“全球英国”理念下的英国自贸协定谈判及中英FTA前景展望

韩 剑

自2016年英国全民公投决定“脱欧”以来，经历了三年多的谈判，欧洲议会终于在2020年1月通过了英国“脱欧”协议，确定英国正式退出欧盟。自此，英国成为史上第一个退出欧盟的国家。英国脱欧无疑是21世纪以来欧洲乃至全球经济政治格局变化中一个重要事件，一方面反映了发达国家内部的社会分化和政治竞争，另一方面也折射出欧盟一体化政策在全球化新阶段遭遇到的困局和挑战。近年来，英国脱欧进程中逐渐形成“全球英国”的新外交理念，其目的是在退出欧盟之后维护和加强英国作为全球大国的地位。当前，欧洲在全球经济、政治事务中地位和影响力逐渐衰退，英国脱欧后将寻求更加独立自主的政治经济外交政策，或将进一步推动世界格局与全球治理体系的变革。

拓展贸易是“全球英国”战略的核心和首要任务，对此英国政府在《贸易白皮书：英国未来的贸易政策》报告中，指出了英国脱欧后的五个方向：透明和包容的贸易；捍卫基于规则的全球贸易体系；促进与更多伙伴间的贸易关系；支持发展中国家减少贫困；确保公平的竞争环境。英国作为传统贸易强国，是世界上最具资历的发达国家，也是历史上最早的国际贸易规则制定者。英国政府迄今制定的对外贸易优先议程主要包括商签自贸协定、推动参与WTO改革及其多边规则完善、推动服务贸易自由化和数字贸易规则制定等内容。以英国的软实力，极有可能影响到全球性的规则网络体系。在当前多边贸易主义受阻、区域贸易保护主义盛行的背景下，英国与欧盟、美国等80多个国家开展的贸易协定谈判将对未来国际经贸规则的演变与重构产生重要影响。

一、英欧自贸协定：“关税边界”取代“无摩擦贸易”

当前英国正式退出欧盟，但仍需遵守欧盟规则、缴纳欧盟预算费用，直到2020年过渡期结束，双方在此期间就英国欧盟贸易关系开展谈判。2018年7月英国发布的政府脱欧报告中曾经提出“软脱欧”方案，即英国和欧盟就货物自由贸易达成一个“共同规则”，然而“软脱欧”方案不但没有得到欧盟的认可，而且在英国国内激起了内阁分歧，导致英国整个脱欧进程久拖不决。

(一)欧盟自贸协定的发展进程

伴随乌拉圭回合谈判停止，欧盟迅速建立起了自己的贸易协定网络，从多边机制向双边贸易协定发展，截至2019年欧盟已签署并生效的贸易协定有43个(见图1)。2006年欧盟启动了新一代自贸区战略，2008年美国次贷危机的冲击以及欧元区主权债务危机恶化，迫使欧盟加快发展FTA以挖掘新的经济增长点。2010年《里斯本条约》将FTA作为欧盟“欧洲全球战略”的重点，欧盟签署的FTA激增，谈判对象包括各大洲国家或地区，呈辐射态势。总体而言，约1/3(16个)的协定是与欧洲国家或地区签署的，其次是非洲(11个)、亚洲(8个)、美洲(4个)，以及大洋洲的巴布亚新几内亚，多数为发展中国家。

(二)欧盟自贸协定条款的深度比较

欧盟不仅追求FTA数量，同时还追求FTA高标准，致力于重建国际贸易新规则。根据Hofmann等(2017)的FTA内容数据库计算得到的四个深度指标(见表1)显示，欧盟FTA的质量高于全球及美国的平均水平，核心深度是全球平均水平的两倍左右，也远高于美国，是所有经济体中签署FTA数量最多且质量最高者。欧盟FTA总体质量表现出了递增趋势，2006年之前缔结的属于欧盟“第一代”自贸协定，通常只包含货物贸易，包括欧盟—土耳其FTA、欧盟—瑞士FTA、欧盟—智利FTA以及欧盟—墨西哥FTA等。2006年后欧盟签署的内容全面的协定则称为“第二代”自贸协定，涵盖了除货物贸易之外的服务贸易和国际投资，与韩国、哥伦比亚、秘鲁、中美洲签署的FTA都属于此类。近年来，欧盟开始签署深度全面自贸协定(Deep and Comprehensive Free Trade Agreement，DCFTA)，在消除或降低关税、非关税壁垒的同时，也促使经济运行规则向欧盟靠拢，如与乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚在2014年6月同时签署的深度全面自贸协定，深度水平远高于前期的贸易协定。

就不同领域而言，在服务贸易领域，欧盟提出要将服务贸易优先化，承诺将商品和服务业的自由化分开处理，包括对服务、专业人员和资本的全球自由访问，实现贸易自由化的最高水平；在投资领域，欧盟FTA中强调了国家监管，建立更明确的行为准则避免利益冲突；在电子商务领域，电子商务市场兴起及数字贸易飞速发展的同时，欧盟利用FTA的谈判和TISA 来制定电子商务和跨境数据流的新规则，解决数据保护主义的新形式。在其他不同领域，欧盟也都追求高标准的规定，积极寻求新的贸易机会并企图获取国际贸易新规则和新秩序建设的主导权。

图1 欧盟FTA数量演变趋势

数据来源：根据WTO RTA数据库收集整理 。

表1 欧盟FTA的整体深度指数

数据来源：depthAC1、depthAC2、depthLE1、depthLE2由作者根据Hofmann等(2017)的FTA内容数据库计算得到。

(三)参照CETA达成英欧自贸协定的前景

在欧盟新近签署的FTA中，2017年9月生效的加拿大—欧盟全面经济贸易协定(CETA)，是欧盟自《里斯本条约》取得对直接投资的专属权能以来首个包括投资章节的自贸协定。CETA作为新一代自贸协定的代表，在理念、模式和规则等层面对国际贸易投资规则发展产生影响。尤其是在投资规则领域，作为欧式协定向美式协定靠拢的标志性事件，CETA 投资规则可能产生明显的“溢出”效应。此次英国与欧盟达成的最终脱欧协议，约翰逊倾向于在过渡期内与欧盟达成CETA式的贸易协议，但是欧盟对能否在短期内达成这种全面协议表示谨慎态度。

CETA在商品贸易领域开放度较高，但双方主要分歧集中在服务贸易和监管规则。英国退欧协议需要纳入更为强有力的服务业条款， CETA在跨境服务贸易领域的开放程度一般，CETA的不符措施清单更长，没有改进成员国在《服务贸易总协定》上的承诺。因此，如果英国和欧盟采取类似CETA的模式，服务贸易的开放程度显然没有达到双方的预期。英国不愿在“脱欧”后继续遵守欧盟在竞争政策、补贴、社会保护、环保或金融方面的规则和标准，希望掌握一定自主权，一则因为英国在某些标准方面要大大低于欧盟，二则是希望未来与世界其他国家签署新贸易协定时具有更大的灵活性。而要在这些领域达成一致，显然要付出较长的谈判时间和高昂的谈判成本。

二、全球贸易枢纽：与欧盟外国家签订更多自贸协定

欧盟是英国最大的贸易伙伴，离开欧盟单一市场可能导致英国贸易总额下降22%～30%。但是根据国际货币基金组织的数据，预计未来五年全球GDP增长的90%来自欧盟以外。为了扩展贸易，英国需要与欧盟外国家协商更有效的贸易协定。

(一)与美国达成全面贸易协议

短期来看，英国与美国签订自贸协定对脱欧后的英国来说非常重要，因为美国是英国第一大贸易伙伴，经济方面英国急于向外拓展新的贸易关系，而政治方面，英美自贸协定被英国视为“脱欧”后重塑英国与全球贸易关系的重要一步。对于美国而言，如果能在短期内快速达成英美贸易协定，无疑将给特朗普总统大选增加更多的筹码。

在货物市场准入方面，英美都曾表达过让各自商品进入对方市场的愿望，双方关税几乎能够全部取消，但农产品谈判仍然存在较大困难。对英国来说，放开农产品市场意味着接受美国标准，英国将维持其自己的自主卫生和植物检疫(SPS)制度，以保护动植物生命、公共健康和环境，不希望自贸协定影响英国市场产品的安全性和质量。然而，美国一直在寻求彻底消除或降低美国农产品面临的壁垒，扩大农产品不但是美国的经济利益，也是重要的政治筹码。

在服务贸易领域，两国都希望能够推动各自具有竞争力的服务业，包括金融服务、电信、专业和商业服务以及运输服务等。政府将使两国的专业人员更容易在对方开展业务，获得严格承诺以确保公平竞争，在负面清单的基础上尽可能减少不符措施，巩固和改善服务出口商的市场准入。但有关金融服务的谈判会耗费大量时间，试图确保以对美国供应商透明和公平的方式来管理英国的金融监管规则。英国虽然金融业在全球处于领先，但与美国相比仍存在劣势，因此对金融服务开放的态度并不积极，更何况采用美国的金融监管规则会影响其在全球金融市场上的影响力。

在数字贸易方面，双方希望提供最前沿的条款，以最大程度地扩大经济各个部门的数字贸易机会。美国认为美英贸易协定谈判的优先事项包括跨境数据流、强制本地化、网络安全和数字税收(盛斌，2016)，英国的数字贸易方案是建议以适当的国内数据保护框架为基础的支持跨境数据流的条款。英美两国在数字贸易上的最大分歧是数字税，英国拟定引入“数字税”方案，对大型技术类企业在英国数字业务产生的收入征收2%的数字税，美国对此强烈反对。除非双方可以将数字税与贸易谈判分开，否则会严重阻碍两国的贸易谈判进程。

最后，英美贸易协定涉及“全面开放英国国家医疗服务体系(NHS)市场准入”问题，这被认为是双方最难达成的一项协议。NHS曾被评为11个富裕国家中表现最好的医疗体制，在公平性、获取门槛以及行政效率等方面都优于其他国家。美国长期希望英国放宽NHS的规定，能让美国公司公平、透明和非歧视地进入英国药品市场，但英国担心福利受损。鉴于英国在此方面的强硬态度，双方应该不会把NHS纳入后续贸易谈判中。

综上所述，英美两国的贸易谈判如双方预期那样是一份“雄心勃勃”的贸易协议，在货物贸易、服务业开放、投资准入、政府采购、中小企业等领域会达成较高水平的协定，但在卫生和植物检疫标准(SPS)、知识产权、数字贸易以及贸易救济等领域还存在不少分歧。从谈判意愿和谈判能力来看，英国显然要比美国更需要达成这份协议。特朗普会利用这一点增加谈判筹码，最大程度地体现美国利益，而英国失去欧盟，也使其在贸易谈判中处于下风，除了在医疗体系和金融服务等英国的底线领域会坚持立场，在其他方面会做出更大让步。美国会利用“毒丸条款”阻止英国与“非市场化国家”达成自贸协定，对于英国来说，这将是艰难选择。

(二)构建亚太自贸版图

在全球贸易网络中，有一些国家是英国天然的合作伙伴，比如英联邦成员国。英国希望最大限度地利用英联邦网络如共享语言、法律制度、监管框架和文化价值的相似性，促进成员国之间的贸易、投资并创造就业机会。英联邦在全球贸易中拥有独特地位，其中的成员国如澳大利亚、加拿大、印度、新西兰、马来西亚、新加坡都是亚太地区的重要国家，与这些国家签订自贸协定对于英国布局“脱欧”后亚太自贸版图非常重要。作为世界经济增长引擎的亚太地区，是英国需要深化经贸合作的对象，通过强化与亚太重要国家的联系，进而更多地对亚太事务进行干预，以此推动“全球英国”战略的实施。

在相对比较重要的英联邦国家中，澳大利亚是英国最快可能达成自贸协定的国家之一。英澳自贸协定会使得澳大利亚的农业成为最大的受益者，英国的保险和金融业也会因为从业人员流动的自由化获得较大收益。英国与加拿大同样比较容易达成贸易协议，协定文本甚至可以直接参考欧盟与加拿大达成的CETA协议。除此之外，英国与马来西亚、新加坡等英联邦小国达成贸易协定的难度也不高，尤其是新加坡，其FTA网络已扩展到全球18个地区24个贸易伙伴，形成“打造新加坡区域制造中心、知识型经济研发中心和服务中心”的FTA网络定位，英国与新加坡可以利用两国在高端制造和现代服务业方面的产业优势，在可持续发展方面为全球贸易投资规则演化提供新的模板。相反，印度虽然对与英国签订自贸协定也比较积极，但考虑到印度在知识产权、环境保护等新议题上谈判较为保守，英国不太可能将印度列为自贸协定谈判的优先对象。

(三)与不发达国家贸易协定维护本国利益

英国政府在《贸易白皮书：英国未来的贸易政策》中曾经承诺，在脱欧后仍然会采用普惠制(GSP)，给予发展中国家的优惠条件至少不会低于欧盟的现有协定，确保发展中国家能够通过贸易减少贫困(李靖堃，2019)。一些小发展中国家依赖英国市场，例如，伯利兹将近1/4的出口销往英国，而毛里求斯、冈比亚、斯里兰卡和孟加拉国对英国出口也占其总出口的10%至20%。对于英国而言， 79%的茶叶进口、45%的服装和22%的咖啡来自这些国家，这也有助于确保英国脱欧后的进口畅通无阻。此外，英国正在探索将此交易扩展到加纳、牙买加和巴基斯坦等更多欠发达国家，保持廉价获取初级商品的长期优势，这些商品包括矿产品以及香蕉和糖等农产品。

三、中英开展FTA谈判的前景展望

(一)中英签订FTA的预期收益

21世纪以来，中英两国建立全面合作伙伴关系，经贸合作全方位展开。由于脱欧给英国带来的挑战和压力，其可能更加注重与中国的合作，从而为中国赢得更多的国际战略空间。中英两国如能达成自贸协定，必将推动两国经贸合作再上台阶。

从经济收益来看，两国经济互补性较强，贸易投资潜力巨大。目前，英国是中国在欧洲的最重要贸易伙伴。从进出口商品结构来看，中国对英国出口商品主要类别包括：电子机械、设备；计算机等办公设备；毛纺及针织服装；家具寝具；玩具；鞋靴类产品；皮革制品、旅行箱包；塑料及其制品；钢铁产品；铁道机车及车厢。而从英国进口商品主要是：车辆及其零附件(铁道车辆除外)；电子通信设备；医疗设备；药品；废铜；木浆等纤维状纤维素浆；塑料及其制品；废纸及纸浆；宝石、贵金属及制品；有机化学品。中国在劳动密集型产品的出口上具有较大优势，而英国主要在通信、医疗以及精细化工等高端制造领域与中国形成互补。

中英自贸协定将为两国经贸合作创造互利共赢的局面，两国具有比较优势的产业可以利用FTA扩大在对方市场的出口份额，同时对于本国具有比较劣势的商品则降低进口关税，增加消费者福利。更重要的是，中英两国虽然在部分制造业部门出口结构上出现重叠，但竞争程度并不高，相反技术互补性较强，属于不同质量和技术含量商品的垂直型产业内贸易。中英FTA的实施将促进产业链之间更紧密的融合和竞争力的共同提升，尤其是助力双方在数字化和工业4.0浪潮中走在前沿，共同提升两国的创新能力。

英国是世界服务贸易强国，中英两国服务贸易合作的空间巨大。英国是全球服务业出口第二大国，中国则是服务业进口第二大国，两国在运输、旅游、金融、保险等相关领域都存在巨大的市场交易需求。近年来，中英清洁能源机制和环保合作项目激增，成为新亮点，服务外包、创意产业和设计也成为合作新领域，双方将通过改善市场准入条件。促进相互间人员的资格认证，推动两国的服务贸易发展。新一类自贸协定除了大幅降低货物贸易的关税，进一步提升服务贸易自由化水平，将释放两国服务贸易的巨大潜力。

中英FTA将促进两国双向投资的增长，深化“一带一路”项下的合作。在对待中国投资与合作方面，英国比许多西方国家更加开放，合作领域涵盖核能、高铁、电信、绿色技术、医药等诸多方面。中国向英国寻求技术的对外直接投资将会激增，英国在先进制造、信息和通信技术、机器人、传感器和射频芯片等领域处于国际领先地位，这些方面可以使中国企业通过跨国并购开展更加广泛的科技合作。英国首相约翰逊对中国“一带一路”倡议充满热情，承诺会让英国继续成为对中国投资“最开放的欧洲经济体”。在第三方合作方面，英国与英联邦国家有着深厚的历史文化渊源，英方企业有着丰富的工程管理和项目融资经验，这些优势资源有利于两国深入合作。

(二)中英FTA谈判的困难和阻力

尽管中英两国在推进双边FTA谈判方面有着共同的利益和巨大的潜力，但由于在地缘政治、文化价值观等领域的差异，两国在未来谈判的进程中也将面临不少困难和阻力。归纳起来，主要有以下几个方面：

第一，中国的市场经济地位问题。根据WTO贸易规则，对未被承认为市场经济体的WTO成员方可以采取贸易防卫措施(林桂军和任靓，2016)，特别是，进口国可能会忽略其生产价格数据，而用市场经济中可比生产商的数据代替它，通常导致较高的生产价格和较高的反倾销税。但是，市场经济地位(MES)对中国的重要性远远超出了这个技术问题。获得市场经济地位认可是中英FTA谈判过程的关键部分。澳大利亚、新西兰和瑞士与中国达成的自贸协定，都将中国视为市场经济体。相反，尽管欧盟和中国在气候变化政策方面开展了全方位的合作，但市场经济地位的承诺方面仍存在分歧，如果英国承认中国为市场经济体，那将面临欧盟、美国、日本等英国重要贸易伙伴国的巨大压力。

第二，与美国的关系。英国与美国在意识形态上有天然的亲近感，虽然在经济上与中国有着巨大的利益，但国际政治上尤其是重大原则立场上还是会追随美国。尽管2020年1月15日，中美双方在美国华盛顿签署第一阶段经贸协议，使得中美贸易摩擦有所暂缓，但其长期化、复杂化的趋势并未根本改变。近日，英国政府允许华为参与非核心网的建设，但所占市场份额不得超过35%。对待华为5G技术，被广泛视为英国脱欧时代外交政策的试金石，也是英国对华政策的风向标，约翰逊最终顶住了美国的强大压力，其背后有着重要的经济利益。总体而言，英国不得不在中美冲突中采取均势外交策略平衡双方的利益，但在重大国际政治立场方面，作为美国盟友中的核心国，英国外交走向不可避免地仍然将受到美国的严重制约。

第三，欧盟法规的外部限制。脱欧后，欧盟将成为英国对华政策的制约因素，这将影响英国自贸协定谈判的选择。欧盟是英国汽车、食品、药品出口的主要市场，欧盟法规已取代美国法规成为事实上的世界标准。在新兴技术方面，英国可能会选择遵循欧洲标准，以确保其在庞大的邻近市场中的竞争力。欧盟对英国的外部经济关系施加的压力既是政治上的，也是技术上的。欧盟认为，未来假设英国背离欧盟竞争规则，欧盟将采取报复措施，根据长期伙伴关系协议授予英国的任何优势，都可能以英国遵守更广泛的经济管理原则为条件。

第四，国内的阻力。长期以来，英国出于西方国家的制度性傲慢和意识形态偏见，极力推广“人权”和“民主”价值观，刻意把自己塑造成国际道义的化身。一旦英国与中国开展自贸协定谈判，其规范性原则和政治利益的表述将受到更严格的审查，英国部分国内政客更是会以各种理由挑起人权和其他政治问题的冲突，使得中英贸易谈判存在着较大的不确定性。

四、中英开展FTA谈判的可行路径

与美国、欧盟等国家不同，中国的自贸区战略更加强调务实、开放和共赢的原则，积极倡导并循序渐进地推动包容性更强的贸易和投资便利化安排，先易后难，逐步提高规制的范围和层次。因此，中英两国本着务实的态度，在中英FTA谈判上也可采用这一策略，制定可行性的实施路径。

短期而言，中英两国应在当前英国正式脱欧后尽快启动FTA的可行性研究，释放两国将开展紧密合作的信号。脱欧为中英FTA谈判创造了良好的机遇，进行FTA谈判是中英双方各自的战略需求。对于英国而言，中英FTA是体现“全球英国”理念中的最重要一环。同样，对于中国而言，与英国这样的发达国家开展FTA谈判，也是中国构建面向全球的高标准自贸区网络，积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要途径。中英FTA具有较强的示范效应，是与欧洲国家经贸关系的重要突破口，将为我国与欧盟等发达国家开展高水平自贸谈判奠定基础。中英两国甚至可以同时讨论加入CPTPP的可行性，使其成为目前覆盖范围最广、层次最高的全球高水平自贸协定。

与此同时，中英两国应以双边投资协定(BIT)为切入点，采取循序渐进的方式，把服务贸易、知识产权、政府采购、农业贸易这些关键领域专门纳入，具有可操作性，也可以比较快地发挥作用，从而有利于最终达成FTA。中英1986年的条约主要涉及投资者保护，没有提及市场监管或行业准入和所有权问题，这与当时签署的大多数BIT保持一致，但与当前双边投资协定发展的整体趋势已经背离。对于中国与新加坡、新西兰和澳大利亚等工业化经济体缔结的自贸协定而言，创建投资章节一直是首选方式，而与瑞士的自贸协定则设有与2010年签署的中瑞BIT挂钩的投资促进章节。中英两国应该把BIT谈判作为全面自贸协定谈判的一部分，近期中欧投资协定已经取得重大突破，中英BIT谈判理应更加提速。

中期而言，中英两国在FTA货物贸易的谈判上相对比较容易，在服务贸易以及其他规则谈判上可以相互让步，争取先达成一个即使是框架性合作的协议。具体的谈判文本和谈判策略可以借鉴中瑞FTA。在降低商品互惠关税方面，中瑞FTA的关税削减是不对称的。对于瑞士从中国进口的商品征收的关税，协定生效后，大多数产品迅速降为零，相比之下，瑞士对华出口产品大部分关税将在5～12年内取消。在服务贸易方面，瑞士得到中国更多让步。第一个是金融服务，涉及合资证券公司的所有权，其中给予瑞士特殊条款。瑞士获得的第二个让步是对瑞士声学商标的保护超出了与《贸易相关的知识产权协议》(TRIPS)标准的范围，对侵犯瑞士地理标志的知识产权的执法力度得到加强。中英FTA可以效仿中瑞FTA的策略，着重于特定部门让步，但涵盖更多的服务部门。中国服务业开放是发展的趋势，利用特定FTA的谈判进行更高水平的压力测试，也符合自身的开放战略。

中国已成为英国开展国际金融合作的首选地之一，尤其“一带一路”建设为两国金融合作开辟了巨大空间。双方可在“一带一路”倡议框架下，充分利用“沪伦通”、丝路基金、亚投行等多边平台，将伦敦离岸人民币服务与中英FTA谈判需求有效对接，以伦敦市场为平台满足自贸区金融开放方面需求，建设相关风险共担的市场支持机制，开辟双向投融资新渠道。

此外，两国应以FTA谈判为契机，共同推进多边贸易体制和WTO的改革。当前，WTO多哈回合谈判陷入低潮，原有贸易规则体系无法适应全球贸易发展的新趋势，信息、数据等尚未被纳入贸易框架，WTO改革势在必行。中英双方都致力于维护多边贸易体系，抵制一切形式的单边主义和保护主义，推进以规则为基础的国际秩序。中英两国在5G、互联网金融、大数据、跨境电子商务、互联网信息基础设施等领域拥有广泛的共同利益，数字贸易规则必将成为中英FTA合作的重点，两国FTA规则谈判可以在这一领域为全球数字经济和数字贸易规则治理树立新标杆。