP的成效、前景与中国的对策

张 宇

一、引 言

2015年，美国主导下的“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)横空出世，使一个原本只有智利、新西兰、新加坡和文莱组成的小型开放协议一跃成为联通美亚，经济总量占全球近40%的超大型自贸组织。TPP协议不仅涉及国民待遇和负面清单等最新的国际经贸规则，而且涵盖了诸如竞争中立、知识产权、劳工权益、环境保护等诸多方面的议题，被认为是新一代贸易和投资自由化的模本。

TPP的成立曾一度引起国内的普遍忧虑，很多学者认为TPP会对中国造成负面影响，同时认为如果中国加入则会改进中国和其他成员国的总福利。但由于美国主导下的TPP在遏制中国的主旨下设计了很多中国无法接受的原则，加入TPP成为中国“可望而不可即”的选择，放松投资管制,删减争议较大的特殊管理措施也成为当时中国为数不多的应对政策(盛斌等，2016；霍建国，2016)。

然而这一切随着美国新一届政府上台发生了巨大转折。美国总统特朗普在2017年1月上任伊始宣布美国退出TPP。此举不仅令TPP的影响力大减，同时未来的不确定性也急剧增加(1)因TPP生效的条件为至少6个国家批准，且批准国家的GDP之和占全部成员国GDP总量的比重超过85%，而美国占TPP 12国GDP比重超过60%，因此美国的退出无疑加大了TPP协议生效的难度。。在美国退出后，日本作为其余成员国中的最大经济体承担起继续推动TPP的责任，在其主导下TPP更名为“跨太平洋伙伴关系全面进展协定”(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP)，并于2018年12月30日正式生效。

美国的退出和TPP向CPTPP的转变使很多人重新看到了中国加入的可能性。一些学者通过模拟分析了中国加入CPTPP的利益(王宇， 2018；杜永红，2017；赵灵翡，2018；张珺、展金勇，2018；关兵、梁一新，2019等)；苏庆义(2019)则系统剖析了CPTPP下的规则变化以及中国加入的可能性，并认为中国应借美国缺席的历史机遇尽早加入CPTPP，以获得经济、改革和参与全球经济治理三方面的收益。

然而，上述的讨论无论是定性分析还是定量考察，都只是在CPTPP尚未生效的情况下所进行的模拟推演，缺乏事实层面上的判断；同时对于中国对策选择的讨论也在很大程度上忽视了CPTPP自身的问题以及中国加入CPTPP在客观上的难度。在CPTPP已经付诸实践一年的情况下，对其实际运行效果的观察无疑为我们提供了一个从更现实的角度了解和感受CPTPP影响，并剖析其内在问题的机会，由此为我国未来的应对策略提供更多的参考。

二、CPTPP的现状、政策效果及对中国的影响

(一)CPTPP的现状

目前的CPTPP共包含了11个成员国，经济总量和贸易总量分别占全球的13.2%和15%。在地域分布上横跨太平洋两岸，是目前跨度最大的区域性自贸组织。从开放深度来看， CPTPP保留了原TPP协议中95%的条款，但也对富有争议的条款进行了冻结(见表1)，其中主要为知识产权相关条款。这些条款多为TPP谈判时美国出于维持技术优势和垄断地位的考虑所制定，但随着美国的退出，除日本之外的其他国家在全球知识产权体系中的地位并不突出，因此在新协议中对其作了最大幅度的冻结。这在一定程度上照顾了发展中国家的利益，并降低了CPTPP的准入标准。但新的CPTPP知识产权条款仍较之现有标准更为严格，同时新的CPTPP协议继续保留了国有企业和指定垄断、劳工、环境等条款，仍不失为全球范围内最高标准的自贸协定。

(二)成员国的经济发展成效

为明确CPTPP的实际效果，本文将从国际贸易、跨境投资以及经济增长三方面对成员国在协议生效后的经济表现进行考察。

1.对外贸易总体态势

如图1(a)所示，2019年1-11月，CPTPP全部11个成员国的出口和进口总额分别为27069.14亿美元和25975.36亿美元，较之2018年同期分别下跌1.02%和2.5%。总体而言，成员国的进出口贸易并没有实现预想的提升，而是呈现较为明显的下滑态势。

2.对外投资发展总体态势

与对外贸易方面的疲弱表现不同，2019年CPTPP成员国在国际资本流动方面出现了较为迅猛的增长。如图1(b)所示，在CPTPP协议生效伊始的第一季度，在日本的带动下，成员国的对外投资同比增速高达155%，同时利用外资的增速也高达27.7%。尽管在此后出现一定的回落，但在第一季度拉动下，成员国2019年前三季度利用外资和对外投资总额分别达到2418.74亿和2965.02亿美元，较之2018年同比增长8.17%和36.87%。

表1 CPTPP的冻结条款

资料来源：作者整理。

图1 CPTPP成员国协议生效前后进出口、国际投资与经济增长情况

资料来源：www.ceicdata.com。

3.经济增长总体态势

CPTPP除越南之外的10个成员国(2)越南仅公布了年度GDP统计数据，缺乏季度可比数据。GDP总额在协议生效后的第一季度止跌回升，如图1(c)所示，这几个成员国2019年前三个季度实现了环比的持续增长，其环比增长率分别达到了1.94%、0.73%和1.17%。10国2019年前三季度 GDP较之2018年同比增长率分别为-0.82%、0.36%和3.12%。

4.成员国个体的经济走势

由于各成员国之间存在着经济规模和经济发展水平上的巨大差异，各国在CPTPP框架下所取得的经济发展效果也不尽相同。对比表2所示的各国经济在CPTPP生效后一年内的表现，可以得到如下进一步的认识：

首先，从贸易方面来看，CPTPP确实未能给各国的对外贸易带来显著性的扩张效果。除了经济总量最小的文莱和越南之外，各国进口相对于2018年都有不同程度的下跌，其中澳大利亚、智利与马来西亚的进口跌幅甚至超过5%；出口方面也仅有澳大利亚、文莱和越南出现了较为明显的增长。而从动态比较来看，所有国家的贸易增长率相对于CPTPP未生效的2017—2018年都有显著的下滑，部分国家(如智利)的跌幅甚至超过20个百分点。

其次，从跨境投资方面来看，CPTPP协议下的资本流动呈现出由发达国家向发展中国家转移的倾向：一方面，以智利、马来西亚和越南为代表的发展中国家大都出现了引资规模的显著扩大，智利的引资增幅甚至接近100%；另一方面，以加拿大、日本为代表的发达国家则出现了对外投资的增长，其中日本的对外投资增长率高达68%。由此表明成员国的国际分工结构和产业链体系初步呈现出一定的重组倾向。

最后，从经济增长情况来看，CPTPP协议的增长效果并不是一个普遍性的现象。成员国当中仅有日本、马来西亚、墨西哥和秘鲁四个国家在CPTPP协议生效后实现了经济总量的正增长，经济增速最高的墨西哥增速仅为2.48%；大部分成员国经济相对于CPTPP未生效前有不同程度的萎缩。成员国总体经济增速的改善则可能源自经济规模较大的日本的拉动，但经济增长利益的分配并不均衡。

(三)CPTPP协议对中国的影响

图2显示了中国的贸易、投资以及经济增长三方面在CPTPP生效前后的变化情况。直观来看，CPTPP协议生效一年来我国的对外贸易活动尽管受到了中美贸易摩擦等不利因素冲击，但仍维持了与上年大体相当的规模。如图2(a)所示 ，2019年全年，中国分别实现出口和进口总额24970.49亿美元和20687.48亿美元，较之2018年分别下跌0.2%和3.1%；而随着中美贸易争端的缓和，在年末甚至出现了相对于上年较大幅度的上升，2019年12月进出口同比增长率分别达到了7.41%和16.24%。对比全球范围内贸易流量萎缩的情况，中国在CPTPP协议生效后的一年内在国际贸易方面的表现可圈可点。

从跨境投资的发展情况来看，2019年我国利用外资和对外投资延续了此前的下滑态势。如图2(b)所示，利用外资总额在2019年前三季度仅为969.88亿美元，对外投资在2019年前三季度约为693.33亿美元，较之2018年水平均有一定的距离。对比CPTPP国家的表现，中国跨境资本流动方面可能遭遇一定的负面冲击。

从经济增长情况来看，如图2(c)所示，在CPTPP协议生效后的一年中，中国经济克服了外部环境恶化和国内经济转型等诸多不利因素的影响，实现GDP总额143243.43亿美元，在人民币对美元汇率大幅贬值的影响下仍同比增长3.28%，仍然高于所有的CPTPP成员国以及世界其他主要国家，经济增长并未受到CPTPP协议生效的太多影响和冲击。

表2 CPTPP成员国2019年贸易、投资和经济增长情况

资料来源：根据www.ceicdata.com以及国际货币基金组织IFS数据库整理。

图2 中国CPTPP协议生效前后进出口、国际投资与经济增长情况

资料来源：www.ceicdata.com。

三、CPTPP的问题与前景

总体来看，CPTPP的政策效果以及对中国的冲击都未及预想的程度，而探寻CPTPP存在的问题以及效果不佳的原因，并据此对其发展前景做出判断也由此成为我们所关注的另一重要问题。

(一)CPTPP的问题

1.时间尚短

CPTPP协议生效迄今为止刚满一年，由于国际贸易活动往往具有一定的时滞性，而成员国之间的产业布局调整更是需要较长的周期，政策效果短期内无法发挥亦属正常，其具体成效可能需要在更长的时间段内予以追踪和观测。

2.大国数量不足

大国的参与程度是决定一个经济合作组织是否会产生足够吸引力和影响力的先决条件。但随着美国的退出， CPTPP协议中出现了明显的大国缺席状况。从CPTPP成员国贸易与投资伙伴结构情况(见表3)可以看出，CPTPP各国对于美、中等国的贸易和投资依存度较高，美国是其中8个国家的前三大出口伙伴国，且是6个CPTPP成员国的首要外资来源国和5个国家的首要投资目的国；中国在其中10个国家位居出口前三位。在这种高依存度的情况下，美、中等大国的缺席使得CPTPP很难在内部建立完整的价值链闭环，成员国的生产和贸易仍严重依赖区外的中间品供应和外部市场，其贸易创造和贸易转移效应相对有限。

3.主导力量的缺乏

对于多边协定而言，有效地协调各成员国之间的目标分歧，平衡谈判各方的利益往往是协议获得通过并得到具体落实的关键，这就要求有一个足以超越各方力量的国家来充当实际的领导角色。在美国退出后，日本虽然承担起领导责任，但显然仍缺乏足够的权威。这也可能导致CPTPP协议在现实中无法得到彻底的落实，从而影响了其效果的发挥。

4.成员国分化明显

国际经济合作实践多次证明，成员国经济发展的均衡性是保证共同经济区成功发展的重要条件。然而这一条件在目前的CPTPP成员国中显然并不具备。CPTPP成员国不仅包括日本、加拿大等发达经济体，也包括墨西哥、马来西亚等一些中等发展程度的经济体，同时也容纳了如文莱等一些经济体量极小，发展程度不高的经济体。这些经济体有着不同的发展诉求和差异极大的发展条件，使得CPTPP很难完全兼顾所有国家的共同利益，由此导致CPTPP的政策效果在成员国之间存在着巨大的分化。

5.地理格局局限使各国目标与政策重心分散化

亚太地区经济一体化进程面临着经济依赖性增强和自贸区战略竞争的矛盾 (Wesley，2015)。CPTPP尽管试图打造一个环太平洋的经济圈，但由于原有区域经济格局的惯性，这一集团目前仍然存在着美洲和亚太地区的割裂——以加、墨为代表的美洲国家与美国经贸联系密切，而对CPTPP本身依赖较大的国家则主要集中在东南亚和大洋洲。这意味着CPTPP在实际运行中可能仍无法摆脱原有的区域经济惯性，从而存在着天然性的割裂倾向。特别是在失去了进入美国市场这一主要诱因后，各国的重心开始重新回归到本区域的经济圈当中，这种摇摆的态度可能是造成CPTPP效果不佳的原因之一。

表3 CPTPP成员国贸易与投资伙伴结构状况(2018年)

数据来源：根据IMF Coordinated Direct Investment Survey (CDIS) 数据库整理。

(二)CPTPP的发展前景

结合上述CPTPP发展所存在的问题，我们仅从自身的认识对其做如下一些推断：

首先，对于大国数量不足这一最大内在缺陷，CPTPP在短时间内应无法解决。在CPTPP潜在的成员国中，除中国之外，美国在特朗普政府预期连任的情况下，短期内不会改变其拒绝CPTPP的态度；韩国目前已与全球50多个国家达成自贸协定，对加入CPTPP无欲无求；英国虽表态愿意加入CPTPP，但其本身并不属于亚太经济圈范畴，且其国内政局复杂，是否能在舍弃了欧盟庞大市场的情况下加入一个规模更小的市场也存疑。由此可见CPTPP的大国缺席问题可能会在相当长一段时期内存在，并成为制约其影响力的主要障碍。

其次，对于主导力量缺乏问题，目前主要取决于日本能否充分发挥作用。理论上而言，作为全球范围内主要的创新国和发达经济体，日本可以依靠其强大的技术实力和海外投资能力在CPTPP框架内建立起相对独立的生产体系，但现实中由于日本经济本身固有的内向开放度不足问题，其他国家的商品和资本进入日本市场的难度极大，这种单向开放的弊端无疑会使得日本对其他国家的吸引力大幅降低，在组织中的话语权也会受到相应的影响。

再次，从各国发展目标的分化情况来看，CPTPP未来的凝聚力取决于区外力量和区内力量之间的博弈，而Wilson (2015) 也指出亚太区域经济一体化主要沿着TPP和RCEP两条路径发展。在美国和中国短时间都无望加入CPTPP的情况下，来自区外的吸引力显然会更占优势。在经济固有惯性影响下，加拿大和墨西哥会更倾向于重启北美自贸区，而东盟与中国和韩国之间的密切经贸往来也使得RCEP和CAFTA(中国—东盟自贸区)相对CPTPP有着更大的吸引力。在这种情况下，未来CPTPP成员国的分化似乎很难避免。

最后，从全球贸易保护主义发展情况来看，由于全球经济复苏尚缺乏稳固的基础，对贸易保护主义缺乏釜底抽薪式的影响；CPTPP所秉承的高水平开放方针虽然不啻保护主义阴影下的一缕暗夜微光，但现实中，这种过于理想化的制度设计以及对于国家主权更高的让渡要求能否抵御目前保护主义的侵蚀也存在一定的未知性。美国的最终退出正是“本国至上”理念压倒了多边主义的结果，而CPTPP的成员国多为民主政体，政权更迭频繁且易受到民粹主义的影响，在国内经济压力巨大，左派政府上台几率大增的情况下极可能步美国的后尘，甚至造成整个CPTPP体系的瓦解。

四、中国的对策

中国对于CPTPP的应对在逻辑上可归结为如下两个层面的问题：一是是否应该加入CPTPP；二是如果不加入，应该如何应对CPTPP带来的挑战。

(一)中国是否应该加入CPTPP

尽管有一些学者认为中国应抓住机遇尽早成为CPTPP的成员，但实际上即便在美国退出之后，中国加入CPTPP仍然难以具备现实上的可行性。

首先，CPTPP的前身TPP是美国试图提升在亚太影响力并遏制中国的战略部署，因此在谈判伊始便在美国的主导下设定了一系列针对中国的壁垒。目前的CPTPP虽然在知识产权等方面有了一定的放松，但有关国有企业问题、劳工问题等大部分中国最难接受的条款仍然被保留(见表4)(3)越南虽与我国政治制度相近，但在此前的政治改革中已逐渐向西方靠拢，同时为加入TPP做出了重大让步，包括允许劳动者组织独立工会等。同时，越南较小的经济体量也增加了其他成员国对其的容忍度。但对于我国而言，为加入TPP而放弃社会主义的基本政治制度显然是一个无法接受的条件。。尤为重要的是，由于相关规则的认定主动权并不掌握在中国的手中，如果CPTPP成员主观上缺乏接纳中国的意愿，即便中国做出让步，可能也无法符合对方的要求，因此CPTPP准入标准的降低对中国不具有很强的现实意义。

其次，从大国博弈角度来看，日本长期将亚太地区视为根基和命脉，并不乐见CPTPP中出现一个足以和其争夺亚太主导权的身影；美国尽管退出了CPTPP，但仍可以凭借其经济与政治霸权地位对相关国家施加必要的压力。在这种情况下，中国加入CPTPP的障碍也并不会因美国的退出而减少。

最后，从必要性角度来看，CPTPP对于中国也并非不可或缺：一方面，CPTPP未来的政策效果以及稳定性并不明朗；另一方面，作为一个大国，中国并不仅是一个国际规则的被动接受者，而是有着充分的路径“自我实现”能力的经济体，可以凭借规模优势影响相关规则走势。在逻辑上，并非因为某项自贸协定产生了巨大的影响之后,中国才被动地选择是否加入，相反，中国参与本身会成为决定相关自贸协定影响力的重要因素。在这种情况下，中国也没有必要为CPTPP所束缚，而是可以立足自身探索更符合我国利益的经贸合作框架。

(二)中国面对CPTPP的应对策略

在短期内不具备加入CPTPP的条件的情况下，中国未来的应对策略可概括如下：

1.打造双边和多边开放体系

首先，可以把握当前CPTPP大国缺位，成员国态度摇摆的机遇，积极推进RCEP谈判。RCEP涵盖了CPTPP中的重要成员，在规模和影响力各方面都将超越CPTPP，而且密切的经济联系和相近的地理文化也使其较之CPTPP更具稳定性，可以成为对冲CPTPP影响的重要政策选择。

其次，可以借鉴韩国的经验，针对CPTPP成员国推进相关的双边自贸谈判，实现“以点带面”的突破。目前我国已经与澳、新、秘及包含多个CPTPP成员国的东盟达成了自贸协定，如果能进一步推进与其他主要成员国的双边贸易谈判，无疑可在更大程度上突破CPTPP的封锁。

最后，以“一带一路”倡议为契机，积极开展与非CPTPP成员国和广大发展中国家的经济合作。与CPTPP强调制度接轨和主权让渡相比，“一带一路”倡议秉承的求同存异、互利共赢的理念更容易得到不同文化、不同制度和不同发展阶段国家的共鸣，未来可进一步以此为契机强化为发达国家经贸规则所排斥的发展中国家的经济合作，扩大彼此之间的依存关系，并在此基础上探索适合自身发展利益的贸易规则。

2.深化体制改革

CPTPP中的很多内容代表了国际经贸规则的发展方向。为适应这一趋势，避免在未来的国际经济秩序中被边缘化，我国也应当努力进行相应的调整和改革，实现与国际经贸领域的普适性规则的接轨。

首先，应当积极推进市场化改革。公平的竞争环境和市场经济体制不仅是新一代国际经贸规则的要求，同时也是缓解国内存在的激励扭曲和资源错配的必要举措。为此可从如下方面着手推进：其一，可以围绕混合所有制改革来进一步推进国有企业改革，逐步取消国有企业的各类显性和隐性的补贴；其二，进一步放松私有企业在市场准入和融资等方面的限制，实现企业待遇标准的统一；其三，通过财税和政绩考核体制的改革消减地方保护主义，确保公平市场环境建设落到实处；其四；通过行政审批体制改革和信息技术的应用简化行政审批流程，进一步提高行政审批的公开度和透明度。

其次， CPTPP有关劳工、环境和知识产权保护规则对我国未来发展具有一定的借鉴意义，应当进一步研判其中的条款，在维护我国基本权益的基础上实现与国际主流规则的对接。其一，应进一步强化知识产权的立法与执法，以维持创新的激励，同时对知识产权保护的期限以及范围方面可奉行稍微宽松的标准，以促进知识的扩散和溢出；其二，进一步健全劳动要素的市场化建设，通过户籍和人事制度改革打破劳动力跨区域、跨部门流动的壁垒，同时可通过加强私有企业部门中的党组织建设塑造符合我国特色的劳动者权利维护机制；其三，应当进一步规范生产经营活动的环境保护标准，强化相关的执法工作。

表4 中国加入CPTPP的主要障碍性条款

资料来源：苏庆义. 中国是否应该加入CPTPP. 国际经济评论, 2019(4):107-127.

最后，积极探索更高水平的贸易和投资开放举措。目前，我国在制造业的贸易领域已经基本实现了较高水平的开放，未来可在准入前国民待遇和负面清单原则基础上积极探讨更高层次的开放措施，其一，通过自贸试验区的先行先试进一步开拓服务业领域，包括金融、商务服务等领域的对外开放；其二，进一步削减外商投资的负面清单，并在公平市场环境下以“国民待遇”原则统一内外资企业待遇；其三，积极推进跨境数据流动、跨境电商、离岸金融等新兴领域的开放路径研究与规则制定，引领对外开放向更高的水平和层次迈进。