流动人口随迁子女积分入学政策价值分析

2020-07-04叶继红何诗敏

行政与法 2020年6期

叶继红何诗敏

摘要：随着流动人口积分政策的进一步细化和落实，流动人口随迁子女积分入学政策具有较强的可操作性和应用性。该项政策的出台有助于打造共建共治共享的教育治理格局，有助于满足流动人口对随迁子女的教育诉求，有助于流动人口的良善治理。然而，积分入学政策在实施过程中存在宣传不到位与认同度降低、部分积分指标设置不合理、优质教育资源供不应求、地方政府动力不足与开放有限等问题。积分入学政策的完善不仅取决于地方政府的政策改进与积极作为，还取决于顶层设计中有关义务教育经费的分担机制以及中央财政转移支付体系等配套措施的建立和完善。

关键词：苏州市;积分入学政策;共建共治共享;流动人口随迁子女

一、问题的提出

教育问题一直广受社会关注，而流动人口随迁子女的教育问题更是社会关注的热点之一。国家关于流动人口随迁子女在流入地的入学政策根据开放程度大体可分为三个阶段。第一阶段为相对较严阶段。1992年出台的《中华人民共和国义务教育法实施细则》（国家教育委员会令第19号）首次提出流动儿童的教育问题：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”该阶段虽提出了流动儿童可以异地“借读”，但户籍门槛较为严格。第二阶段为有限开放阶段。依据1998年出台的《流动儿童少年就学暂行办法》（教基[1998]2号）：“凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育;常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”这一规定打破了我国长期以来流动人口子女必须在户籍所在地接受义务教育的规定，但由于城乡二元教育体制相对固化，对于流动人口来说，其随迁子女在流入地入学依然比较困难。第三阶段为全面开放阶段。进入新世纪以来，国家更加重视流动人口随迁子女教育问题，先后发布了相关通知和规定，如《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（国办发[2003]78号），明确要求“流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”“将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容”。2012年发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》（教发[2012]9号）则进一步提出要“将进城务工人员随迁子女教育需求纳入各地教育发展规划”，為流动人口随迁子女就地入学提供了制度保障。

流动人口积分政策最早来源于广东中山市。2009年10月，该市出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》（中府[2009]113号），开启了我国流动人口积分管理制度的先河，为此后其他地区实行流动人口积分政策管理提供了基本经验和借鉴。积分入学政策是指“根据流动人口参加积分管理累积的分值和当年度公办学校起始年级（小学一年级和初中一年级）的可供学位数，分学校或区域按积分由高到低的顺序安排适龄儿童进入义务教育阶段公办学校就读的入学管理办法。”[1]积分入学政策的核心技术是其精致化的积分设计体系，从已实施的一些城市具体做法来看，积分政策大致包括基础指标、加分指标、减分指标三部分积分指标体系，覆盖个人素质、参保情况、居住情况、纳税情况、实际贡献、诚信记录等多个方面。申请人通过各项指标的积分累计及高低排序获得随迁子女入学的准入机会，分享城市公办教育资源。苏州市作为我国流动人口较为集中的城市之一，近些年来面临着较大的随迁子女就学压力。对此，苏州市积极探索流动人口管理制度创新，在借鉴广东中山、东莞、深圳等地经验的基础上，于2015年12月发布了《苏州市义务教育阶段流动人口随迁子女积分入学实施细则（试行）》（苏教规[2015]1号）（以下简称《积分入学实施细则》）①，并成立流动人口管理办公室对其进行管理，标志着苏州市流动人口共享同城待遇进入了实质性阶段。积分入学属于积分政策管理范畴，它与积分入医、积分入户一并被称为流动人口积分政策。苏州市积分入学政策是对以往的“三稳定”政策（在区域内有稳定住所、稳定工作、稳定收入的新市民，其随迁子女应该享受同城待遇，可以进入本地的公办学校就读）的超越，体现了政策的渐进性和发展性。该项政策的实施在一定程度上打破了户籍对义务教育的限制，而其以“积分”换取户籍居民所享有“福利”的做法，是对流动人口管理方式的创新，因而有着重要的意义和价值。然而，该项政策在取得成效的同时还存在一定的问题，需要进一步完善。本文采用访谈法收集资料，课题组实地走访了苏州市教育局、苏州市流动人口积分管理办公室、部分街道办事处、参与积分入学的学校等，并与相关负责人及工作人员进行了访谈，同时也与部分随迁子女家长进行了访谈。

二、流动人口随迁子女积分入学政策的现实意义

“任何一项公共政策的出台，都必然包含了政府依据特定的伦理标准进行的价值选择”。[2]政策的价值体现为该项政策能否以及在多大程度上为目标群体带来利益。流动人口随迁子女积分入学政策作为一项惠及广大流动人口子女的公共政策，为流动人口随迁子女共享城市教育资源提供了可能，也为流动人口良善治理提供了可行模式，体现出了鲜明的价值理念和价值导向。

（一）有助于打造共建共治共享的教育治理格局

共建共治共享是党的十九大提出的重要治理理念和治理模式。共建共治共享强调“全体社会成员共同享有社会共建共治的果实，共同获得良好社会治理格局所释放的治理红利……昭示了社会治理最终以社会成员利益为归宿”。[3]从这个意义上讲，打造共建共治共享的社会治理格局，可以看作国家或地方注重社会资源的公平配置，创造流动人口随迁子女接受公平教育、分享优质教育资源的机会和条件。义务教育公平被认为是最基本的公平、最“底线”的公平，是社会公共利益最大化实现的“价值基石”。[4]因此，政府要打造共建共治共享的教育治理格局，尤其要在义务教育阶段实现教育的公平公正，这就要求应确保流动人口随迁子女具有能够与本地户籍学生平等享受优质教育资源的机会，这也是对广大流动人口参与城市建设与治理的一种自觉回馈。从苏州市的实际情况来看，自2016年流动人口随迁子女积分入学政策实施以来，市区共有4万余名流动人口随迁子女入读公办学校，准入率都在九成以上。其中，市区2016年的准入率低于其下辖的县级市昆山，但高于张家港市和常熟市（见表1、表2，数据来源于苏州市教育局与苏州市流动人口积分管理办公室），说明该市符合申报条件的绝大部分流动人口随迁子女的确享受到了这一政策带来的福利，是积分入学政策的直接受益者和见证人。该措施有力地提升了流动人口的城市归属感和认同感，加快了流动人口的社会融合。

（二）有助于满足流动人口对随迁子女的教育诉求

人口流动的新特点将流动人口随迁子女的教育问题提上了议事日程。流动人口作为城市社会发展的重要力量，总体上呈现出从“个人式”流动向“家庭式”流动的特点。2010年开展的第六次全国人口普查数据显示，独自一人流动者只占家庭户的26.76%，两代户、三代户则分别占38.52%、5.04%，[5]这表明流动人口正从夫妻共同流动阶段迈向核心家庭化阶段。这一新的变化使得流动人口必须考虑子女在流入地的教育问题，也是摆在许多流动人口家庭面前最棘手、最紧要的问题。对流动人口来说，将孩子留在身边就近接受教育是他们的愿望：“总是希望孩子就在身边的，所以把两个孩子都接过来了，在身边接受教育，方便照顾，不能让孩子当留守儿童。”因此，实施流动人口随迁子女积分政策能够在一定程度上满足流动人口对随迁子女就地就近入学的愿望，也能在一定程度上减少农村留守儿童数量。正因如此，一些政策享受对象给予了较好的评价和认同：“我是第一批享受到这个政策的，我女儿是2016年积分入读Z小学，我觉得积分按从高到低排名，很公平，也很透明。”

（三）有助于实现对流动人口的良善治理

流动人口随迁子女积分入学政策的出台不仅在于解决流动人口子女的教育问题，也是对流动人口本身的一种良善治理，更是创新城市社会治理的一种重要方式，这突出地表现在积分入学政策所具有的正向激励功能上。苏州市流动人口随迁子女的积分管理系统涉及一系列指标及其分值的设置，计分标准由三部分组成，即“基础分”“附加分”“扣减分”。其中，“基础分”指标包括個人基本情况、参加社会保险情况和生活条件情况三项内容，“基础分”作为参加积分政策管理的门槛必须大于60分;“附加分”指标包括发明创造、社会贡献、表彰奖励、投资纳税、公共卫生等内容;“扣减分”指标包括违反计划生育政策①、违法犯罪、失信行为三项内容。积分管理总积分=基础分+附加分-扣减分。这样一种制度设计会激发流动人口强烈的“进取冲动”，[6]为了获取更多积分，“必然会对照积分指标及分值，有针对性地提高自身整体素质（如学历、技能等），为社会作出更多贡献（如投资纳税、志愿服务、慈善捐赠等），避免违法犯罪行为”，[7]从而使该项政策起到正向的行为引导和激励作用。

三、流动人口随迁子女积分入学政策的实践困境

虽然苏州市积分入学政策取得了初步成效，达到了预定目标，但该项政策在实施过程中也存在一些问题，影响了政策效果。

（一）在政策宣传上，存在宣传不到位与认同度降低的问题

政策的执行一般都涉及受众面与认同度的问题。首先，理解有难度。由于积分入学政策计分标准与《积分入学实施细则》较为复杂，这对学历相对不高的流动人口而言，在理解上有一定的难度。一位被访者表示：“我是因为工作的关系对政策比较了解，但很多流动人口了解信息的渠道太少了，对政策也不太了解。”不仅如此，有时工作人员了解得也不透彻。一位在积分窗口工作的女士表示：“我自己都不是很了解这项政策呢，主要是不了解积分的细则。所以有时候办事群众问起来，我真的是不知道怎么回答。我觉得政策挺好的，但有一点就是宣传要深入一点，让他们了解到哪些是积分项目，哪些又可以积高分”。显然，如果政策宣传不到位，政策的实施效果就会受到影响。其次，隐性成本较高。流动人口在申请积分入学时，由于涉及多个部门，不仅要提交的证明材料多且复杂，而且办理的程序与步骤多且办理的时间较长（从当年4月15日开始直到开学）。一些被访者抱怨说：“我为了要有积分，办了个体工商户执照，前前后后跑了很多次，花了我两个月时间。”“我孩子是在老家宿迁打的疫苗，这里积分一定要在这里的卫生中心有记录，我还要跑回老家去开具纸质证明，扫描上传材料，虽说是网上操作，也终究要两头跑。”申请者有时还需要通过其他途径才能顺利拿到需要多部门盖章的证明材料。这些都让积分入学的申请者身心俱疲，也给他们带来了极大的不便和较高的办理成本，既影响了他们的积极性，也影响了他们对政策的认同。一些申请者甚至认为积分入学政策可能是政府的“绩效工程”和“面子工程”，是一个空口号。相关的研究也表明，申请积分遇到的最大困难是所需证明材料太多和可申请到的积分较低，因此，流动人口为子女申请入学积分的积极性受到影响。[8]

（二）在政策设计上，存在部分积分指标设置不合理的问题

积分入学政策的指标体系设置是否科学、合理会影响到该项政策的权威性。当前积分设置不合理的问题在“基础分”“附加分”和“扣减分”三项中都存在。从苏州市积分入学政策计分标准来看，首先，积分管理中的“基础分”主要以个人素质为主，即以文化程度、职业技术水平为主要积分项。但是文化程度设定的最低档为大专（高职），在此以下无积分。而苏州市流动人口的文化程度普遍偏低，高中（含中专）以上不足22%，[9]且不少流动人口也不知道如何去评定职业技术等级。因此，这一积分项对于文化程度较低或是职业技术水平低的流动人口而言无任何区分度和实质意义。其次，在“附加分”中，直到2019年才把“计划生育”这一“附加分”的加分项删除，而国家在2015年10月党的十八届五中全会召开时就决定全面放开二孩政策，可见苏州市积分入学政策的积分设置存在滞后性。第三，在“扣减分”中，针对那些“违反计生政策”“违法犯罪”“法院失信人”等都会被扣除大量积分的做法存在疑议。在走访过程中，任先生表示：“我犯过错误，被扣分了，本来积分应该是200多，这样我的孩子就能入这边Y小学了，现在只有195分，我觉得法律已经惩罚我了，没必要再惩罚我的小孩。”事实也是如此，违法乱纪人员已受到了相应的法律制裁与惩罚，而他们的错误行为不应该由子女来继续背负，该扣分项中扣除的此项积分等于是对他们子女的惩罚，即对他们的再次惩罚，对其而言并不公平。

（三）在政策资源上，存在优质教育资源供不应求的问题

城市的教育资源供给是影响流动人口随迁子女入学政策落实的一个重要因素。统计显示，2017年苏州地区共有小学400所，在校学生为73.06万人;普通中学297所，在校学生33.44万人。也就是说整个义务教育阶段的在校生总人数约为106.5万人，其中苏州户籍的学生约为47.93万人，非苏州户籍的学生约为58.57万人，后者占在校总人数的55%左右。[10]另外，苏州市民办学校发展呈现两极化发展趋势：一方面是一些民办的贵族学校，这类学校设备完善，师资力量雄厚，教学质量较高，地理位置优越，但学费较高;另一方面是一些民办的农民工子弟学校，学费相对便宜，但是这些学校大部分位于偏僻地段，师资水平参差不齐，管理也较为混乱。因此，公办学校成了绝大多数流动人口随迁子女家长的首选。然而，由于流动人口随迁子女缺乏相应的正规入学渠道，因而能进入公办学校就读比较困难、名额也较少。虽然积分入学政策给他们带来了希望，但近年来苏州市每年新增的名额数始终满足不了新增申请者的需求。数据显示，苏州市提供的学位名额由2016年的11301个增长到2018年的16230个，而流动人口申请人数由2016年的11921人猛增到2018年的18012人，使得准入率从2016年的94.80%下降至2018年的90.11%（见表1），供需矛盾更加突出。这表明，即使积分入学政策提供的学位名额逐年增加，也不能缓解需求过量的矛盾。如果这一状况持续下去，势必导致教育资源的“极限”供给与流动人口的“无限”需求之间的怪圈。此外，在走访中受访者还反映可供选择的学校较少，会有申请不到的风险：“申请的学校有点少，希望政府给我们提供的选择面大一点。”“选择太有限了，一些好学校根本不开放，即使开放了名额也太有限了。万一不成功，就只能读民办（学校）了。调剂的学校实在太远太差。”

（四）在政策定位上，存在地方政府动力不足与开放有限的问题

从苏州市来看，积分入学政策的出台从一定意义上讲是外部大环境压力的结果。一方面，国家层面上已经出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号），要求地方政府接纳流动人口随迁子女就地入学;另一方面，广东中山、东莞、深圳以及周边上海市奉贤区、宁波市北仑区纷纷实施积分政策，对于以深圳为标杆城市的苏州市而言必然形成一种压力，因此，出台积分入学政策势在必行。但与此同时，作为理性人的苏州市政府又面临执行国家政策与保护地方利益之间的权衡问题。因为流动人口随迁子女就读公办学校会占用当地教育资源，给地方政府造成巨大的财政压力。正如苏州市教育局一位工作人员所言：“我们要响应国家政策，最大限度地接收外来人口子女入学，但苏州市外来人口占江苏省外来人口的40%，我们有着很大的压力，肯定要设门槛的。”对此，其他城市情况也相似。有资料显示，广东省东莞市为解决外来人口随迁子女入学，仅2015年的经费支出就超过了30亿元。[11]在这种情况下，通过积分政策重新设置门槛进行限制就成为各城市必然的选择。显然，这种义务教育的门槛设置与打造共建共治共享的教育治理格局，实现教育公共服务均等化的目标是相悖的，结果导致了“名与实的公平性悖论”，[12]使积分入学政策成为一种变相的门槛。

四、完善流动人口随迁子女积分入学政策的路径

（一）加大政策宣传力度，简化办事流程

积分入学政策的实施效果与政策目标群体对该政策的认知度有关，而“作为政策目标群体的广大民众大多是通过各种形式的政策宣传来获得其对政策价值的认知的”。[13]首先，应加大积分入学政策的宣传力度和精准度，提升政策对象的认知度。积分入学所服务的对象是那些正面临幼升小和小升初的流动人口随迁子女，因此，要有针对性地在早教机构、幼儿园、妇保所、医院儿科诊室、接种中心等地增设宣传点，开展积分入学政策宣传;相关学校也要加强幼升小、小升初专题政策宣传，尽量减少宣传的盲区。其次，为了使宣传更为直观，应充分发挥互联网传播的优势，如采用微动画等形式进行宣传，让流动人口更为直观地了解整个积分入学的申请流程，以提升宣传效果。第三，开通流动人口积分入学热线，及时解答申请者的疑惑。与此同时，要简化办理流程。当前，在“行政就是服务，公众就是顾客”的理念下，“简政”成为服务型政府建设的内在要求。简化行政事项办理规则和程序，既能提高政务效率，又会大大降低制度性交易成本。[14]鉴于积分入学申请材料涉及多个部门（如公安部门、教育行政部门、人社部门等），可以采用“一站式”服务的方法。目前，苏州市各区都有行政中心，可以在行政中心设立一个专门办理积分入学的窗口，为申请者提供“一站式”服务，减少两头跑甚至多头跑的现象，以节约时间成本。“一站式”服务还可以有效解决各部门之间存在的推诿与扯皮问题，从而提升服务效率。

（二）合理设置积分项目，优化方案设计

良好的政策设计是政策执行的前提，也是政策成功的关键因素。[15]针对目前积分政策存在的问题，应进行相应的调整与完善。首先，调整原有积分项目。可将“基础分”中的“文化程度”和“职业技术水平”调整到“附加分”之中，因为这些“基础分”的设计并未考虑到外来流动人口学历普遍较低、技能有限的实际。同时，重点加大有稳定工作及稳定住所这两项的分值。其次，删除不合理项目。如2019年已剔除了附加项目中“计划生育”一项，但是在“扣减分”项目中仍有“违反计生政策”扣减50分这一项，因此，应剔除该扣减分项目。再如，“违法犯罪”体现的是法律对其的懲罚，没有必要在积分入学上再次进行惩罚。与其设置扣减分项目，不如加大正能量的加分项目（如见义勇为、社会公益服务等），这样不仅能够发挥积分政策对流动人口的善治作用，而且对社会发展及道德教育也有正向的引导作用，包括对孩子的教育作用。第三，增设新的积分指标。现行积分入学政策服务对象是流动人口随迁子女，笔者认为，不能仅考虑对流动人口本身的积分管理，而应将能够反映其子女素质的技艺、才能等指标计入加分项中，从而引导流动人口重视子女的早期教育。正如一位小学教师所言：“流动人口随迁子女占我们学校比例较高，他们学习情况较差跟不上，拉低平均分1-2分，特别是英语、数学，每次全区考试，我们学校就会被点名批评，影响我们学校的生源和声誉，希望对流动人口随迁子女积分入学在要求上能考察到学生的素质，不单单是对家长的要求。”

（三）优化教育资源配置，缓解教育供需矛盾

面对苏州市优质教育资源的供需矛盾问题，应从义务教育资源可获得性的机会平等这一底线标准和要求出发。首先，地方政府要增加教育财政投入，新建和改造公办学校，扩大公办学校规模，做大城市优质义务教育这块“蛋糕”，从而保证能够吸纳更多的学生，增加更多的积分入学名额。苏州市政府从2018年开始就采取积极措施，按照2018—2020年《苏州教育均衡、优质发展三年行动计划》要求，到2020年底全地区将新建、改扩建284所学校，新增学位约29.7万个，[16]这将会在一定程度上缓解教育供需矛盾。其次，统筹安排公办学校所能提供的积分入学名额，增加名校名额供给数量，为流动人口随迁子女入学提供选择的机会。第三，鼓励和引导民间资本进入教育领域，扶持民办教育发展，以缓解公办学校压力。同时，加大对民办学校的监管力度。要按照“管办评分离”的要求，引入第三方评估机构，定期开展对民办学校办学质量的评估，重点在其办学条件、师资力量、管理水平、教育教学质量等方面进行评估。对办学质量好的优秀非营利性民办学校进行奖励或财政补助，对未通过考核评估的民办学校责令其整改和退出。对于收费较高、办学质量较好的营利性民办学校，一方面要加强对其收费额度的监管，另一方面要鼓励其拿出一定名额以低收费的方式招收流动人口随迁子女，以体现义务教育的公平性和民办教育的公益性。在这方面印度的经验值得借鉴，如“印度的法律规定，私立学校必须拿出20%—25%的名额招收低收入家庭的孩子”。[17]第四，优化师资配置。相比于学校的硬件设备，师资是最为重要的软件资源，应从有利于流动人口随迁子女获得公平教育的角度对现有的师资进行优化配置。对此，可以参考苏州市姑苏区各小学轮岗的做法，即要求教师不是固定在一所学校，而是在辖区内的小学轮流任教。这样做，既有利于交流经验，也有利于实现教育资源共享。

（四）完善教育经费分担机制，提升地方积极性

当前，各城市实施积分入学政策不仅贯彻了国家有关流动人口随迁子女就地就近入学的政策，解决流动人口随迁子女入学问题，也减轻了流出地政府的义务教育财政负担，从而将流入地政府与流出地政府连在了一起，成为了两者之间的沟通中介。从这个意义上讲，也可以理解为国家委托实施积分入学政策的城市代为提供本应由流出地政府提供的义务教育。所以，如果完全依靠流入地政府来解决流动人口随迁子女的教育经费就不尽合理。也正如有学者认为：“流动人口的属地管理政策，使提供流动人口公共服务的责任落在了居住地政府肩上。户籍地政府没有服务的职责，却得到了中央划拨的经费补助;居住地肩负提供服务的责任，却得不到中央政府的经费补助。”[18]因此，在依靠流入地政府不断增加教育投入、整合社会资源的同时，需要国家从顶层设计上建立合理的教育经费分担机制，如建立随迁子女教育财政转移支付激励机制或补偿机制等。可考虑以下思路：第一，由流出地政府承担部分流动人口随迁子女教育经费;第二，由中央政府根据流入地政府实际接纳的流动人口随迁子女数量进行相应的财政转移支付;第三，尝试将流动人口随迁子女教育支出与流入地政府上缴给国家的税收挂钩，给予一定的税收减免，以支持地方民生建设和发展。通过这些方式，可以在一定程度上提高地方政府实施该项政策的积极性。

当前，流动人口管理已成为国家治理体系的重要组成部分，从暂住证到居住证再到积分入学（入户），流动人口管理走过了不同的发展阶段，反映出管理制度和治理体系的不断变革与进步，体现了城市政府治理能力的不断提升。苏州市流动人口随迁子女积分入学政策作为户籍制度改革和创新的一项重要成果，为流动人口共享同城待遇打开了希望之门，对破解城乡二元体制、实现公共服务均等化具有一定的积极意义，标志着流动人口在共享市民待遇方面迈开了实质性的一步，体现了城市政府对外来流动人口的部分利益让渡和有限度的接纳与包容，这在一定程度上改变了对流动人口“经济接纳、社会排斥”的做法。然而，也要理性地看到该项政策目前释放的名额还比较有限，只能基本满足符合申报条件的外来人口随迁子女的需求。积分入学政策作为一种“强筛选的福利准入机制”，[19]也成为了流动人口随迁子女“有条件准入”的门槛，即流入地政府在响应国家政策但又不能完全放开学位资源情况下的权宜之计，未来要真正实现流动人口随迁子女受教育的平等权依然任重道远。

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