宅基地“三权分置”的制度延展与法律构建

乔剑峰

摘要：中央一号文件提出了宅基地“三权分置”的改革构想，意在缓解城市用地紧张与农村资源闲置之间的冲突。但是政策术语不能直接转换为法律语言予以使用。以宅基地制度为分析对象，综合利用了文献分析法、实证分析法、比较分析法、价值分析法等多种方法，探求宅基地“三权分置”政策术语法律构建的合理化转换的路径，构建“宅基地所有权”“宅基地使用权”“法定租赁权”三权模式，实现农民集体、农民与社会主体的三方共享。

关键词：宅基地 三權分置 法定租赁权

中图分类号：D922  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）09-0066-02

2018年中央一号文件提出了探索宅基地“三权分置”模式，要想落实好政策性文件的核心要旨，必须结合我国宅基地制度的理论沿革与制度内涵，深入剖析宅基地制度相关制度理论构建的特定的历史背景、制度初衷，以及各方利益主体的博弈与均衡，以价值导向的均衡、协调、最优为衡量，促进法律体系整体的逻辑性与融洽性，结合试点，以及各地方关于宅基地制度改革的实践经验，构建“宅基地所有权”+“宅基地使用权”+“法定租赁权”的三权构造模式，助力于推进宅基地制度的改革与创新，突破现行法宅基地制度对外流转环节的禁锢，探索稳定、均衡、融贯、协调的流转运作机制。

一、宅基地“三权分置”的改革背景

三权分置起初不是法律体系的分析模式与术语表达，其最初起源可以追溯到经济学领域，继承包地“三权分置”之后，有关机关基于宅基地制度对外流转的限制性提出了宅基地“三权分置”，由此引发了法学界对于宅基地“三权分置”的广泛关注。十八届四中全会就指出：“要实现立法与改革决策相衔接”，政策构建初衷的落实有赖于政策与法律之间的衔接与转换过渡。不能将政策表达直接原封不动地引入到法律体系当中，因为政策与法律无论是构建逻辑、构建程序、内在表达、语言体系，还是贯彻的范围、执行强度都是不同的。明确的内涵诠释、清晰的权利鉴定、合理的资源配给都是实现政策语言到法律术语转变不可或缺的环节，宅基地“三权分置”法律层面上的构建是落实政策意愿、确保宅基地制度改革落实的必要前提。

二、宅基地“三权分置”法律构建的必要性评述

我国是实行土地公有制的国家，宅基地的制度被赋予了农村社会的保障功能。宅基地制度承载着农民生存资源的保障与农村社会秩序的稳定功能，历来宅基地制度的改革都是最为敏感的话题，在计划经济体制下，在城乡二元制结构中，城乡各种要素的交换频率并不频繁，加上严格的计划与调控，城乡人口流动量较小，此种情形下宅基地制度构建的局限性并没有完全地体现出来。在特定的历史条件下，现有宅基地制度发挥着不可替代的功效，不仅为农村居民提供了稳定的生存处所，而且有利于农业剩余的提取以支援社会主义工业化的发展与改造。随着我国经济的繁荣、社会的发展与科技的改革，我国迎来了社会主义市场经济建设的热潮。在社会主义市场经济视域中，城乡之间的技术、资源、人口流动越来越频繁，宅基地制度的流转机制严格受限，仅局限于集体领域，在不同的社会主体之间的流通与交换渠道受阻。

1.宅基地与农村住房闲置现象严重

我国的宅基地制度带有身份色彩与保障功能，限禁宅基地使用权的政策性文件和司法裁判的认定导致了流转利用实现的困难性。由于城市化进程的加快，大量农村人口向城市集聚已成为常态乃至于未来继续发展的趋势。但基于很多农民在进程之后放弃返乡的意愿，户主绝户和死后无继承，以及继承导致一户多宅的等现象较为普遍，但是受到对外流转机制限制的制约，资源闲置现象普遍存在。据统计，部分地区宅基地的闲置率高达30%[1]。造成农村宅基地资源闲置的最主要因素是现行的宅基地制度缺乏宅基地的退出机制与宅基地上农村住房对外的流转机制。

2.侵害农民宅基地权利的现象时有发生

由于现行宅基地制度集体土地所有权主体虚位，导致宅基地使用权的分配往往由部分村干部决定，现实生活中存在着多占、超占，超额的现象普遍存在。部分村干部私自占用大量的宅基地面积建造住宅，通过乡村改造整治活动动用村集体成员的宅基地[2]。部分村落的村民也存在着未批先建超额占领的现象。宅基地的超标多占最终都会侵害到农民集体整体的利益，因为集体土地的所有权人最后的划分也将落实到每个集体成员，换言之，农民集体才是集体土地的真正主人。这种不公平、不合理的现象究其根源，是流转监督制度不完善导致，这对宅基地制度改革提出要求。

3.村民流通融资与交换渠道受阻

由于农业产业化、规模化、机械化的发展，传统的农业生产模式与生产方式已经不能完全胜任产业化、机械化的发展步伐，农民想要投资致富必须有原始的资本积累与启动资本，在农民拥有闲置住宅且有扩大生产意愿的情形下，适当放活宅基地使用权制度，有助于促进城乡全面、协调、均衡的发展模式的形成。在物质资源与健康、发展、教育方面发生冲撞时，显然应当给予更多的人文关怀，在保障基本生存条件的前提之下，允许闲置的农村住房进行融资以解决资金短缺的状况也是值得肯定的。

4.农房的隐形交易市场普遍存在

宅基地制度在构建的过程中基于保障功能的考虑导致其流转受到极大的限制。但随着社会的发展，城乡要素交换的普遍，尤其是城市化发展到一定程度时，城市中心会出现负载超重的发展困境，破解渠道就是由中心向四周扩散。城市周边的农村地区逐步被开发利用起来，农村住房的买卖现象也较为普遍，给法律实务界与审判界造成了极大的困扰。法律上对外流转的限制并不能影响与杜绝实际交易的开展与进行，在房价飙升的情况下，部分主体利用法律规定谋求自己的私利，严重违背了诚实信用的基本原则，在本身就违反规定的前提下私自进行农房流转活动，在房价增长时又利用法律来谋求自己的私利，显然有操纵利用法律的嫌疑。

三、宅基地“三权分置”的改革动因

改革就是对现有利益调配关系的配置与重整，是对发展过程中的问题与症结进行的修正。宅基地制度的改革应当均衡与兼顾社会保障功能与经济价值功能，要平衡稳定与效率两项价值目标与取向。制度的价值导向不是一成不变的[3]。在相对封闭的农业化时代，稳定的价值占据了宅基地制度的主导，稳定的土地资源配给有利于调动农民生产活动的积极性。但随着工业化的推进，机械化提升了工作效率，减少了劳动者数量，大量的农村剩余人口向城市转移已成为不可逆转的趋势。物权法的发展理念也从静态的“归属”向动态的“利用”方向发展，过分固守物的归属稳定属性，无疑会禁锢经济效益的实现，对资源的闲置显然不符合经济运转的趋势与导向，促进物之利用的功能得以体现也是物权法的立法指导理念[4]。

四、宅基地“三权分置”法定租赁权体系下的构建

宅基地所有权属于集体所有，严格禁止流转买卖，在现行法律体制下宅基地使用权的流转范围也仅限于集体经济组织内部。宅基地使用权人的农村住房属于宅基地使用权人的私产，没有必要限制其流通性。有学者主张用地上权制度解决宅基地制度流转环节的困境，但引进地上权制度又会面临着整个体系制度的融洽与衔接困难，我国物权法的立法过程中就予以了舍弃。此外采用法定地上权，等同于承认所谓房屋所有人取得新宅基地使用权，承认宅基地处分的现实效果，此种逻辑构造与我国现行法的构建逻辑相悖[5]。在“房地一致”原则中，房屋进行流转，构建物权性质的“地”的承载面临着理论与制度上的障碍，可以试图通过债权的手段来实现，法定租赁权就能达到破解“房地一致”承载困境的途径，构建农房流转土地债权承载的流转利用模式。

法定租赁权制度的立法例可以参照与我国台湾地区相关文件第四百二十五条第一项的规定，宅基地“三权分置”运用法定租赁权的构建意旨是在于农民在有其他固定的居住场所并提供相应的证明之后，可以将闲置的农房进行流转，流转的范围可以突破现行法律规定的集体经济组织内部的限制，农村集体也就是宅基地所有权人，作为宅基地的出租人，默许农房买受人可以继续基于法定租赁权继续使用农房依附的土地。法定租赁权模式形成“宅基地所有权+ 宅基地使用权+法定租赁权”三权构建模式[6]，能够在最大限度上保障农民在不失地的前提之下，实现闲置资源财产变现，缓解中心城市土地负载的现实困境。涉及的三方权利主体—农村集体、农民、社会主体三方权利共享的模式，不仅能维护农房买受人的权益，而且有利于农村闲置资源融资途径的实现，符合宅基地改革目标的实现。

宅基地“三权分置”法定租赁权实现的主要优势在于以下几个方面：第一，法定租赁权属于债权的范畴，顺应了现行法律体系的基本逻辑，不涉及对“物权法定”原则的抵触与突破，以实现最优模式。第二，法定租赁权的构建使得流转的房屋有其土地的承载，能够合理贯彻“房地一体”原则。第三，法定租赁权可以突破《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于租赁期限的限制，有利于维护社会主体稳定性的利用。第四，法定租赁权有对外的对抗效力，在法律关系存续期间，社会主体取得了农房的所有权，并且可以根据租赁权主张对农村房屋的利用与收益权能。

参考文献：

[1]李凤章，李卓丽.宅基地使用权身份化困境之破解：以物权与成员权的分离为视角[J].法学杂志，2018，39（3）.

[2]刘凯湘.法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想[J].法学论坛，2010，25（1）.

[3]宋志红.中国农村土地制度改革研究：思路、难点与制度建设[M]。北京：中国人民大学出版社，2017（7）.

[4]房绍坤.论用益物权制度的发展趋势[J].河南省政法管理干部学院学报，2003（3）.

[5]彭诚信，陈吉栋.农村房屋抵押權实现的法律障碍之克服：“房地一致”原则的排除适用[J].吉林大学社会科学学报，2014，54（4）.

[6]韩世远.宅基地的立法问题：兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律，2005（5）.

责任编辑：张蕊