行政事业单位内部控制体系建设思考

徐双

摘 要：现在很多行政事业单位逐步认识到内部控制机制的重要作用，通过内部控制体系的建设和完善，提高行政事业单位自身管理水平，进一步加强行政事业单位的廉政建设。除此之外，内部控制也可以作为行政事业单位规范权力、科学运行的重要手段之一。

关键词：行政事业单位;内部控制体系;思考

一、研究背景

最近几年行政事业单位的“三公”经费开始逐渐公布，行政事业单位成本也开始受到关注。行政事业单位的成本支出不同于相关民生保障支出，并不是直接体现在满足社会公众的需求而必要的列支，一旦这部分支出达到较高水平，很可能出现不同意见。在这种背景下，行政事业单位推行内部控制体系建设是非常有必要的。通过对行政事业单位的内部控制体系建设和完善，可以对单位内相关职位赋予的权利进行监督，促使行政事业单位的科学化、规范化运行。此外，内部控制体系也可以推进行政事业单位廉洁奉公形象的建设，促进政府公信力的树立。

二、行政事业单位内部控制体系特点与体系建设关注点

1.行政事业单位内部控制体系是在关注单位经济活动基础上，更为注重公共服务效果

行政事业单位作为政府公共部门，其主要职能是充分有效地服务公众，解决社会问题。因此，在确定行政事业单位的内控目标时，要充分考虑行政事业单位总体目标，将此作为开展内部控制活动的前提条件和基础。2014年1月1日起开始实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中对行政事业单位的内控目标分为5个层次探讨。行政事业单位最为核心的内控目标是促使公众服务效率和效果的提高，最为基础的内控目标是经济活动的合法合规性，同时这也是其他4个内控目标的前提，只有保证经济活动的合法合规性，才可以进一步探索行政事业单位对公众服务的效果。行政事业单位的主要经济活动是对社会公众资金或者资源的有效配置，使社会资源充分发挥出应有的效用。

2.行政事业单位内部控制要素需要根据单位的实际情况进行调整

行政事业单位内部控制体系，在建设时考虑内部控制要素，首先要充分明确其与企业内控要素之间的差异性。行政事业单位需要在企业内控要素的基础上进行调整，从单位的管理层级出发，将行政事业单位内部控制体系分为两个层面进行探讨和建立，其一是单位在组织层面的内部控制，其二是单位在业务层面的内部控制。企业内部控制五要素要分为这两个层面分别融入行政事业单位的内控要素中，同时，针对行政事业单位风险的特殊性设计风险防范和相关控制活动。从组织层面和业务层面分开进行风险的识别、评估和防范控制，确保单位经济活动的合规性和合法性，确保单位岗位之间权责的分离机制的建立和完善。除此之外，鉴于行政事业单位的特殊性，应当在内部控制体系的控制活动增加信息公开机制、预算控制机制、政府采购机制以及单据控制机制等内容，确保行政事业单位建立的内部控制体系是持续有效且符合行政事业单位的实际情况。

3.行政事业单位内部控制体系要将预算管理作为内部控制活动的起始和终止

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）已经对行政事业单位的相关内部控制活动进行了明确，特别是岗位职权的权责分离机制、预算管理机制以及财产保护机制等。加之，行政事业单位的资金来源主要依靠政府财政资金的拨付，而对于政府财政资金，常采用资金预算管理作为控制活动，最为基本的内部控制管理方式是行政事业单位实施全面预算管理。全面预算管理涉及资金进入和流出全过程，因此，可以将单位的预算管理作为内部控制活动的起始和终止。而且，预算管理涉及内部控制活动的方方面面，可以看作是单位内部控制活动中最为重要的部分。根据内部控制全面预算管理的核心思想和工作流程，单位在进行预算报告时，应当将涉及的经济活动以及相关控制活动进行科学、严谨的前期论证，规范化形成预算报告;同时，将该预算报告作为经济活动开展过程中的指南手册，用以对经济活动进行规范;最后，在单位的经济活动结束之后，该预算报告可以作为审计监督机构评价经济活动开展成效的标准之一。

三、行政事业单位内部控制体系建设的重难点

1.对行政事业单位开展风险评估应当是内部控制体系建设的重点之一

行政事业单位在建立内部控制体系之前，应当开展对单位的“摸底”调查，对单位进行风险评估，明确单位中各个内控节点存在的潜在风险点，发现单位中内部控制薄弱环节或者内部控制缺失的环节，从而可以针对单位的内部控制风险点有的放矢地进行内部控制体系的建设和完善，确保行政事业单位的内部控制可以达到既定的管理目标。从单位组织层面来进行内部控制风险评估，关注点往往在于单位内是否具有完善的内控制度以及领导层对内部控制体系的关注程度。从单位业务层面来对内部控制风险进行评估，关注点往往在于各个内控制度之间的互补效应以及衔接效果，业务流程是否完备且具有科学性，整个内部控制管理是否形成管理的闭环，达到互相监督的管理效应。

除此之外，内部控制体系是具有动态的管理特性，因此，行政事业单位的内部控制可以在一定程度上看作对单位经济活动的风险动态评估和控制。在行政事业单位的内部控制体系中，应当从三个方面进行风险发现、评估和防范，其一是通过内部控制制度进行风险点的发现，汇总行政事业单位的所有内控相关制度，了解单位的运行程序，核查制度是否适用且具有完整性;其二是对单位内各岗位的职责进行汇总，明确各岗位之间的职责是否存在职责交叉、管理空缺等现象，是否存在岗位职责的不明确以及不完整等;其三是对单位内的各流程环节进行梳理，查找流程是否存在缺失环节、各环节的审批权限是否明确且具有合理性以及各环节是否具有对应的控制措施等。

2.应当将健全内控相关制度、完善單位岗位职责作为重难点综合考量

在《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）中，明确行政事业单位的内部控制制度的完善应当从两个层面进行构建。行政事业单位应当在考虑单位实际经济活动基础上，综合内控规范制度的相关要求，对内控标准进行明确，同时对应每个内控风险点和业务环节制定具体的内控实施办法，从制度上解决对各个部门之间、上下级之间的工作协同配合问题。

因此，构建和完善行政事业单位的内控制度可以从以下两个方面进行：其一是单位组织层面的内部控制制度。行政事业单位的组织层面主要对整个单位的运行机制进行控制，因此，构建单位组织层面的内部控制制度，应当从单位的整体架构开始构建和完善，从而为具体的内部控制实施措施的建立奠定现实基础，可以在不影响单位组织构建的基础上，制定内控具体措施。单位组织层面的内控制度应当对岗位职责权限进行明确，各层级之间的机构设置进行完善，重大决策的合法性、合规性审查程序进行完善等。其二是业务层面的内部控制制度。内部控制业务层面的内控制度应当从经济活动的全流程进行综合分析，考量政府采购、预算管理以及项目建设等业务流程内容，从业务流程的各环节建立内控制度，并形成经济活动开展的标准流程图。

3.行政事业单位内部控制監督和评价机制应当作为重难点综合考量

行政事业单位内部控制建设和完善之后，最为重要的环节是在单位内推行内部控制体系，此时，内控必要的监督和评价机制尤为重要。鉴于行政事业单位的内部控制体系是从组织层面和业务层面分开建立的，监督和评价机制也应当从这两部分进行建立和完善。内控体系的监督和评级机制主要作用是对单位内的内控体系实施效果进行检验和评价，也在一定程度上起到浮动调整内控制度的效果，不断修正内控制度不完备之处。

构建行政事业单位的内部控制监督和评价机制可以从两个方面进行：其一是单位内部的监督和评价机制。单位内部的监督和评价机制可以保持持续动态的监督效应，及时发现内控薄弱环节，并督促相关的内控人员及时完善和整改，确保单位内控制度的有效运行。从行政事业单位的组织架构来看，实施内控监督和评价的部门一般是内审部门或者纪检部门，内审部门主要从业务经济活动的合规性和合法性进行审查，调整业务层面的内控制度，纪检部门主要从“人”的角度进行监督和评价，涉及的内控制度主要是廉政和履职尽责，调整组织层面的内控制度。其二是单位外部监督和评价机制的引进。单位外部监督和评价机制的效应也在一定程度上依赖内部监督机制的督导效应。随着行政事业单位的经济活动逐渐公开化，社会监督也开始在单位内部控制体系的实施中发挥监督和评价作用。基于此，行政事业单位应当充分考虑行政事业单位的特性，从社会监督、政府监督两个层面进行内控体系的监督和评价。

四、结语

综上所述，对行政事业单位内部控制体系建设的重难点进行思考和探索，不仅可以促进行政事业单位公众服务水平的提升，单位内部治理水平的提高，还可以对政府机构治理体系的完善起到促进作用，也在一定程度上提升了政府机关的治理能力。

参考文献

1.韩莹莹.行政事业单位加强内部控制建设研究.纳税，2020，14（04）.

2.王佳楠.科研事业单位内部控制体系与制度建设研究.黑龙江科学，2020，11（02）.（责任编辑：王文龙）