PPP项目设置保底量是否意味着固定回报

摘 要 保底量设置有其独特的背景。但是在近期的审计中，部分PPP项目的交易安排中因设置有“保底量”而被要求整改。文中，主要以污水处理和垃圾处理PPP项目为例，探讨了保底量与固定回报的关系。

关键词 保底量 固定回报 最低需求风险 污水处理 垃圾处理

一、问题产生的缘由

纵观审计署公布的《中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，地方债务问题一直是审计署跟踪调查的重点，坚决遏制政府隐性债务增量。并提出继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，积极稳妥化解存量隐性债务。据悉，近期部分PPP项目的交易安排中因设置有“保底量”机制而被审计署要求整改。笔者以污水和垃圾处理项目为例，对此相关问题加以分析。

二、保底量机制设置的背景

（一）“保底量”与原料供应直接相关，属于污水和垃圾处理领域项目的行业操作惯例

在污水和垃圾处理领域，由于污水、垃圾等原料具有自然垄断性，无法从公开市场上取得、仅能由政府供应，或者项目公司无法承担有关原料供应风险，通常会约定由政府方负责供应原料，同时会在合同中对原料的质量和数量予以明确约定。其中，就原料供应数量上，政府和社会资本双方通常会在运营期一定期间内设定最低供应量，作为政府方的最低需求保证，即我国PPP实践中所谓的“保底量”，这本质上是一种公私双方风险共担的策略安排，也是社会资本承担运营风险的一种缓释机制。

（二）“保底量”事关污水和垃圾处理项目的融资可获得性，影响其最终能否实现物有所值

“保底量”属于最低使用量的付费安排，源于“照付不议”（take or pay）的项目融资惯例。如果污水和垃圾处理项目的需求量不可预测、不明确，将会加大项目公司承担实际需求风险的程度，导致项目融资难度和融资成本过高，相应降低项目的可融资性。同时，由于项目公司承担较大的需求风险，在需求不足时，项目公司为了确保能够收回成本，有可能会要求提高使用费的定价或者变相降低产品或服务质量。因此，在污水和垃圾处理项目上设置保底量，以增强项目的融资可获得性，促使该类项目投资运营商能够持续地提供有效的公共服务和产品。

三、保底量与固定回报的关系

（一）合规性差异

1.固定回报被当前政策所禁止，属于违规行为。固定回报是由政府方向社会资本方承诺，无论未来项目的建设运营状况如何，政府方均按照事先约定的社会资本方所投资金额一定比例作为收益标准进行付费，不对社会资本方进行任何实际的绩效考核，社会资本方获得无风险或低风险的固定收益，实际上在政府方和社会资本方之间形成了到期必须支付的固定金额的债务关系，政府方由此产生的支出责任被认定为地方隐性负债，违背了PPP模式初衷，故被明令禁止。

2.“保底量”作为最低需求风险由政府方承担，并未被当前PPP政策所否定。“保底量”机制的设计是在政府方和社会资本方之间就项目运营环节所做的风险分配，作为最低需求风险归由政府方承担，并未被PPP政策规定禁止。且财金[2014]76号文、财政部《PPP项目合同指南（试行）》等文件，均已明确“最低需求风险”应由政府方承担。

（二）涉及风险分配不同

1.固定回报机制下，社会资本方并未实际承担投资建设运营责任风险。在固定回报的约定下，社会资本方也并非不承担任何项目风险，而是说在PPP项目中，在满足项目建设可用性基础上，项目运营的质量如何与其获取收益并无直接联系，提前锁定了政府方对项目各项支出承担无条件的支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力，未实现項目风险的合理分担。

2.“保底量”属于PPP项目最低需求风险分配，但并未降低或弱化社会资本方应当承担的投资建设运营责任风险。如前所述，“保底量”系由政府方承担的最低需求风险，并且保底量通常是根据项目盈亏平衡点测算得来的，如在更长的合作期内，社会资本方要想获得预期收益，还取决于项目的融资、建设、管理水平，项目并不因由政府方承担最低需求风险而降低或弱化社会资本方应当承担的投资建设运营责任风险，而社会资本方若是管控不力，还可能会发生成本超支等项目实际亏损的风险。

（三）与项目绩效关联不同

在固定回报机制下，对项目公司的绩效考核即使有也可能流于形式，弱化项目运营绩效考核的约束力，有违付费应与项目产出绩效相挂钩的PPP项目基本要求。而“保底量”机制并非一成不变，也并不排斥按效付费，基本量可根据项目实际的污水或垃圾供应量进行动态调整。同时，也可设置相关调价和绩效考核机制，项目公司只有通过了绩效考核，才能获得基于考核结果相对应的服务费。

四、规避“保底量”被认定违规的风险应对措施

（一）保底量的语词调整

“保底量”之所以被认定为涉嫌固定回报的违规行为，也难免受此旧有观念影响，而被以偏概全地认为只要涉及“保底”的就是固定回报、无风险收益。因此，从语词避嫌角度，可以“最低需求风险”、“基本供应量”和“基本处理量”等类似语词代替“保底量”。

（二）夯实设置“保底量”的基础，并设定动态调整机制

“保底量”机制的成功往往建立在合理预测“保底量”，即在污水和垃圾处理潜在处理量的基础上进行设定。由于在长达数十年的运营期内，随着项目所在地经济、社会、规划等环境的变化，实际供应量高于或低于预测供应量都有可能发生，所以在开展此类项目前，需要在项目论证阶段做实前期调研，对项目所处地区的污水排放量或垃圾产生量现状进行深入调查，并根据规划要求合理预测近期和远期的城市污水或垃圾量，夯实项目设定“保底量”的基础。

同时，根据项目所在地城市规模扩张、经济发展、人口数量增加等因素，建立“保底（下转第页）（上接第页）量”的动态调整机制，以保证“保底量”指标的科学性和合理性。

（三）借鉴“不足单价”和“超进单价”机制，构建阶梯降价的处理服务费单价体系

在未来的污水及垃圾处理类项目中，可以结合项目自身的实际情况，借鉴南京城东、仙林污水处理厂PPP项目设置的“不足单价”和“超进单价”机制[1]，构建阶梯降价的处理服务单价体系，进行精细化结算管理，保障政府和社会资本双方的共同利益，实现风险共担。

（四）设置“反向保底”，转移最低需求风险

在污水和垃圾处理PPP项目合同中通常约定的操作方式是政府方为社会资本方提供最低使用量/供应量等保障，在供应量不足导致实际处理量未达到保底量时，政府补贴其中的收益差价，由此政府承担了一部分项目运营风险。那么，可以通过设定“反向保底”转移最低需求风险以满足项目合规实施要求，即“保底量”由社会资本方作出承诺，同时社会资本方负责污水和垃圾的收集、运输，自行承担污水、垃圾的供给工作;若在项目运营中，实际处理量低于“保底量”，则社会资本方只能按实际处理量获得低于正常单价的处理服务费，当然如实际处理量高于“保底量”，社会资本方可获得一定的额外奖励。

在此种“反向保底”机制下，政府方原来承担的最低需求的运营风险转移给了社会资本方。但是，采用反向保底需结合项目本身及项目所在地的实际情况。

（五）特殊条件下的去“保底量”安排

在廠网一体化污水处理项目和社会资本方负责垃圾收运及处理等整体工作的垃圾处理项目中，项目整体设计、建设和运营工作均由社会资本方主导，政府方提供区域内污水处理和垃圾收运处理的唯一性保障并赋予社会资本方相关的自主经营决定权，社会资本方基于相对可控的设计建设规模、投资时序和回收周期等因素，作出可承受风险范围内的投资决策判断，其对污水或垃圾的收集量、处理量有相对稳定预期，这种情况下可考虑不再设置“保底量”机制。

五、结语

保底量机制在污水和垃圾处理领域的广泛适用已然形成一定的行业操作惯例，其背后反映的是项目最低需求风险的责任分配。随着污水厂网一体化的深入推广、垃圾处理领域实现整体垃圾收运处理，以及既有绩效考核机制在污水和垃圾处理领域将持续发挥与项目产出绩效要求相匹配的作用，类似固定回报的违规操作行为将不再成为一种被动监管的现象，这也将不断影响和调整项目最低需求风险的责任分配。同时，从当下规避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的风险角度，可综合采取语词表述调整、构建阶梯降价处理服务费单价机制、设置反向担保等措施，以合理设置具体项目所适用的风险分担机制。

（作者单位为中能智新科技产业发展有限公司）

[作者简介：贾娟（1980—），女，山东济南人，硕士研究生，政工师，研究方向：民商法。]

参考文献

[1] 财政部政府和社会资本合作中心. PPP示范项目案例选编（第一辑）[M].北京：经济科学出版社，2016：43-49.