京津冀合作背景下突发事件联动指挥体系建设研究

2020-07-04贾鼎

当代经济管理 2020年6期

贾鼎

[摘要]伴随着经济社会的发展，各种风险因素不断积累集聚，突发事件呈现出频发、多发态势，由于京津冀三地的地理位置关系，突发事件在这一区域内表现出很强的跨区域性、外部性特征，汇三地之力建设完善有效的联动指挥体系是应对此类事件的关键。基于整体性治理理论与协同治理理论所强调的“协同取代竞争”“碎片走向整合”“协同参与”“形成共治”主张，从合作认知、体制机制创设以及系统平台建设三个方面提出加强京津冀三地应对突发事件联动指挥体系建设的具体策略，进一步深化三地之间的协同发展，提升共同防控公共安全风险能力。

[关键词]京津冀;指挥体系;整体性治理;协同治理

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）06-0028-05

随着经济社会的快速发展，各类不确定性风险因素交织叠加，突发事件开始呈现出频发、多发态势，鉴于京津冀三地特殊的地理位置关系，任何一地发生突发事件都可能表现出很强的外溢性特征。因此解决京津冀三地公共安全风险治理问题，不能停留在“头疼医头，脚疼医脚”的短视认知，也不能陷入各自为政、彼此羁绊的思维局限，只有跳出本位主义与自我中心意识，以整体性治理思维出发，从区域合作视角，建立协同联动的突发事件联动指挥体系，才能有效应对三地突发事件以及衍生次级灾害带来的损失，更好防控公共安全风险。

一、研究背景

突发事件，对于其概念界定一般等同于公共安全事件，即“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件”。①中国社会当前处在快速转型期，开始从工业社会向后工业社会迈进，后工业社会一个典型的特征即是风险的复杂性和高度不确定性。由风险引发的突发事件近年来开始在国内呈现出频发、高发态势，此背景下京津冀三地不仅面临较大的风险防控压力，且由于三地特殊的地缘位置关系，任何一地的风险防控和突发事件的应急处置显然已跨越了行政区划的界限，突发事件处置难度与复杂程度不断增加。可以看到近年来已经发生了社会危害性强、损失重大的涉及三地的区域性公共安全事件，如“8·12天津滨海新区爆炸事故”，不仅造成了极大的人员伤亡与财产损失，同时也让区域环境处于危化物的高度威胁之下，造成的社会影响和政治影响更是难以估量。从近年来突发事件处置经验看，完成京津冀三地突发事件处置议题，仅靠一方的努力显然已不能应对现实风险的挑战，需要不断深化政府间合作，建设有效的联动指挥体系才是应对此类事件的关键。

比较早的政府间关于区域内突发事件的应急联动指挥机制见诸于长三角地区的区域政府合作之中。20世纪80年代长三角地区在加强区域经济一体化的同时，地方政府间就已经开始尝试建立不同功能的合作机制，如苏、浙、沪的警务合作机制，有效地实现了三地警务情报信息的整合以及跨区执法行为的快速联动。珠三角地区同样也是以区域内政府合作机制为基础，于2009年建立了珠三角地区和泛珠三角区域的应急联动机制。从京津冀区域看，京津冀一体化建设思路的提出由来已久，最早可见于1982年《北京城市建设总体规划方案》提出的建设“首都圈”的设想。2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》审议通过，京津冀一体化进程进入协同发展阶段。2017年4月雄安新区正式成立，标志着京津冀协同发展进入了快车道。当前中央对京津冀协同发展高度重视，给予了有力的制度保障和政策支持，京津冀汇三地之力，针对突发事件的应急处置议题，建设有效的联动指挥体系意义重大、势在必行。

二、京津冀联动指挥体系建设的理论基础

跨区域突发事件的联动指挥与处置工作，显然已经超出了单一主体的地方政府行为，其是区域内各个政府子系统共同治理公共事务的过程体系。在公共事务治理过程中，没有一家主体具备足够的资源和知识可以独立解决所有问题，因此需要多方主体共同参与，发挥各自优势，在解决共同问题时形成横向或者纵向联系[1]。

（一）整体性治理理论（Holistic Governance Theory）

整体性治理理论是基于传统行政管理范式和新公共管理范式批判基础上提出的行政学新范式，强调通过“制度化、经常化和有效跨界的合作方式解决公共事务存在问题，增进公共价值”[2]。20世纪90年代英国学者佩里·希克斯最早系统性阐述这一理论。该理论产生的背景是新公共管理运动提倡的市场化、分权化和民营化改革在重塑政府的同时，造成的政府管理“碎片化”问题。为解决这一问题，西方政府开始寻找“第三条道路”，提出了整体性治理理论。该理论主张使用“协同性政府”模式取代“竞争性政府”模式[3]，通过加强政府组织间的协调、合作和整合的方法，克服公共服务碎片化、政府空心化等问题，比如相互沖突的项目、相互冲突的政策目标，缺乏沟通，回应需求时各自为政等[4]。整体性治理关注的是政府机构内部和部门间的整体性运作，主张政府对于公共事务的管理过程从分散走向集中，从局部走向整体，从碎片走向整合[5]。整体性治理理论的核心在于政府系统内部运作中协调机制、信任机制和整合机制的建立落实[6]。

（二）协同治理理论（Collaborative Governance Theory）

有学者认为协同治理、协同政府、网络化治理是整体性治理的一种表述形式，是不同国家在推进整体性治理过程中根据自身实际生成的一种治理形态，但严格意义上讲，还是略有区分。区域协同治理理论可以分为区域一体化治理理论（Regional Integrative Governance Theory）和区域协同治理理论（Regional Collaborative Governance Theory）。前者诞生于20世纪前叶，后者在产生的过程中与整体性治理理论思想相互影响，表现为治理理论在区域经济领域的新发展。区域一体化治理理论主要针对区域发展过程中产生的“碎片化”问题，主张不同经济主体之间应破除政策壁垒，致力于推进生成要素一体化，市场一体化，公共政策一体化，最终实现区域一体化[7]。比如常见的“区域一体化”“政策一体化”概念。因为区域内的各个地方政府关注局部利益，缺少区域整体利益考量。因此这一理论主张建立“一个区域，一个政府”思想，即在区域内建立区域性政府，克服各地区政府在政策初衷上着眼各自利益的痼疾，从而提供更加完善的基础设施和公共服务保障体系[8]。区域协同治理理论，不再将重心放在区域的一体化，而是将关注点放在区域内各地方政府间的协作，通过跨行政区域的合作行动集中于解决区域内公共问题。与传统理论主张整合不同利益诉求，实现公共政策一体化，进而实现区域内公共事务解决的一体化方案这一路径选择不同，区域协同治理理论强调不改变现有行政权力结构，主张通过各地区政府之间的参与协作，实现区域内公共事务的协作解决，因为即便在同一区域内，各地区也存在差异，忽视各地区的特点和实情，搞区域内“一刀切”是不现实的。

协同治理理论是在协同论的基础上发展起来的一套治理理论，协同理论创始人赫尔曼将协同定义为组成部分之间的相互协作而产生的整体效应。协同治理理论是从系统论的角度去审视公共事务的组织管理问题，对于多主体下公共事务的管理强调通过管理理念、方式、机制、制度的创新，形成彼此之间相互协调、合作行動，从而实现公共事务治理的效益最大化和系统整体功能的提升[9]。协同治理的核心思想强调在公共事务管理过程中要协同参与，形成共治。协同治理的本质是在处理公共事务的过程中，通过确立多元主体共同愿景，进而建立信息共享网络，形成共同制度规则，促进主体间的利益协同，实现主体间的共同行动以及资源共享，达到单个主体难以实现的公共事务治理目标，增强多主体治理公共事务协同增效的功能[10]。协同治理的成败关键在于是否有制度或者正式程序的保障，确保多主体在治理过程中相互之间的冲突得到协调，各自责任得到确认，各自功能得到耦合。因为治理的实质就是要构建一套公共事务处置过程中各主体协调关系的规则体系[11]。

三、京津冀联动指挥体系建设现状与必要性分析

（一）联动指挥体系建设现状

目前京津冀三地开展突发事件联动指挥工作的基础政策框架是三地应急办于2014年共同签订的《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，该协议明确表示今后三地将在涉及跨区域的突发事件应急管理工作中密切配合，强化联动指挥，共同维护三地协同发展。此后，京津冀三地政府有关应急管理职能部门（公安、安监、应急、卫生、环境、食药、交通）之间陆续签署合作协议，建立相关联防联控联动工作机制，开展系列综合演练。例如卫生方面，三地卫生部门于2014年共同签署《突发事件卫生应急合作协议》，每年轮流组织联席会议和卫生应急专题论坛，开展卫生领域联合应急演练。2016年6月三地安全生产监督管理局签署《关于建立京津冀区域安全生产应急联动工作机制的协议》。2018年1月，三地一致同意建立京津冀突发环境事件应急联动指挥会商平台，大力支持三地环境应急共同发展，实现环境监测信息共享互通，并签订了《京津冀突发环境事件应急联动指挥平台数据共享协议》，开展突发环境事件联合应急演练。2018年1月京津冀交通应急联动工作第一次联席会议签署《京津冀交通应急联动合作备忘录》，明确了三地联席会议、应急信息、应急资源、指挥决策、应急演练等五项联动合作内容，成立了京津冀交通应急协同发展工作领导小组。可以说，通过一系列政策、机制与行动的创设，京津冀三地在针对突发事件的事件预警、决策指挥、应急处置方面迈出了坚实的步伐，三地的联动指挥体系已具备了基础性框架。

但从建设现状看，三地应急联动指挥体系建设还受制于两方面因素影响。第一，应急管理体制因素的影响。应急管理体制决定了应急管理系统的结构，应急管理系统的结构决定了应急管理系统的功能。当前我国应急管理体制是属地管理，这在某种意义上限制了区域政府间的沟通与协调。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定我国建立的是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”②。属地为主的应急管理体制在应对区域内的突发事件时一般能实现指挥统一、协调有力的效果，但遇到跨区域的突发事件时，就有可能表现出不适。因为，处于水平位置上的横向沟通关系不是科层制组织之间沟通的必要程序，加之又缺乏相关制度设计或政策保障，横向沟通动力明显不足。特别是京津冀三地比较特殊的地理位置关系，发生跨区域突发事件的概率要明显高于其他区域，三地之间政府横向交流次数更加频繁。比如建立的中国气象局京津冀环境气象预报预警中心，该中心设置在北京市气象局之下，属于北京市气象局直属事业单位，负责京津冀地区重度污染天气的预报预警工作。但这种预报预警只是作为天津、河北两地政府的一种参考，应急联动指挥方面的工作还需经天津、河北两地政府及有关应急管理部门做出最终决策，如此结构设置很可能会导致某些事件处置过程中的时效性降低。第二，联动指挥机制因素的影响。目前三地政府以及职能部门之间签署了系列的应急联动协议，建立了有关突发事件联动指挥机制，但尚存在两点问题。一是三地之间的联动指挥体系创设不应仅局限在签订合作协议、召开联席会议，开展联合演练等浅层次合作，应在纵深方向上努力形成指挥统一、协调有力、反应灵敏的快速应急联动指挥机制。二是，虽然在三地省级政府和相关职能部门之间建立了横向联动机制，但基于地理位置在具体事件发生地的市县级政府和职能部门之间的横向联动关系有待进一步加强。

（二）联动指挥体系建设的必要性分析

1.现实需要

很多突发事件的发生情况表明，依靠单独的行政区管辖难以有效应对重特大突发事件和其可能产生的后果。究其原因无外乎有以下三点：一是突发事件产生的直接后果超出了单一行政区域自身的应对处置能力，需要周边行政区予以支援协助;二是突发事件本身具有明显的跨地域性，事件的应对处置已经超出了单独一个行政区管辖权可以处置的范围;三是发生在某一行政区的突发事件产生较强的负外部性，周边政府希望介入事件处置，及时应对危机，消除影响。从京津冀三地具体情况看，上述三种情形基本上都可以对应。京津冀三地的地理位置结构在所有区域协同关系中比较特殊，北京、天津完全被河北所环抱，该区域突发事件容易表现出明显的跨行政区管辖的特征，且任何一地发生重特大突发事件很可能会对周边行政区产生直接或间接影响，因此在突发事件应对处置过程中，需要三地协调配合，联动指挥。

2.战略需求

有学者认为京津冀三地在协同应对区域内突发事件问题上存在一种“中心—半边缘—边缘”或“中心—边缘”的结构，北京作为首都城市，各种应急资源禀赋优势明显，天津作为直辖市，其治理能力与可调配资源的能力也高于河北，三地在发展水平与治理能力方面形成了依次递减的势差，如果三地不能协同配合，共同应对区域内公共风险，就会产生风险回流的“回标效应”，即风险“向核心区的反向流动”[12]。以环境类突发事件为例，受河北高污染、高耗能企业所累，京津两地面临河北地区污染风险的“回标效应”，因此京津冀三地需要形成协力，共同应对环境突发事件的治理问题。笔者对于这种解释视角存有异议，虽然河北较之北京、天津，集中了高耗能、高污染产业，但河北的很多企业都是由北京、天津两地政策性迁出，转移到河北，因此把河北存在高污染的不稳定因素作为看待三地之间加强突发事件协同治理的逻辑起点，有待商榷。针对京津冀加强三地之间关于突发事件协同治理议题的解释，应该突破治理风险因素或指挥危机处置的“中心—边缘”结构的解释框架，从京津冀三地整体发展战略协同的角度出发来具体分析问题。北京作为国家首都，同时也是超大城市，在京津冀一体化语境下当前面临的重要任务是产业功能的疏散转移。天津作为沿海城市，受限于地理位置影响，吸纳从北京转移出的产业功能能力有限，北京的功能疏解问题主要还是从河北解决完成。因此，三地应从国家发展战略和区域经济社会协同发展战略的高度正视在产业结构调整优化升级过程中产生的突发事件协同共治问题。即三地应该跳出各自利益本位的固化思维，正视京津冀协同发展进程中自己与对方的现实需求以及在产业结构调整过程中产生的利益纠葛或其它外部性问题，着力提升突发事件处置的协同性和整体性。

四、京津冀联动指挥体系的建构思路

三地针对突发事件应急联动指挥体系的构建，既需要从思想认知层面摆脱“本位主义”“中心—边缘”思维局限，也需要在体制机制层面加强政府间、部门间的横向联动，比如在多中心治理的结构框架下，通过组织与组织之间合作协议的签订确立，提供灵活多样的公共服务，满足现实要求[13]，同时还需建设扁平化、多主体、精确供给、智能决策的联动指挥系统平台。

（一）认知层面：摆脱“中心边缘”“本位主义”思维局限

京津冀三地政府在看待突发事件应急指挥问题上，需要达到共同的认知层面，如果没有共同层面的认知，突发事件指挥体系的建设难以得到预期效果。前文已经分析，突发事件的发生其危害结果很可能表现出外溢性特征，由于京津冀三地特殊的地理位置关系，任何一地发生重特大突发事件，都有可能产生较强的外部效应，且这种外部效应显然多表现为负外部性。趋利避害是各地政府行为逻辑的正常选择，面对周边行政区可能产生的负外部性，应该充分认识联动指挥、协调配合的重要性，要尽可能摆脱传统地方本位主义，摒弃在具体微观事务处置上的意见分歧。同时要注重摆脱“单中心”治理的思维局限，积极建设三地协商共治的合作意识。京津冀三地协同治理并不是以某一地为“中心”，其他行政区完全处于从属位置，如此很难达到行动，特别是动力机制方面的协调一致效果。其实不仅仅体现在区域内突发事件协同联动指挥体系的建设方面，区域内政府之间关于公共事务的治理从“单中心”维度向“多中心”维度转换也是一种必然趋势。如果合作主体地位在合作起始层面不能保持平等一致，那么合作行为最终也難以收到多方所期盼的结果。

（二）体制、机制建设层面：确保统一指挥，加强横向联动

1.体制层面

首先，三地政府应急管理职能部门应加快对区域内重大风险因素的系统评估、分级分类，建立各自辖区内应急管理物资的数量、种类、准备地点等信息的数据备案，以备统一指挥调度。突发事件应急指挥是一套系统工程，其涉及政府职能部门较多，需要整合资源量也较大（其中不仅包括政府资源还有社会资源），各地政府建设一套高效、统一、协调的指挥组织体系非常重要[14]。其次，设立京津冀三地应急管理委员会。现行行政管理体制下，处理公共事务都是以行政区划为基础，在其他行政区所做出的成绩不会对本地政府的绩效产生直接影响。相反如果把大量时间和精力用在其他辖区事务处理中，不仅不会给自己工作绩效加分，还有可能“给别人做嫁衣”，因此在常规公务活动中，不会产生强烈合作动机[15]。如果要克服这种行为逻辑，突破“集体行动的悖论”，必须要有相应的制度设计。在现有应急管制体制结构下，设立京津冀应急管理委员是较为合适的选择。应急管理委员会由三地主抓应急工作省委常委及有关负责同志任委员会成员，其下设三地应急联动指挥中心，由三地应急管理部门主要负责人任联动指挥中心成员，联动指挥中心指挥长由三地应急管理部门负责人轮流兼任，直接指挥三地发生跨区域突发事件应急处置工作。再次，京津冀三地发生突发事件的处置流程为，事件发生地市（区）应急管理部门首先介入，开展先期处置工作，同时上报省级应急管理部门，省级应急管理部门进行事态研判，对于危害性较低的突发事件由当地政府自行解决，无需再上报三地联动指挥中心。经过省级应急管理部门研判，风险危害分类分级程度较高的突发事件需在第一时间上报三地联动指挥中心，联动指挥中心与事件发生地应急管理部门同时跟进事件，评估发展态势，由联动指挥中心做出是否需要调用周边应急资源的决策。针对跨区域或者重特大突发事件，需在第一时间上报联动指挥中心，由联动指挥中心发挥区域整合优势，选择区域内应急资源调度使用最优方案，统一指挥处置。

2.机制层面

所谓机制，就是构成系统的各要素之间组合规律或构成关系[16]，根据系统动力学理论，有效的机制可以将系统内各部分有机组合在一起，通过各部分之间的协调配合从而充分发挥系统整体优势，实现单个部分不能实现的功能，达到“1+1>2”的效果。其实，“区域内政府间通过合作和互相援助的方式共同治理区域内公共事务已经成为国际公共治理的一块重要内容”[17]，因为作为地方政府而言，其既是一个相对独立的危机处理主体，同时也是政府组织这一开放系统的一个子系统，政府组织的有效运转依赖于各子系统之间的相互配合协作[18]。随着三地应急管理部门的成立，各地都建立了相应完备的应急管理体制与运行机制，领导子系统、执行子系统、组织子系统、辅助决策子系统通过相应的机制创设，已经嵌套于三地应急管理部门指挥系统当中。目前机制创设工作一方面是要不断完善三地政府各自应急指挥体系建设，另一方面三地间除了加强省级层面指挥联动外，市区级层面以及有关主要职能部门之间应该建立横向联系机制，形成“横向纵向、多层多维”联动网络。例如进一步完善三地在地理位置上毗邻市区级应急管理部门（公安、安监、应急、消防、民政、卫生、环境）的对话机制以及“统一、高效、便捷的联动工作机制”[19]，开展经验交流和协同演练，便于在第一时间调动资源、快速反应，应急处置突发事件。

（三）系统平台建设：统一指挥、运作高效、精确供给、智能决策

区域内任何行政辖区发生重大突发事件，都可能对区域整体的社会经济秩序产生重大影响，针对突发事件特别是跨区域突发事件的应对处置工作需要在统一指挥下实现各地应急管理部门的协调配合以及应急资源科学合理调配。作为应急管理中联动指挥的基础，信息系统平台建设至关重要。其重要性主要表现为两点，一是能够有效克服“科层制”组织结构的“失灵”问题。因为突发事件特征较为明显，其发生突然，短时间内可能造成严重后果，这就要求突发事件的应对机制必须反应灵敏、行动迅速，因此如果仅依托科层制组织架构解决突发事件的应急处置问题，显然应对效果难以令人满意，提升突发事件处置的时效性、有效性、针对性，必须要跳出“科层制”组织架构，数字治理或电子政务建设，即是对于这一问题的有效回应。二是充分发挥现代信息技术的优势，依托大数据、云计算、互联互通、人工智能等技术，同步跟进事态发展，计算最优应急资源调配方案，完成各部门协调联动，实现第一时间针对突发事件的动态指挥处置。三地联动指挥应急管理平台的建设要坚持“统一指挥、运作高效、精确供给、智能决策”原则，应包括应急情报的共享、风险因素的识别、脆弱性问题的感知以及应急资源的配置等主体内容。同时通过整体联动指挥平台的建设，三地与应急处置相关的职能部门需要根据业务特征，在各自系统内部不断完善应急联动指挥机制创设，建立线上（系统平台建设）、线下（联动机制创设），“多层次、多维度”的网络状应急联动模式，实现突发事件的处置既统一指挥，运作高效，又能反应迅速，可以灵活调适的目标效果。

[注释]

①参见《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

②参见《中华人民共和国突发事件应对法》第一章第四条：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

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