高校实验设备采购中招标文件需求编写问题探究

吴 炎，博雅文，刘 扬

（华东理工大学采购与招投标管理中心，上海200237）

0 引 言

中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任。高校设备采购中招标文件需求的编写，作为政府采购源头管理的重要内容，是发挥政府采购政策功能，落实政府采购公开、公平、公正和诚实信用原则，促进廉政建设的重要抓手，同时也是提高采购资金的使用效益，维护采购人利益，保护采购人合法权益的重要保证。科学、合理地确定采购需求重要并且必要。但是在政府采购实践中，尤其是高校的设备类采购中，存在采购人对采购需求编写的认识不到位，责任不清晰，市场调查不充分，编写不规范等诸多问题。本文对高校实验设备政府采购需求相关的国家法律法规进行了梳理，分析了当前高校设备采购需求编写中存在的问题，并结合案例，提出可能的解决路径。

1 政府采购需求编写的规范要求

目前，国家政府采购相关的规范性文件对采购需求的编写进行了明确、具体的规范和界定。

（1）法律。《中华人民共和国政府采购法》第二十二条明确规定了采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇［1］。

（2）行政法规。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条规定了采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策。同时，采购需求还应当完整、明确［2］。

（3）财政部规章。采购人应当对采购标的进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求，进行价格测算。第十一条规定，采购需求应当完整、明确，包括以下内容：①采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；②采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范；③采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求；④采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点；⑤采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求；⑥采购标的的验收标准；⑦采购标的的其他技术、服务等要求［3］。

（4）财政部规范性文件。围绕提高政府采购需求和履约验收管理的科学化、规范化水平，提出采购人应当科学合理确定采购需求：①采购人负责确定采购需求；②采购需求应当合规、完整、明确；③加强需求论证和社会参与；④严格依据采购需求编制采购文件及合同［4］。

2 高校实验设备采购需求编写中存在的问题

2.1 对采购需求的认识不到位

采购需求的科学合理编写是加强政府采购源头管理的核心。在采购活动中，采购需求链接着项目评审、合同签订和履约验收，直接决定着采购目标实现。

（1）采购需求与项目评审。评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应［3］。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。因此，采购需求的编写直接决定了评审因素的设定。需求编写的不合理将直接导致评审因素设置的不合理，并带来供应商的质疑和投诉风险。

（2）采购需求与合同签订。采购人与中标、成交供应商应当按照采购文件确定的事项签订政府采购合同［4］。采购人必须严格依据采购需求签订合同，即前期采购需求编写的不合理将导致签订合同过程中采购人的合法权益无法得到有效保障。

（3）采购需求与履约验收。采购标的的验收标准是采购需求的组成部分［4］。因此，在采购前期采购需求的科学合理编写，是后期严格、规范开展履约验收，保证采购质量，形成闭环管理的前提。实践中采购人对采购需求认识的不到位，将带来供应商质疑投诉、采购目标无法实现、采购人合法权益受损等诸多风险。

2.2 市场调查不充分

实验设备采购需求的编写需要采购人深入市场进行调查。实践中很多采购人前期市场调查的范围和数量较小，对采购标的的市场技术、水平、供应、价格等调查也不够充分，导致采购需求的编写不够合理［3-6］。

以本科教学实验采购的大气污染控制工程实验设备项目为例，该项目拟采购旋风除尘器性能测定实验设备、碱液吸收酸性气体实验设备及光催化净化挥发性有机物等实验装备，项目技术参数描述较为简单，采购人仅询价一家满足其设置的技术要求的供应商后，在没有充分市场调查的情况下听信了供应商的报价，设定了预算金额及最高限价为人民币52万元。但在项目采购过程中经过竞争性谈判，挤出了水分，最终成交价格仅为人民币17万元，与预算整整相差了人民币35万元，比预算低了67.3%。

再以能源与动力工程本科教学实验建设项目为例，该项目分为两个实验装置：①流动可视化实验装置，主要由风洞主体、模型包A（汽车、挡板、圆球等）、模型包B（圆管、弯头、翅片等）、可变风速离心风机、烟雾发生器、烟雾整流栅等组成；②自然循环锅炉水循环实验装置，锅筒、放水管、下降管、水冷壁管、电压调压系统、工业相机、视频采集卡、图像工作站、相关配件组成及图形处理软件并进行二次开发。采购人在前期也未经充分的市场调研，仅与A供应商进行了洽谈，并按供应商提出技术方案及报价设定了项目采购预算及最高限价为人民币75.4万元。在进行竞争性谈判的过程中A供应商受到了其他供应商B和C的竞争压力，最终提出了优惠条件并以人民币52万元的报价成交，与预算整整相差了人民币23.4万元，比预算低了31%。

充分竞争后的价格降低固然是好事，但此项目成交价格与预算金额的巨大悬殊反映出采购人前期市场调查的不充分、过分轻信供应商的报价，甚至技术需求完全听从供应商的，造成一些采购文件中需求重要指标的疏漏和价格测算的不合理。

2.3 缺乏深入了解和系统性

又以化工实验教学设备建设项目中的内循环无梯度动力学测定设备（见图1、2）为例，第一次因采购人对在采购需求编写缺乏系统性，存在欠缺。

图1 无梯度反应器结构

实验装置的材料要求、加工精度、参数指标、安装调试等均提出了一般的要求，因需求不明确导致第一次招标失败（见表1、2中第1次提出的总体功能要求及部分技术参数）。

图2 无梯度实验流程

重新招标后，采购人总结了第一次招标的教训，对采购的实验装置进行了整体分析和市场调研，通过与设计院、其他用户的沟通交流，对本项目的总体要求、功能要求和技术要求进行了全面修改。总体要求上增加了技术规范和标准要求；提出了详细的设计方案要求，明确了实验装置数据精确度、重复性好及运行安全性、可靠性；考虑节能、环保、方便未来升级扩充；电气控制系统的可靠性等要求。功能要求上进行了进一步的明确和内容上的完善，并使之条理化。此外，在具体的技术要求上，不仅对每一个单一部件的技术参数进行了逐条论证和复核，还对单一部件所组合而成的整体实验装置，在整体性和系统性上的要求进行了明确，确保不影响实验结果。此外，还对所采购仪器的实验室施工要求进行了充分考虑和明确。具体的技术参数更为详细完整，（见表1、2中第2次提出的总体功能要求及部分技术参数）。

表1 内循环无梯度动力学测定设备前后招标功能要求对比

同时整体建设项目上对验收条件、合同等提出明确要求，从而顺利地招到了需要的实验装备。

2.4 完整性欠缺

采购需求应当包括技术指标、服务和安全要求等能够实现采购目的的全部内容。包括所采购货物的数量、功能及对应的性能要求、规格；材质及相应物理性功能要求；包装及附带工具；质量要求；验收条款；付款条件；售后服务；履约期限、地点和方式等。实践中，采购人往往只注重技术指标而忽略了包括验收、售后服务、履约等条款的设定。如某高校合同金额为10 000多美元的“结构光照明超分辨显微成像与自动单细胞分选系统”进口实验设备，由于在招标文件及合同中对验收产生问题的处理描述不够完整，供应商供货时利用合同漏洞延迟供货，导致项目滞后。

表2 内循环无梯度动力学测定设备前后招标部分技术指标对比表

2.5 以不合理的条件对供应商实行差别或歧视对待

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条规定了以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的若干种情形，其中与采购需求密切相关的包括：①设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；②采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品；③限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商；④非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地⑤以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。实践中，因采购人对政府采购政策法规的不熟悉，在编写采购需求的过程中容易出现以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，从而导致供应商质疑和投诉［9］。

以某高校活体细胞培养及研究平台建设项目为例，采购人提交的采购需求中包含以下条款：流式细胞转染系统：★符合ISO 9001：2015要求，通过CE Marking，技术具有美国FDA备案，以上须提供官方书面文件证明；高质量血清培养基：★通过ISO 9001注册认证；★具有ISIA可追溯性认证；不会与其他国家或产地的胎牛血清互相混合；血源地：澳大利亚，适用于要求低风险的研究应用；★持有欧洲药品和医疗质量理事会（EDQM）为血清产品出具的适用性证明；超低温冰箱：压缩机标配至少2台进口高效变频压缩机。超低温冰箱符合多项权威认证：CE认证、ISO认证；双人型生物安全柜通过NSF49认证。其中部分条款还被标注为必须满足的重要条款，如不满足任一带星号的条款将被视为不满足招标文件实质性要求，并导致投标被否决。这些条款因构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，在采购需求的审核环节被退回至采购人修改，最终此项目采购需求经修改并论证符合法律法规要求后发布。

3 采购需求编写案例分析

以某高校实验家具采购项目为例，该项目采购需求包括两部分内容：①家具采购技术参数。以椅子为例：a.尺寸规格：提供实样图。b.工程质量标准：所有板材必须达到国家E1级标准。室内环境符合国家法定环境监测标准：甲醛≤0.08 mg/m3，苯≤0.09 mg/m3，氡≤Bq/m3，氨≤0.2 mg/m3，有机挥发物TVOC≤0.5 mg/m3。c.技术规范：材料：钢木结构。面板、靠背：细木工板，厚18 mm，16 mm封边。颜色由采购方指定。脚：钢质方管、管壁厚1.5 mm。直档：20 mm×40 mm下面横档：20 mm×20 mm。上面横档。20 mm×40 mm。钢管焊接表面波纹均匀，焊接处无夹渣、气孔、焊瘤，保证无脱焊、虚焊，焊穿等现象，性能符合GB/TB793—1992《直逢电焊钢管》标准。钢管焊接用二氧化碳气体保护焊接工艺，钢件表面经除锈及磷化工艺处理后进行静电热固性粉末喷塑（颜色为黑色），5年内钢件不得生锈腐蚀。②商务需求，包括交付时间、地点和状态；产品质保期；售后服务要求；验收方法；付款方式等。该项目采购需求相对完整、明确，保证了采购效率和采购质量。

根据财政部发布的政府采购信息公告，从财政部公开的大量案例中可发现，供应商针对政府采购项目中采购需求的投诉或举报事项主要包括以下几种：①技术需求设置以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。以某核心业务系统升级保障项目UPS及机柜采购项目为例，举报人反映，招标文件相关技术需求设置属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。财政部根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，责令采购人废标。同时，责令采购人、代理机构就招标文件中技术需求设置不合理的问题限期改正，修改招标文件后重新开展采购活动。②采购需求不完整、不明确。如某车辆识别系统采购项目，供应商投诉称招标文件中没有对相应的管理平台和系统的对接作出具体技术要求。财政部认为投诉事项成立，决定中标结果无效，责令采购人重新开展活动。③采购需求缺乏科学合理性。以某体质监测器材采购项目为例，投诉人认为招标文件的相关技术指标设置缺乏科学合理性，具有指向性和排他性。财政部根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十一条第（一）项的规定，认为投诉事项7中关于“缺乏科学合理性”的问题成立，责令采购人重新开展采购活动。同时责令采购人就招标文件编写不规范的问题限期改正。

4 高校设备采购需求编写问题的解决路径思考

4.1 落实主体责任

中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任。国家法律、行政法规、财政部规章、规范性文件也都明确，科学合理确定采购需求的责任主体为采购人。高校设备采购，尤其是科研仪器设备采购，采购需求的编写具有极强专业性［10］。采购需求编写不合理、不规范将直接影响后期采购项目评审、质疑投诉、合同签订和履约验收，从而导致采购目标无法实现。因此，采购人应当充分认识到采购需求编写的重要性和必要性，指定熟悉设备的专业人员负责采购项目的前期市场调查和需求编写，采购需求应当完整包括技术指标、验收条款、售后服务要求等能够实现采购目的的全部内容。对于违法违规编写采购需求，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当承担相应的法律责任［5，7-11］。

4.2 加强需求论证

高校设备采购的需求编写与其他货物类政府采购项目相比，呈现出专业性强的特点。加强需求论证和社会参与有助于完善高校设备采购需求的编写。加强需求论证具体包括：①公开征求意见；②专家论证；③第三方机构论证。高校采购人应当根据所采购设备特点和教学科研需要，结合预算编制、相关可行性论证和需求调研情况对采购需求进行论证。通过媒体向社会公开征求意见、引入专家或第三方专业机构进行论证，有助于吸纳社会力量一起参与采购需求的编写和论证，从而确保采购需求的科学性和合理性［10-12］。

4.3 强化监督管理

充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用，通过内部控制评价和内部审计监督及时发现采购需求编写中存在的风险和问题［10-16］。监督内容包括采购需求是否合法合规、科学合理、完整明确。合法合规，即采购需求的编写应当符合国家法律法规等规范性文件的要求，包括执行国家相关标准、行业标准、地方标准等标准规范，落实政府采购节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政策要求，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇等。科学合理，即采购需求应当遵循科学规律，符合常理。完整明确，即除因技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当内容完整，包括满足项目所需的全部技术要求、服务要求、安全要求和履约要求。同时采购需求的描述应当清晰明了、措辞规范、含义准确，并尽量通过客观指标进行量化。

5 结 语

高校设备采购中招标文件采购需求的编写是采购活动的核心环节，是采购人确定采购方式、制定评审办法和履约验收等一系列采购环节的基础，直接决定了采购效果。科学合理确定采购需求，要求采购需求的编写应当合规、完整、明确。采购需求应当符合国家法律法规规定，执行国家相关标准规范，落实政府采购政策要求；采购人应充分做好前期的市场调查工作，合理设置项目最高限价；采购需求描述应当清楚明了、规范表述、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化。此外还要求根据项目特点，加强采购需求论证和社会参与，严格依据采购需求编制采购文件及合同。采购人应当高度重视采购需求的编写，落实采购人主体责任，加强需求论证，强化监督管理，提高采购需求编写的科学化、规范化水平，更加合理规范。