精准扶贫第三方评估研究综述

那凯 钟哲

摘      要：第三方评估在政府绩效、公共政策以及社会组织等评估中都发挥了积极作用，特别是在精准扶贫中扮演着重要的角色。通过查阅文献，按照过程要素梳理可发现，学界对精准扶贫第三方评估制度设计的研讨集中在理念前提、存在价值和理论依据等方面;在精准扶贫第三方评估制度执行与制度反馈的研究中，执行层面体现在基本流程、影响因素和现实问题上，反馈层面则侧重对当前扶贫问题的具体解决路径。从研究进度看，目前处于初始阶段，尚存在一些不足之处，需要在加强精准扶贫第三方评估主体与政府间的互动监督以及对精准扶贫第三方评估推进困境研究等方面补齐短板。

关  键  词：精准扶贫;第三方评估;制度设计

`引  言

第三方评估兴起于19世纪20年代，在对政府和非政府组织的评估中，凭借其自身优势得以发挥价值，也逐步得到了国内外学界的重视并对其展开研究。在国外，它通常被视为绩效评估的一种形式或公共部门管理的一个环节。[1]国外第三方评估研究主要体现在理论研讨、实践应用、存在问题和应对措施等方面。在我国，第三方评估研究所涉及的领域比较广泛，主要集中在政府绩效评估、公共政策评估、社会组织评估等方面;此外，针对第三方评估的依托背景、优势所在、具体内容，学界也相应展开了讨论。

2013年，习近平总书记赴湘西考察时首次提出了精准扶贫：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”[2]2014年1月18日，中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》;[3]同年4月至5月，国务院扶贫开发领导小组办公室陆续出台《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》[4]《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》[5]等文件，对精准扶贫从顶层设计、总体布局和工作模式上作出详尽规制。各级地方政府陆续出台相应的规章和措施，从制度层面为精准扶贫工作的顺利开展保驾护航。

随着近年来各地精准扶贫工作的不断推进，精准扶贫工作逐步进入“深水區”，我国已进入脱贫攻坚的关键时期，因此，客观评价精准扶贫工作成效就显得尤为重要。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中提出：“考核指标的数据来源除了扶贫开发系统、全国农村贫困监测等官方数据外，还将适当引入第三方评估的数据。”[6]由此可见，精准扶贫第三方评估的引入不仅能有效测评当前扶贫工作进展情况，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中也起到了不可或缺的作用。通过对已有文献的梳理，本文按照过程要素，先对精准扶贫第三方评估制度设计进行研讨，再从精准扶贫第三方评估制度执行与制度反馈层面进行论述，最后对当前研究成果以及未来发展趋向作出简要评述。

一、精准扶贫第三方评估的制度设计

精准扶贫第三方评估作为一项惠民的制度设计在我

`国取得了良好的发展，这得益于其自身的禀赋优势，体现在理念前提、存在价值以及所应用的理论依据等方面。

（一）精准扶贫第三方评估的理念前提

从第三方评估的角度看，学界基本达成的共识主要表现在：首先，第三方评估具备独立性、专业性、公正性和客观性等特点;其次，评估结果易得到公众的认可，能够提升公众参与热情;再次，弥补了政府内部评估的缺陷，能有效强化压力问责、规避权力寻租，提升政府绩效，推动政府创新;最后，第三方评估作为一种外部力量的引入，能够使管理层和组织成员从新的视角获取知识，激励组织成员不断学习与进步。除上所述，制度环境对第三方评估的影响也是研讨的焦点所在。从整体上看，徐双敏、陈尉（2013）以制度经济学为视角，运用制度变迁理论和交易费用理论来分析第三方评估的制度环境。[7]从细节上看，马亮（2018）认为：“评估目的、评估参与、评估使用和评估支持等，是第三方评估发挥作用的环境和条件要素。”[8]

从结合精准扶贫的角度来看，学界普遍认为，精准扶贫第三方评估适应我国现行脱贫攻坚的需要。李克强总理在2019年《政府工作报告》中强调：“打好脱贫攻坚战，完善考核监督，用好中央脱贫攻坚专项巡视成果，确保脱贫有实效、可持续、经得起历史检验。”[9]丁先存、汪卉卉（2018）认为：“精准扶贫第三方评估是以扶贫政策、帮扶政策、实施政策等政府政策为核心，展开政策落实情况、识别精准情况、退出准确情况和帮扶满意度评估。”[10]

（二）精准扶贫第三方评估的存在价值

共性上，精准扶贫第三方评估主要得益于所体现出的客观与公正。其中，陆明远（2008）认为，传统政府自评虽然有其可发扬之处，但其劣势所在也会影响评估结果的应用，因此要有选择地引入更为中立的第三方评估来对现有活动开展评价补充。[11]尚虎平、王春婷（2016）认为，政府“自圆自话”的形式不能在公众的期望中产生共鸣，因此政府这种自我评估急需纠正。[12]

个性上，祁中山（2017）认为：“扶贫领域第三方评估的实践价值在推进政府治理能力现代化的同时，还能够发挥脱贫攻坚‘战斗队‘工作队‘宣传队的作用。”[13]与此同时，唐建兵（2018）认为：“第三方评估在精准扶贫领域的开展，在易于总结扶贫共性经验的前提下，一定程度上矫正了扶贫开发的行为偏差、进一步改进方法路径助力脱贫。”[14]此外，陈稳（2018）依托大数据把第三方监测评估的作用理解为：“平衡动态监管、保证评估效率与促进村内关系和谐等方面。”[15]

（三）精准扶贫第三方评估的理论依据

学者们在精准扶贫第三方评估的学术研究中所应用的理论依据主要有：合作治理理论、委托代理理论、综合评价理论、公共治理理论，还有少数学者将360度绩效评估理论补充其中。

何阳、孙萍（2018）以合作治理理论在民族地区精准扶贫第三方评估的适应性为基点，认为“民族地区多元的评估主体参与是对合作治理理论的有效践行，反之，合作治理对民族地区精准扶贫第三方评估的专业性有所裨益，在保证评估质量的同时，也有效降低了民族地区精准扶贫第三方评估的成本。”[16]刘建生、惠梦倩（2018）认为：“委托代理理论、综合评价理论和公共治理理论分别从契约制度建立、专业评估操作和治理体系构建三个角度为精准扶贫第三方评估提供了理论基础。首先，委托代理理论要求精准扶贫第三方评估需要从国家层面与组织内部分别进行制度建设，从而保障精准扶贫第三方评估顺利进行;其次，综合评价理论从评估体系建设出发，要求评估过程的规范化与专业化，并从指标设定入手保障信息采集的客观性;再次，公共治理理论则从社会治理现代化的角度出发，要求第三方保持独立性，并发挥协同治理的作用。”[17]随后，孟志华、李晓东（2018）也认同委托代理理论和公共治理理论对精准扶贫第三方评估在制度建设和治理体系构建中的指导作用，但不同的是，两位学者还结合了360度绩效评估理论，从全方位考核的角度为精准扶贫第三方评估提供理论依据。[18]

综上所述，精准扶贫第三方评估在2020年全面建成小康社会的顺势环境下，通过结合原有第三方评估所具备的特性并借助相应理论，继续在扶贫成效评估中发挥引导精准扶贫第三方评估制度建设、保持精准扶贫第三方评估专业性和独立性、促进协同治理目标集聚的作用。

二、精准扶贫第三方评估的制度执行与制度反馈

制度执行是检验一项制度合理与否的关键，制度反馈则是提高执行能力与执行水平的重要环节。在精准扶贫第三方评估制度执行与制度反馈方面，学者们作出如下研讨。

（一）制度执行

对于精准扶贫第三方评估制度执行的研究集中在基本流程、影响因素和现实问题等方面。相较于其他领域，精准扶贫第三方评估的内容和流程无论从理论上还是实证中都是较为统一和规范的。精准扶贫第三方评估的内容是以家庭基本生活情况、贫困识别率、退出率和扶贫成效满意度为依据的。汪三贵等（2016）把精准扶贫第三方评估基本流程分为制定评估方案、组织实施评估、处理评估数据、形成评估报告和评估结果运用全过程，认为“评估过程中要注意，在评估内容洽谈、合同签订、组织评估、形成评估报告、评估结果运用这几方面遵循相应的制度规范。”[19]孟志华、李晓东（2018）把评估简化为“选择第三方、组织评估、结果公告三个过程。”[20]

在整个评估流程中，精准扶贫第三方评估也受其内、外缘环境的影响。江书军（2018）从评估技术手段、第三方评估在精准扶贫中的目标导向两方面进行补充。[21]祁中山（2017）把影响因素细化到评估指标体系设置中，认为“除‘两不愁、三保障外，还应将教育、医疗、住房等具体指标纳入其中;另外，在满意度调查时要考虑受访对象对帮扶政策的需求和预期，并与对政策效果的实际感知相结合，全面地作出评估判断。”[22]邹世允、黄乔丹（2018）从法律层面认为“与立法、执法、司法、守法等相关的动态过程，也是影响精准扶贫第三方评估法制化的主要因素。”[23]也有少部分学者从区域分布、组织系统内部、扶贫退出机制、具体扶贫政策等特殊视角展开研究。何阳、孙萍（2018）以民族地区为研究范围，认为“地理位置、语言、自然环境、风俗习惯等因素是影响民族地区精准扶贫第三方评估流程再造的现实动因。”[24]汪三贵等（2016）从组织系统内部出发，认为“对于大型复杂的扶贫项目来讲，传统的内部评估难以衡量其实际产出，因此，要在扶贫项目考核中引入第三方评估”。[25]陈敬霄、邓高丹（2017）把高校作为第三方评估主体的选择，探寻其在扶贫退出机制中存在的必要性。[26]王静（2018）以易地扶贫搬迁政策为基本出发点，从精准扶贫第三方评估的视角分析影响易地扶贫搬迁政策的因素。[27]从宏观看，集中在评估指标设定，评估人员的专业性、规范性，评估组织的独立性、合法性，法律制度规范以及扶贫项目瞄准、扶贫资金使用、脱贫退出等方面。从微观看，学者们大多是在此基础上展开不同的细化分析，表现为：由于贫困主体不愿摆脱因贫困所带来的资源优势，在相关利益博弈中主观地对评估人员调研活动进行干预（丁先存、汪卉卉2018），[28]使信息不对称的鸿沟愈发加大（闫妍2018），[29]进而影响评估结果的应用（汪三贵等2016）。[30]应当说，学者们就精准扶贫第三方评估制度执行情况所阐述的观点为日后微观具体的研究构建了基本框架。

（二）制度反馈

可以将精准扶贫第三方评估的制度反馈理解为扶贫成效评估中对所产生问题的解决路径。针对上述提及的一般问题，学界给予了相应的回应，在共性层面上，即从科学设计综合的评估指标体系、加强评估人员的前期培训、出台法规制度对第三方评估的合法性予以保障、建立精准扶贫动态的识别退出机制、对扶贫资金合理规划、强化监督机制等方面予以回应。在个性层面上，少数学者还从评估对象、评估技术和评估结果等方面予以补充。邹世允、黄乔丹（2018）认为：“鼓励评估对象，在评估过程中的参与和沟通。”[31]夏海军等（2017）认为：“这样的参与能有效畅通信息渠道，提高评估结果的准确性。”[32]在评估技术应用上，除使用内部开发的扶贫信息系统外，还可以引进大数据技术，推进扶贫工作的科学转型（陈稳2018）。[33]此外，要注重对评估结果的使用，一方面，尽可能地对评估结果进行公示（唐建兵2018）;[34]另一方面，将扶贫成效评估结果与政府官员的奖惩绩效挂钩（陈起风2018），[35]在督促扶贫意识提高、促使地方政府行为逻辑发生变化、传导良性压力的同时（陆汉文、梁爱有2017），[36]也在一定程度上形成了对官员的刚性约束（徐双敏、陈尉2013）。[37]学者们不但针对问题提出解决对策，而且还从评估对象、评估技术应用和评估结果等视角开展精准扶贫第三方评估的研究。

三、精准扶贫第三方评估研究述评

纵观现有研究成果，精准扶贫第三方评估在制度设定、执行与反馈过程中，学界除了对一般问题产生的共鸣外，也针对特殊问题提出了各自的观点。基于当前研究进展，笔者认为还需从以下几方面拓宽思路。

（一）加强精准扶贫第三方评估与政府自评结果的互动和监督

学界普遍认为，扶贫成效评估的正面性在于能有效转变传统政府职能，其评估结果的效用体现在能弥补政府扶贫工作存在的不足，同时能彰显评估结果的权威性与公信力。然而，目前学界对于扶贫成效评估的負面评价还相对欠缺。对研究者和知识分子来说，最重要的能力是去看到背面。[38]因此，评价路径在精准扶贫第三方评估研究中也应适当有所体现。

精准扶贫第三方评估采用走访、调研、谈话的方式进行，最终的结果是以评估报告的形式反馈给政府，二者随后终止契约关系。这一过程中，政府在作为“第三方”的同时，缺少对自身能力的审视和评估参与，这就需要在保证第三方评估独立性的前提下，政府也能参与其中。也就是说在引入第三方评估之前，政府应先展开自评，随后再委托第三方来评估，增强第三方评估与政府之间的结果互动并结合两次评估结果，全方位分析问题产生的原因，从应然与实然两方面寻求解决问题的最佳路径。这样做，行政成本可能会有所提高，因此应合理控制财政预算。值得注意的是，扩大利益主体即贫困人员的参与，既能合理畅通地表达利益需求，也能提升解决问题效率的重要影响因素。

此外，精准扶贫第三方评估作为一种外部监督，能有效监督政府扶贫工作，发现扶贫工作中存在的不足并积极改进，这也是学界所达成的共识所在。反过来看，对评估中“由谁来监督‘评估人”，学者们还存在很多分歧：一是选择政府来发挥监督作用，但反驳的观点认为二者易陷入諾斯悖论的怪圈;[39]二是呼吁制定法律法规，有学者认为这样做的偏颇之处在于，法律层面的定位很有可能造成对评估的隐性干预。[40]笔者认为二者应该秉承“既互动、又监督”的理念，合作形式上既“合二为一”又“相互独立”，但这种“合”与“分”的难点就在于如何把握“度”，其中“度”在实践中是无法衡量和主观判断的，但在理论研究中还可以不断进行交融与碰撞。

（二）推进精准扶贫第三方评估面临的困境

从目前研究范围来看，精准扶贫第三方评估的研究多集中于对扶贫政策的评价、具体扶贫项目的绩效考量以及扶贫技术应用等，大多是其推进中积极向上的一面。反向来看，精准扶贫第三方评估有哪些推进困境、产生困境的原因是什么、如何解决等相关研究还较为鲜见。精准扶贫第三方评估推进得顺利与否，在很大程度上能反映出该地扶贫工作落实的实际水平。从现实来看，精准扶贫第三方评估推进的困境主要集中在两个层面：其一是地方政府，其二是评估组织自身。对外看，二者的目标价值取向有所不同，因此会诱发不同的行为表现，地方政府的态度对精准扶贫第三方评估的推进会产生主要影响;对内看，精准扶贫第三方评估组织自身也并非十全十美，需要从人员、技术等方面进行改进与提升。

（三）加强精准扶贫第三方评估中实践与理论的衔接

精准扶贫第三方评估的运用是源于其所依托的时代背景。首先，从需求角度看，传统政府自评已满足不了解决扶贫中出现的问题;其次，从供给层次上讲，精准扶贫第三方作为独立于政府以外的评估组织，拥有专业的评估团队，掌握较为先进的评估技术，能够有效运用适当的评估方法展开对地方政府扶贫成效的评估。因此，在实践层面的供求关系中，精准扶贫第三方评估组织满足了政府急需客观公正评估需求的同时，也形成了灵活多样且较为完整的程序衔接。但在理论界，学者们对精准扶贫第三方评估研讨中还欠缺一定的争鸣与讨论。结合近年来相关文献的阅读和梳理发现，学者们在精准扶贫第三方评估本身所面临的困境与对策分析方面的讨论还显得较为薄弱，同时在某种程度上缺少反思，无法及时有效地对实践中产生的问题提供根源性归因追溯与反馈。由于缺乏对理论研讨的前瞻性而容易陷入“只顾解决眼前问题”的怪圈。因此，应尽可能地激发理论与实践之间相互碰撞的活力，强化二者之间的衔接，确保精准扶贫第三方评估的研究有据可依。

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（责任编辑：刘  鹏）