江西省地方财力结构现状、问题及对策研究

洪林凤

财政收入与经济发展密切相关，2008年国际金融经济危机后，多数经济体发展缓慢，我国经济增长速度也下滑至个位数。经过11年的经济阵痛期，各国各地区的经济慢慢复苏，但2019年底的新冠疫情又再次给各国各地区经济发展重重一击。江西作为中部经济发展体落后省份之一，其地方财力结构的合理与否，直接影响到财政政策与经济体制改革的有效实施，也将影响到江西的长期稳定发展。本文将通过分析我省地方财力结构现状，了解我省地方财力结构中存在的问题并提出相应的建议。

一、江西省地方财力结构现状分析

1.地方政府可支配财力年均增速低于地方自有财力，地方自有财力占可支配财力比重近两年有所提高。

2015～2019年，我省地方政府可支配财力从6 209.2亿元上升至8 748.9亿元，增长了40.9%，年均增速为9%，2018年起同比增速开始回落。其中，地方自有财力从3 309.02亿元上升5 106.9亿元，增长了54.3%，年均增速11.5%，比地方政府可支配财力增速高2.5个百分点。2015～2019年，地方自有财力占可支配财力的比重维持在51%～60%区间，2018～2019年占比比重较高，接近60%。

2.公共预算收入增速放缓，税收占比下降。

公共预算收入是地方自有财力的最主要部分，2015～2019年，公共预算收入从2 165.5亿元上升至2 486.5万亿元，年均增速为3.52%。公共预算收入增速先降后升，2015年同比增长15.1%，但2016年同比下降0.7%、增速回落15.8个百分点，2017～2019年同比增速略有提高，但也仅为5%左右。公共预算收入占地方自有财力的比例也逐年下降，从2015年65.44%下降至2019年的48.69%。

从内部结构来看，近十年地方税收收入年均增速比公共预算收入年均增速低0.9个百分点，税收占公共预算收入的比重逐年下降，从2010年的75.20%逐渐下降至2017年的最低值67.42%，2018～2019年回升至70%，公共预算收入质量有所下滑。非税收入年均增速达16.1%，比税收收入年均增速高3.2个百分点。

3.政府性基金收入高速增长，国有资本经营收入规模尚小。

近五年来政府性基金收入规模明显扩张，对地方财力的贡献度明显提高，主要是因为土地出让收入快速增长。2015～2019年，政府性基金收入从2015年的1 128.6亿元增长至2019年的2 537.4亿元，年均增速22.5%，比公共预算收入年均增速高18.9个百分点。政府性基金收入占地方自有财力的比例上升，2019年占比49.69%，比2015年提升15.6个百分点。其中，土地出让收入从2015年的931.3亿元上升至2019年的2 294.2亿元，年均增速25.3%，占政府性基金收入比重上升从82.52%逐年上升至90.42%。

国有资本经营收入从2015年的14.9亿元增长至2019年的83亿元，2018年最高，达110.9亿元。国有资本经营收入近5年年均增速53.63%，比公共预算收入年均增速高50.1个百分点，但规模占地方自有财力的比重较低，2018年最高为2.2%，2019年为1.6%，其余年份不足1%。

4.地方政府负债率较高，居中部六省第二。

截至2019年底我省地方政府债务余额达5 351亿元，地方政府负债率为21.61%，高于美国地方政府13%～16%的负债率上限。在中部地区六个省份中，我省地方政府负债率位居第二，仅低于湖南省。2015年实行地方自发自还政策后，地方债发行规模急剧上升后开始减缓。地方债发行收入从2015年978亿元上升到2018年1 215.6亿元，后回落到2019年988亿元。地方债发行收入占地方可支配财力的比例也是先升后降，2016年最高为16.27%，2019年最低为11.29%。

5.地方转移性收入增速较高，占地方可支配财力的比重变化不大。

近五年来中央对地方转移性收入持续增长，2019年地方转移性收入规模达2654.01亿元，较2015年增长1.4倍，年均增速为8.4%，比公共预算收入年均增速高4 292 129 212 924.9个百分点。地方转移性收入占地方可支配财力的比例呈先升后降趋势，但占比例基本在30%上下浮動，变化范围不大。

三、目前财政收入结构存在的问题

1.地方财力相对不足，土地财政难以持续。

分税制后地方财力相对不足，使得地方政府急需从自有资源中寻找除公共预算收入以外的财政资金来源。地方政府垄断土地一级市场，国有土地使用权的有偿出让自然成为了地方政府的重要财力来源，2019年江西国有土地出让收入占政府性基金收入的比例达九成以上。再加上土地融资贷款、土地储备债券等融资形式，地方政府对土地财政的依赖程度进一步加深。然而，随着国民经济对房地产的依赖逐渐逼近上限，地价和房价都不可能无限上涨，土地市场显示出降温迹象。一方面，土地作为有限的自然资源，经过30年来的城镇化建设，可开发的土地越来越少，加上我国实施18亿亩耕地红线保护制度，土地资源愈发稀缺。另一方面，房地产业作为国民经济息息相关的支柱产业，易受政府调控政策及宏观发展状况等因素影响，波动较大，影响地方财力的稳定增长。长远来看，土地财政难以作为稳定的财力来源长期维系。

2.公共民生支出增长，收支缺口扩大。

近年来受积极财政政策的影响，地方政府致力于基础设施建设、城镇化开发和各类民生项目建设，导致地方公共预算支出规模不断扩大，增速快于公共预算收入，地方收支缺口规模逐年攀高。2015～2019年，公共财政支出年均增速9.71%，比公共预算收入增速快6.2个百分点。2015～2019年，地方收支缺口从2 254.38亿元增长至3 916.1亿元，年均增速14.8%。地方收支缺口占公共预算支出的比重整体呈上升趋势，由2015年的51.0%上升为2019年的61.2%。分级次看，区县级财政收支矛盾最为突出。2019年我省、市、县三级公共财政预算收支缺口占比分别为19.7%、12.2%和68.1%，县级收支缺口最大，财政收支矛盾最为突出。

3.产业发展水平低，行业创税能力不强。

一个国家或地区的宏观税负过轻，会弱化政府的宏观调控能力，进而影响财政收入和经济运行的质量;反之，税负过重則将制约市场主体的发展势头和总体经济增长，政府通过公共管理者身份获取的资源过多挤占了私人资本利润空间。2015～2019年江西省宏观税负平均值为13.6%，整体变动幅度不大，都在13%～14%区间内，低于全国宏观税负平均值3.6个百分点，更是远低于世界发达国家税收负担平均值，这说明我省经济创税能力低于全国平均水平，远落后于世界发达国家水平。

从产业税收结构来看，我省三大产业创税结构比近几年变化不大，约为0.3：45.25：54.45，税收主要集中在第二、三产业。在第一产业中，农业属于弱势产业，创税能力微乎其微。在第二产业中，税收增长主要依赖于制造业和建筑业，制造业税收占第二产业税收平均比重为59.2%左右，建筑业占比在28.5%。而制造业税收增收也主要来源于非金属矿物制品业、有色金属冶炼和压延加工业等传统制造业，2019年传统制造业税收增量占制造业税收增量的97.2%，中高端制造业税收增幅较小。第三产业中，税收收入对房地产、批发和零售业及金融业等少数传统行业有较强的依赖性。房地产业税收占第三产业税收平均比重为33.9%，批发和零售业占比为11.9%，金融业占比为7.5%。而由于房地产行业受国家宏观调控政策的影响程度较大，未来面临很多不确定的因素，房地产业带来的税收收入增加将放缓，房地产业税收很难成为地方长期稳定的税源。新兴服务业，比如信息技术等高新技术行业发展水平不高，占第三产业税收比重为2.2%;受减税降费政策影响，住宿、餐饮、交通运输等服务行业的创税能力近几年呈逐步下降的态势。

四、政策建议

1.完善地方收入体系，转变土地财政模式。

一是健全地方收入体系，培育和发展地方税种，降低地方政府对土地财政的依赖。二是转变土地收入获取方式，改变地方政府过分依赖土地出让金收入的现状，转为从保有环节取得地方税收，产生持续性现金流，稳妥推进房产税立法。

2.深化财税体制改革，明确央地财权事权对等责任。

一是完善央地财政收支改革，明确央地财权事权对等责任，缓解地方财政支出压力。二是加快推进省以下财权事权和支出责任划分改革，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力，改善县级财政窘困现状。

3.推进产业结构转型升级，培育地方税收增收行业。

受营改增和减税降费等政策影响，我省地方级税收收入占全口径税收收入的比重从2015年的75.9%逐步下降至2019年的67.7%，地方税源缺失比较严重。因我省中小微企业数量众多，企业人才、技术和资本等资源相对不足，经济运行质量不高，造成企业所得税增长空间有限，未能成为有效支撑主体税种的税源，故应积极推进产业转型升级，培育一批高质量发展的优质企业，提高企业创税增税能力。一是优化政商环境，创新财政扶持产业方式，重点培育和打造有地区优势的新兴产业集群。二是完善工业园区建设，以产业园区为主体，形成完整的产业链条。三是大力发展第三产业，刺激内需，带动消费。

（作者单位：中国人民银行南昌中

心支行、民建江西省直金融总支）