县级国土空间规划编制的几点建议

黄昌文

【摘要】国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院做出的重大部署。为建立县级国土空间规划体系并监督实施，本文提出了县级国土空间规划编制的主要任务、主要内容、注意的主要问题，以期对当前各地开展国土空间规划编制有所启示。

【关键词】国土空间;规划编制;建议

当前，各级自然资源和规划部门为贯彻落实党的十九大精神和《中共中央国务院关于建立国土空间规劃体系并监督实施的若干意见》的有关要求，全面开展国土空间规划工作。县级国土空间规划，承上启下，它不仅要对县级辖区国土空间规划开发利用保护等内容做出总体安排和统筹部署，还要受到省市两级规划战略指标具体落实等诸多因素约束。本人根据中央文件规定，结合基层工作实践，对实施县级国土空间规划编制提出如下一些建议，仅供同行参考。

1、县级国土空间规划编制的主要任务

根据自然资源部和省自然资源厅关于开展国土空间规划编制工作方案的通知对县（市）国土空间规划的要求，县级国土空间规划编制主要有五大任务：

1.1评估现行规划实施成效

开展深入调研和现状分析，对现行各类规划实施以来本县在经济社会发展与生态环境保护、城乡均衡发展、土地利用方式、建设用地结构和布局、用地产出效益、多规融合等方面进行评估，分析取得的主要成效和面临的突出问题，并有针对性地为本县国土空间规划提出目标建议。

1.2开展重点专题研究

针对县级国土空间规划编制的核心内容，突出重点问题、重大布局导向、围绕资源环境承载力、生态环境保护、建设用地结构和布局优化、县域发展战略主要控制指标、生态环境与耕地保护、乡村振兴、城乡统筹与区域协调等多项重点内容开展专题研究。

1.3编制县域国土空间总体规划

在县域国土面积范围内落实省、市上位规划确定的主体功能和自然资源利用控制指标，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（以下简称三条控制线）。研究优化产业和城镇空间布局，注重基础设施和公共服务设施建设，做好存量土地开发利用和空间品质提升。

1.4编制乡镇国土空间规划

以乡镇政府为责任主体，先行启动县级乡镇国土空间规划工作，重点深化“三条控制线”指标控制与具体位置，落实土地整治与生态修复的实施范围、内容和要求，细化基础设施和公共服务设施布局，落实城镇、村庄等建设用地内部布局及构成，为全省其他乡镇地区国土空间规划编制提供经验。

1.5建立国土空间规划数据库

按国家、省自然资源主管部门要求，已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图，建立国土空间规划数据库，并纳入县政府政务信息平台。

2、县级国土空间规划编制的主要内容

县级国土空间规划是对省和设区的市国土空间规划的细化和落实，是编制相关专项规划和详细规划的依据，侧重实施性，主要内容：

战略方面：落实省、市总体定位和主体功能区战略，针对国土空间开发保护存在的重大问题及面临的形势，结合自然资源禀赋与经济社会发展阶段，制定县域国土空间开发和保护的总体战略。

目标方面：落实省、市规划下达的国土空间开发保护主要目标，从资源环境约束、国土空间保护、空间利用效率、国土空间综合整治和生态修复等方面提出分阶段规划目标和指标，并将主要指标分解下达下级行政区。

格局方面：立足县域自然资源情况，统筹生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，形成保护格局;分析人、地、产、城、交通关系，确定城镇、产业开发的轴带和重要节点，依托基础设施支撑体系，形成国土空间开发格局。

分区方面：依据国土空间适宜性评价结果，围绕战略目标和开发保护格局，结合地域特征和经济社会发展水平等，划分城镇发展功能区、农产品主产功能区、重点生态功能区等。

要素方面：坚持节约优先、保护优先，统筹各类自然资源的保护与利用，确定自然资源利用上限，提出自然资源供给总量、结构、布局调整的重点方向及时序安排等。

其他方面：合理配置各类基础设施布局，建立审查备案、绩效考核、督查监管、信息平台建设等实施保障制度。

3、县级国土空间规划编制注意的主要问题

自然资源部全面启动国土空间规划体系建设，并明确要求2019年底前全面完成省级国土空间规划编制，2020年底前全面完成市、县两级国土空间规划编制。由于过去的各级各类规划存在类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，所以实施新的国土空间规划并非一项容易的工作，关系到国土空间资源和布局的长远谋划和统筹安排，涉及到空间治理、空间结构优化、空间用途管制、生态保护与修复等诸多方面，对今后实施国土空间有效管控和科学治理起到引领作用。县级国土空间规划，承上启下，地位和作用也不容小觑。它不仅要对县级辖区内国土空间规划开发利用保护等方面内容做出总体安排和统筹部署，还要受到承接省市两级规划战略指标具体落实等诸多因素约束。为此，编制好县级国土空间规划应当注意以下几个问题：

3.1加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异

从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题并进行协调性、一致性处理，保证营商环境顺畅衔接，协调解决划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的冲突和矛盾，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。

3.2注重“多规”有效衔接，摸清县级国土空间底数

在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、第三次国土调查等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的国土空间规划格局。

同时，充分运用数字地理框架信息平台和规划信息平台的数据成果，整合成为与上级系统有效对接的县级国土空间规划“一张图”成果信息平台，实现县级国土空间规划全域覆盖、精准标准、数据口径统一。

3.3优化“三条控制线”综合评估，保障“三条控制线”精准管控

基于城市总体规划提升城市目标定位、全域谋划城乡发展格局的原则，结合开展永久基本农田和生态保护红线评估，各地加快组织優化生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线综合评估，以第三次国土调查、农村地籍调查、地质量等级等别调查与评价等成果数据为基础，进一步核准和优化调整生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界线，实现“三条控制线”精准落地管控的目标。

3.4遵循各类约束指标，完善空间规划编制成果

在编制过程中，以满足县级地方未来发展需求为目标，严格遵循省市明确县级各类规划战略指标等约束性指标，突出城市发展定位，提前收集县级国土空间规划编制的相关数据及材料，为加快推进县级国土空间规划编制进度、完善空间规划编制成果夯实基础。

结语：

综上所述，新的空间规划体系首先是更加注重落实新发展理念，促进高质量发展，更加注重坚持以人民为中心，满足人民对高质量美好生活的愿望，更加致力于提高空间治理体系和治理能力现代化。自然资源部门将继续坚持党对规划工作的领导，按照确定目标，坚定不移推进和实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全县国土空间开发保护“一张图”，落实好中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的各项部署，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。县级国土空间规划按照各级各类国土空间规划编制和管理的要点，明确规划约束性指标和刚性管控要求和提出指导性要求。同时制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

参考文献：

[1]强真.新时期国土空间规划的职能构架与路径设计[J].中国土地，2019（02）.

[2]徐晶.省级国土空间规划编制方法探讨——以湖北省为例[J].中国土地，2019（01）.

[3]于少康，李统华.国土空间规划体系的重构[J].中国土地，2018（10）.