生态文明视阈下四川省绿色矿业发展路径研究

2020-07-08秦思露

决策咨询 2020年2期

◆秦思露黄寰

一、引言

党的十九大强调，要坚定推进生态文明建设，遵循最严格的生态环境保护制度。在此基础上，矿业发展要坚持矿产资源集约节约与综合利用原则，落实矿山生态环境保护与恢复治理工作，严明生态环境保护责任规章。

生态文明建设以节约资源和保护环境为导向，在理念与政策层面促进各行业绿色发展。学界普遍认为生态文明建设理念有利于促进经济绿色发展，尤其是一些资源型产业。王富林等人认为生态文明对矿业绿色发展具有启示和理念引导作用[1]。刘敬等指出生态文明建设促使矿产资源管理方式发生转变，对矿业绿色发展提出更高要求[2]。阴燕云等人认为生态文明建设转变了粗放式发展模式，强调产业绿色发展和生态环境重要性[3]。司芗等人认为生态文明是当今时代发展主题，矿业发展须在生态文明的指导下牢固树立绿色发展理念，坚定践行绿色发展道路[4]。杨晓波等提出将生态文明理念融入矿业领域[5]。

近年来四川省矿业快速发展，矿业集中度不断提高[6]。2019年采矿业规模以上工业增加值同比增长7.9%，同年第二产业增加值增长7.5%，产业产值逐年增长，占工业产值比例稳步提升，矿业经济在城市发展中的地位愈发重要。然而在矿业发展过程中，伴随矿产资源勘查、开发利用过程产生的环境污染，资源利用效率低下、环境污染严重以及科技创新能力不足的问题愈发突出。在新时代生态文明建设和绿色经济不断发展的背景下，四川省矿业发展应寻求一条绿色环保之路。

二、四川省绿色矿业发展总体情况

（一）政策支持总体情况

《四川省矿产资源总体规划（2016-2020）》强调，要全面推进矿业生态文明建设，推进绿色勘查工作落实，持续加强绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设。加快转变矿产资源利用方式，推进矿业绿色发展进程，推动建设绿色矿业发展模式，全面提升矿业发展的质量和效益。目标到2020年进一步完善矿产资源保障结构，确保矿产资源的安全稳定供应，资源节约和高效利用水平显著提升，矿业创新发展能力全面提升。

2017年四川省自然资源厅发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》表示，要紧紧围绕生态文明建设总体要求，将绿色发展理念贯穿于矿产资源生产全过程。积极推动矿业转型升级，有效优化矿业发展质量和效能。逐步构建部门协同、四级联创的工作机制，加大优惠政策，增加绿色矿山建设数量。目标到2020年完成100个绿色勘查示范项目，建成50个以上绿色矿业发展示范区。

（二）绿色矿山和发展示范区建设总体情况

四川以建设国家级绿色矿山试点为抓手，统筹推进绿色矿业转型发展[7]。到2019年底，在自然资源部公开的国家级绿色矿山试点单位中，四川共有12家国家级绿色矿山试点单位（见表1）。按矿种类别来看，分别有页岩气、稀土矿、铜矿、钛磁铁矿、铅铜矿、银矿、铅锌矿、铁矿、金矿、磷矿、煤矿、石灰石矿；从开采方式来看，有地下开采、露天开采、露天地下联合开采；从公布批次来看，第二批共有7家入选、第三批共有2家入选、第四批共有3家入选。

选择开发秩序良好的资源富集区打造绿色矿业发展示范区，有利于探索构建绿色矿山建设长效机制，推进矿业转型升级和绿色发展[8]。截至2019年底，四川省建成绿色矿业发展示范区6个，分别为攀枝花绿色矿业发展示范区、乐山绿色矿业发展示范区、自贡绿色矿业发展示范区、成都绿色矿业发展示范区、德阳绿色矿业发展示范区以及达州绿色矿业发展示范区。

（三）推进绿色勘查总体情况

近年来四川省政策大力扶持绿色勘察工作，截至2019年底，四川省共确定了9个国家级重点勘查区、5个省级重点勘查区、6个限制勘查区，落实了8个国家级规划矿区、7个重点矿区、1个对国民经济具有重要价值的矿区和17个资源保护与储备矿区。划定了11个省级限制开采区以及4个具有资源保护功能的省级禁止开采区。

三、四川省绿色矿业发展问题分析

（一）顶层设计不完善，政策法规亟需配套

绿色矿业的政策法规分为两个部分，一部分针对资源勘查和开发，为矿产资源集约节约与综合利用政策；另一部分针对矿山后期修复，为矿山生态环境保护政策。自1997年《四川省矿产资源管理条例》颁布，到2018年，四川省共发布矿产资源集约节约与综合利用政策26条、矿山生态环境保护政策27条，矿业绿色发展逐步规范，但总体来说相关政策法规数量较少，仍存在一些不完善的地方。第一，政策覆盖不全面。一些资源配置和财税支持政策只覆盖矿产资源生命周期的中期和后期，即资源的开采以及复垦环节，较少提及资源勘查环节，缺乏源头引导。截至2018年底，四川省共发布绿色矿业相关政策53篇，其中覆盖中期和后期的政策有48篇，占比90.6%，涉及前期的政策不到10%。第二，优惠政策不完善。首先是优惠政策数量较少，绿色矿业的优惠政策包括税收、金融、财政、保险、用地用矿等内容，包含优惠政策的仅占总体政策的26%，政策总体偏向约束型；其次是优惠幅度较小，现行企业所得税仅对符合高新技术企业认定条件的企业减征15%，在节能、降耗、环保等领域优惠范围不大。第三，尚未发布明确关于绿色矿业的法律规定，使得部分专项政策，容易因缺乏认证程序和标准而难以落实。

（二）科技创新弱，技术支撑有待加强

四川省矿产资源丰富，勘查开采任务重，在技术创新方面仍需加强（表2）。体现在：第一，矿产品产产量增速降低。以原油为例，2010～2014年四川省原油产业高速增长，由2010的15.1万吨增长到2014年的19.2万吨，增幅达27.2%，而在2014～2018年期间，原油产量逐年减少，至2018年仅为8.13万吨，较2014年降幅达57.7%。第二，企业创新活动不够。首先是创新自主性较低，2017年，采矿业开展创新活动企业在全部企业中占比仅为23.3%，全行业平均数据为38.9%。低于平均水平15.6%；其次创新能力不够，2017年，采矿业实现创新企业在全部企业中占比21.4%，全行业平均水平为37.3%，低于平均水平5.9%。第三，产研融合不完善。目前技术研发和投入应用之间仍较割裂，许多新进技术因成本、专利或技术人员等问题不能实际应用。2017年，采矿业开展产品工艺创新活动企业占总体企业比为10.2%，最终实现产品工艺创新企业占全部企业比7.5%，仅有73.5%的企业实现从研发到生产，而全行业平均水平为85.0%，低于行业平均水平11.5%。第四，创新合作不紧密。企业间的技术创新交流能够有效促进技术研发，2017年，采矿业进行创新合作企业占全部企业的比重为7.1%，而全行业平均水平达16.3%，低于平均水平9.2%。

表1 四川省国家级绿色矿山试点单位名单

表2 四川省2017年企业创新情况

（三）固定资产投资减缓，企业动力不足

至2017年，四川省仍是小型矿山企业居多，如表3所示，各矿种采选业小型企业数量都明显高于大中型企业数量，其中非金属矿采选业小型企业所占比例最高，达89.71%，黑色金属矿和煤炭采选业紧临其后，分别达83.18%和69.71%，小型企业占比最低的石油和天然气开采业也达半数，总体来说，采选业仍是以小型企业为主力军。小型企业通常更加重视企业的个体效益，履行社会责任的观念和能力缺乏，滥采乱挖、无证越界开发，忽视周边的生态环境和社会综合效益，不利于矿业绿色发展。

表3 2017年四川省采矿业各类型企业数

受国内外矿业市场发展放缓影响，矿山效益持续下跌，由于2012年后行业采用新的分类标准，这里探讨2012-2017年的情况（图1）。煤炭开采及洗选业资产投资呈现明显下降走势，由2012年261.05亿元降至2017年92.69亿元，降幅达64.49%。结合表1可以发现，采选业企业数中，以煤炭开采和洗选业企业数量为最高，为373家，占总数的48.76%，可以发现煤炭在四川省矿业资源中处于较为重要的位置。煤炭类企业投资积极性不高，则会影响整体矿业投资增长。

四、推进四川省绿色矿业发展路径分析

（一）践行生态文明，优化资源利用方式

图1 近年来四川省煤炭采选业投资趋势

生态文明建设提出一条环境友好、资源节约、高效发展的可持续发展道路。矿产资源作为一种耗竭性、稀缺性以及不可再生性资源，从勘查、开采、加工到闭坑复垦的生命周期，也须充分践行生态文明建设绿色可持续发展理念，严格注重矿产资源的利用效率。因此要不断强化矿产资源的节约与综合利用。在政府行政方面，推动勘查、开发和利用矿产资源过程的环保化和高效化，鼓励主要矿产开采的同时强化矿产资源的集约节约管理。建立动态评价和监测机制，实施调查评估和管理矿产资源开发利用水平。在企业管理方面，推动矿山企业适应采取高效的选矿工艺和开采技术，减少固体的产生和贮存。当贮存设施停止使用后，监督矿山企业按照国家规定执行封场工作，防止造成环境二次污染和生态破坏。在公共管理方面，严格监督管理，进一步健全矿山企业高效和综合利用信息公示制度。健全准入、激励、监管、考核等机制和办法，形成覆盖勘查、评价、开发、闭坑全过程的矿产资源节约与综合利用制度体系[9]。

（二）精准政策引导，完善管理体制机制

在资源规划方面，统筹区域划分，做好宏观调控，制定勘查开采标准体系。对于不同类型、各个区域的矿产资源实行差别化政策制定和管理措施。在矿业权方面，推进权力清单制度，进一步简化矿业权审批的程序和流程[10]，充分利用互联网的信息透明化，将矿业权出让竞争性环节纳入公共资源交易平台[11]。在服务方式方面，标准精细化审批管理改革，降低行政审批成本，灵活利用政府网站、公众号等公众平台。在资金优惠政策方面，采用动态税费适应机制，跟随国家动态，实施从价计征。在信息管理方面，加强对税收优惠政策落地的管理，规范办事流程，确保信息的公开可询。在资金分配方面，对于达到或高于矿产资源“三率”标准的，以及对低品位、共伴生、难选冶及尾矿资源达到高效利用标准的企业和矿山优先分配。在监督管理方面，强化监管，配套制定约束激励机制，重点监管企业和矿山优化内部资金流管理、绿色矿山和绿色矿业示范区的建设工作以及自然资源厅规划的重点工程。