事业单位预算绩效管理存在问题及对策建议

陈晨

摘 要：本文结合财政部近期发布的多项办法和事业单位财政预算绩效管理的实际情况，分析事业单位预算绩效管理面临的问题，并针对问题提出改进意见及对策建议。

关键词：财政预算;绩效管理;面临问题;对策建议

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出要“以全面实施预算绩效管理為关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题”“用3？年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效体系”。预算绩效管理作为突破口，承担着推动财政资金聚力增效，增强政府公信力和执行力的重要作用。

预算绩效管理以预算资金管理为主线，针对预算编制环节绩效导向、执行环节绩效监控、决算环节绩效评价、强化绩效评价结果刚性约束等作为管理手段。事业单位作为我国教育、科技、卫生、文化等重要领域为社会服务的公益性单位，承担着履行管理和满足民众需求的重要职能，其预算资金应规范的用于正确职能的事业，同时保证目标结果的实现。

一、事业单位预算绩效管理存在问题

自从2005年财政部发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》以来，我国财政预算绩效经历了统一推进、常态化发展、全面实施推进的几个阶段，至今已在发展十年有余，逐渐形成符合我国国情的理论框架，评价范围也在逐步扩大，已经积累了一定的经验。但是预算绩效管理方面还存在很多的不足。

1.预算绩效管理理念认识不足

我国预算绩效推进的历程中，事业单位已基本形成了以财政项目支出绩效评价为主的预算绩效管理体系概念。但部分预算单位仍没有对全面预算绩效管理的意义和作用有深刻认识，工作上还停留在完成预算执行，完成预算内容的任务上，并没有将工作重点集中在产出结果及效益上。同时，因为项目立项准备不足，调研不够深入，预算编制不够准确，预算资金执行都困难重重，更无暇顾及资金使用效果，自然预算绩效管理也流于形式。

2.预算绩效目标和绩效指标设置不合理

良好的财政资金使用结果应该是向民众提供的公共服务，能够充分满足人民群众的需求。因此，预算绩效目标应是财政预算资金在一定期限内达到的产出和效果。一些事业单位设置的目标没有满足本单位战略发展的要求，没有考虑中期规划与短期目标的关系，缺少长期跟踪评价;绩效目标设定的过于宏观，不够细化，将发展目标作为绩效目标，没有时间期限特征，没有单位部门特征，没有地域空间的特征，无法量化，无法用于评价;同时存在避重就轻，选择能达到的最低水平，没有体现出资金使用或发展的应有水平。

绩效目标设置不合逻辑，缺少科学性和合理性，主观臆断，脱离编制依据。且存在着注重项目的产出，对项目影响效果方面的绩效目标关注不够。而预算单位的上级部门及财政部门，由于专业所限，一般组织领域专家进行项目评审，但受评单位多、项目众多，一般会针对项目内容及预算资金进行重点审核，对绩效目标的审核往往流于形式，导致绩效目标的

3.科学性和合理性不足。

绩效指标作为绩效目标的细化和量化描述。绩效标准的设定一般依据或者参考历史标准、行业标准、计划标准等。对事业单位而言，历史标准和行业标准很难获取，或获取数据时效性不强，很难作为评价标准使用，计划标准又是根据事项一事一议，缺乏可比性。

4.预算绩效评价结果应用效力不够

开展绩效评价是希望通过运用统一的方法和一定的标准，检视预算单位是否能够履行职责，是否能够实现拟定的绩效目标，财政资金使用的效益如何。因此，开展绩效评价本身不是目的，而是通过评价将发现的问题、结论信息反馈给有关部门，提供决策参考依据，优化预算资金的安排，才是预算绩效评价的最终目标。一些部门将预算绩效评价仅仅作为一项任务型工作，不做不行，评价的目的就是给参评的预算单位排个名，重评价，轻应用。另一方面，财政资金大部分用于公益性事项，其评价主要是从社会影响程度、服务对象满意度等方面进行，但社会效益不同于可以量化的经济指标，往往只能通过定性方式进行衡量，且需要很长一段时间才能逐步显现，评价难以推进。

实际评价过程中还存在着评价结果依据不充分，结论不准确的情况。有相当数量的财政设备购置类项目为1？年短期项目，一些大型设备通过招标采购、订单式生产乃至进口审批等，采购流程往往就需要半年以上，设备到货后安装、试运行，往往设备刚刚验收合格，项目周期就已经结束。设备还没有真正产生效益，按照规定就要进行绩效评价，评价结果当然不尽如人意。同时，对于项目承担单位而言，项目内部自评工作往往缺少科学性和客观性，很难发现存在的问题和不足。上级部门或第三方评价由于指标体系、评价标准不统一，评价机构不同，评价结果的权威性存在一定的异议，同时因所属专业领域不同，不具有可比性，无法真正使资金使用效果得到可信评价。

二、预算绩效管理问题解决对策建议

1.建立完善的预算绩效管理制度

建立健全完善的事业单位预算绩效管理制度，是全面实施预算绩效管理的基础。事业单位具有行业特征明显、专业性强的特点，上级部门可以从单位的履职效能，社会效益等方面进行分类，根据事业单位行业特点，梳理事业单位预算绩效管理的流程体系，突出事前、事中、事后控制，从预算编制环节、预算执行环节、预算评价环节、评价结果应用环节进行制度约束，推动事业单位预算绩效管理全面实施，保证改革任务落到实处，提高财政资源配置的效率和使用效益，履行好事业单位职能。

2.设置具有专业特征的预算绩效指标体系

根据相关文件内容，要求按照“谁申请资金、谁设定目标”的原则，进行绩效目标的设定。文件明确了主体责任，为了绩效目标指向明确、可细化量化、合理可行，并与计划期内的任务数相对应，与预算投资额相匹配。同时，为了使绩效评价结果科学性、合理性、可比性，那么设置具有专业特征的预算绩效指标体系可以作为一个解决绩效管理众多问题的有效途径。

例如，按照财政项目类型制定考核指标体系，可分别设置设备购置类、大型修缮类、基础建设类、信息化建设类、会议培训类、政策研究类等等绩效指标体系，针对项目目标及效果的不同，设置共性指标及个性指标，细化量化绩效目标服务的同时，增强了绩效评价结果可比性。

针对行业，为实现履职目标，还应研究行业专项绩效考核，可作为预算绩效目标的补充和完善。例如国家对于三级公立医院绩效考核工作制定的“三级公立医院绩效考核指标”，包括医疗质量、运营效率、持续发展、满意度评价等四个方面的指标构成，同时确定了国家监测指标。坚持公益性导向，提高医疗服务效率的职能目标的同时，通过信息化的支撑，打破了信息孤岛，以绩效考核数据的准确性，成为该行业绩效考核的有效途径，充分体现了“突出结果导向、重点考核实绩”的要求，其依托大数据分析技术的结果一定程度上具有客观性和准确性，可作为预算资金的分配的重要参考。

3.做好績效运行监控

2019年7月，财政部印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号）。文件针对预算绩效运行监控的监控范围和内容、监控方式和流程、结果应用等进行了规范。预算绩效监控是绩效管理有效实施的关节环节，连接着绩效目标与绩效评价，不可或缺。绩效运行监控采用目标比较法，需要定量分析与定性分析相结合，选取项目或政策的实质特征、核心指标作为重点，同时采用多种监控方式，注重实地调研跟踪与原始资料相结合，掌握项目进展第一手资料，做好数据采集工作。对实际值与目标值进行比较分析，针对偏差进行分析，查找原因，做好趋势预判，并提出纠偏措施。

4.全方位进行绩效评价及结果应用

绩效评价已作为财政绩效管理常态化工作，基本以自评为主，上级部门抽评，财政部门对重点项目进行评价为辅。针对评价结果，根据其结果不断完善预算管理方案，作为同类预算绩效评价指标的参考和借鉴。

绩效评价的结果应用可以分为几个层次，第一层评价结果报告反馈、信息公开。主管部门将评价结果反馈给项目实施单位，同时，根据信息公开的要求，财政部门公开范围不断加大，绩效评价结果公开信息日趋详细完整。第二层次是完善政策，加强管理。通过绩效考评结果的反馈的分析，反映出预算管理流程、管理重点中的各种问题、各种执行堵点和难点，从而寻求管理流程的优化，完善相关配套制度政策。第三层次是预算安排的依据。“预算绩效评价结果同预算安排挂钩机制”已经作为财政部门预算安排的重要工作。第四层次是问责等惩罚性措施。随着绩效管理的不断深入，建立严格的责任追究制度，本着“谁花钱、谁负责”的原则，逐步实现“花钱必问效、无效必问责”，提升预算管理水平和资金实施效果。

参考文献

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5.毛博，刘晶.项目支出预算绩效评价结果应用问题初探.预算管理与会计，2018（03）.（责任编辑：王文龙）