房地产调控背后的政策选择

李世伟

[摘 要]改革开放四十年来，随着我国城镇化率迅速提高，房地产业作为发展最为迅速的产业之一，不仅创造了一大批世界知名房地产巨头，也为经济社会发展注入了强大动力。虽然经过政府多年调控，但房地产市场却显示出越调越涨、越控制越火爆的现象。基于对二十多年来国家对房地产业调控政策的梳理和分析，对中美日房地产调控实例进行评析对比，剖析政府政策选择背后的原因，对未来房地产市场发展和政策取向进行讨论。

[关键词]房地产政策;房地产调控;政策评析

[中图分类号] F062.9     [文献标识码] A            [文章编号] 2095-3283（2020）06-0071-04

Policy Choices behind Real Estate Regulation

——Analysis of China's Real Estate Regulation and Control Policy

Li Shiwei

（School of Politics and Public Administration， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072）

Abstract： Over the past 40 years of reform and opening up， as China's urbanization rate has rapidly increased， the real estate industry， as one of the fastest growing industries， has not only created a large number of world-renowned real estate giants， but also injected a powerful impetus into economic and social development. Despite years of government regulation and control， the real estate market has shown that the more it is adjusted， the more it is controlled and the more popular it is. This article will analyze and analyze the real estate regulation policies of the country over the past two decades， analyze and contrast the real estate regulation examples in China， the United States and Japan， analyze the reasons behind government policy choices， and discuss the future real estate market development and policy orientation.

Key Words： Real Estate Policy; Real Estate Regulation; Policy Analysis

一、引言

我国的房地产调控始于1998年7月3日，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）经国务院同意正式发布，将停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场等作为深化城镇住房制度改革的目标确定下来。至此，我国住房实物分配制度实行近四十年后，正式退出历史舞台。

二、房地产业政策演变

（一）1998—2002年房地产市场启动

1997年亚洲金融危机爆发以来，中国的进出口、投资、旅游等重要领域均不同程度受到冲击。1998年7月，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）出台，正式开启房地產市场。政策主要目的是通过刺激住房消费需求来扩大内需，从而抵消外贸进出口下滑带来的冲击，把房地产作为新一轮经济增长的动力。这一阶段，虽然国家总体上对房地产行业表现出支持鼓励的态度，但各地区房价有涨有降，总体处于较为平稳的状态[1]。

（二）2003—2004年抑制房地产市场过热

2003年国家确立房地产为支柱产业，同年全国房地产开发投资首次突破1万亿元[2]。2003—2004年，全国房地产开发投资增长超过30%，2004年全国房地产销售均价增长超过17%，部分地区的房地产价格的增长幅度已超过当地居民收入增长幅度。为进一步促进房地产市场健康发展，有效解决房地产价格和投资增长过快等问题，2003年8月12日，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号，以下简称18号文），提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”“促进房地产市场持续健康发展，是满足人民群众物质文化生活需要的基本要求、是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施、是扩大社会就业的有效途径”，一举奠定了房地产行业在国民经济和社会发展中的重要地位。在此背景下，房地产价格上涨势头并未得到有效控制反而加速上升[3]，仅2003—2004年，商品房新开工面积增长率由27.8%下降到10.4%，而两年来全国新建商品房价格则分别上涨4.8%和15%。

（三）2005—2007年房地产市场政策调控以稳定为主

18号文颁布实施以后，在一定程度上遏制了房地产投资过热现象，但住房价格上涨趋势未发生根本转变。温家宝总理在全国“两会”专门回应高房价问题，明确表示将抑制房价过快上涨。随后，国务院在2005年政府工作要点中明确提出，要高度重视稳定住房价格工作[4]。但由于城镇人口的存量大，住房需求大量增加，导致房地产投机行为普遍存在，控制房价效果不甚理想。

三、近年来房地产市场现状

（一）2008—2009年政策转向刺激住房消费

2008年随着美国次贷危机及欧债危机向全球蔓延，并迅速升级成国际金融危机和世界经济危机，我国经济也受到冲击。投资者信心不足，国际资本大量撤离，我国利用外资总额在2009年下降了3.6%[5]。

2008年11月5日，国务院常务会议决定在未来2年内投资四万亿元以刺激经济。2008年12月，为应对国际金融危机和国内房地产销量下降的情况，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》[6]，地方政府也纷纷出台救市措施。

房价空前暴涨，在经济危机背景下，2008年和2009年我国GDP增长率高达9.6%和9.2%，大量资金流向房地产，房地产市场触底复苏，2009年房价大幅上涨，全国平均房价涨幅达23.3%，一线城市房价也正式与国际接轨[7]。

（二） 2010—2013年遏制房价过快上涨

2009年中国经济率先从国际金融危机中复苏，宽松的信贷和投资政策导致2009年房价过快增长。2009年12月14日国务院出台“国四条”，要求继续综合运用土地、金融、税收等手段来遏制部分城市房价的过快上涨[8]。自2010年4月14日以来，调控措施接二连三地出台，调控力度逐步加大，政策导向愈发坚决，国四条、国十条、全面叫停销售定金等高密度政策使房价过快上涨的势头总体得到暂时抑制，最先实施限购的北京的销售面积增长率由2009年的76.9%下降到2010年的-30.6%。

（三） 2014—2016年再度刺激房价涨势分化

2014年中国经济再度面临下行压力，GDP增长跌入个位数时代，稳增长诉求凸显，房地产市场步入“区域分化”的发展阶段，一、二线城市房价居高不下和三、四线城市库存周期较长问题并存。面对国内经济及房地产市场的新形势，我国住房政策也发生变化，逐渐把目标聚焦到去库存上来[9]。

此外，从2014年起，我国外汇储备在接近4万亿美元高点开始步入下降通道，2015年我国外汇储备流出5000亿美元。与此同时，人民币对美元汇率于2014年触及6.1高点后，也进入了贬值通道，经过2015年、2016年连续2年大贬，人民币对美元汇率触及整数关口7。在经济增长与资本外流双重压力下，房地产政策工具再一次走向前台。2014年5月我国首次出现70个大中城市新建商品住宅价格环比下跌后[10].中国科学院大学，2017.]]，2014年6月，呼和浩特首先取消实施三年的限购政策，推翻了第一块多米诺骨牌。截至2014年底，除北上广深外，我国大部分实行限购的城市均取消了限购政策[11] 。

2014年“930”新政和“1121”降息以后，我国房地产市场触底回升。2015年“330”新政、持续降息降准及6月股灾以后，一、二线城市量价齐升，开始加速上涨。2016年2月税费减免政策推行以后，一、二线房价启动暴涨模式，部分区域房价甚至翻倍。

（四）2016年至今因城实策稳房市去庫存成主旋律

2016年，随着我国经济L型走稳、外汇储备及汇率企稳、通胀预期抬头和一、二线房价暴涨，通过刺激房地产市场实现稳增长、保外汇的阶段性任务基本完成[12]。但三、四线城市去库存效果差异较大，地方债、城投债等地方性金融风险逐渐加深。2016年7月政治局强调“抑制资产价格泡沫”;2016年10月强调“防风险”;2016年12月中央经济工作会议强调政策从稳增长转向防风险和促改革，强调“促进房地产市场平稳健康发展”，首次提出建立“房住不炒”的“长效机制”，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。我国房地产政策开始从刺激转向收紧，从全面转向局部，一、二线热点城市房地产市场冰封，三、四线城市进入去库存阶段[13]。

2016年国庆期间，北京、天津、苏州、成都、合肥、南京、深圳等多个城市先后发布新一轮房地产市场调控政策，珠海、东莞和福州三座城市也重启了限购限贷，七天内全国开启房地产调控的城市达到19个。随后，热点城市南京、杭州、厦门、苏州、郑州等在在短时间内连续出台加强版限购限贷政策[14]。

2017年以来，全国共有54座城市出台调控措施，15座城市实行“认房又认贷”，48座城市限售，限购限售措施290余条。此外，调控不仅在范围上扩大，在政策深度上也开始升级。在传统的“限购、限价、限贷”上，新增了“限售、限商、限婚”等内容，全国楼市开启“六限时代”。但从市场来看，2018年，我国商品房销售面积17.2亿㎡，同比增长1.3%;商品房销售额14.99万亿元，同比增长12.2%，仍保持较快速增长。

四、房地产调控政策评析

从整体上看，中央和部分地方政府使用了一系列宏观调控政策，如减少房屋交易税收、控制土地供给和配比等财政宏观调控和行政宏观调控，各地方政府普遍推出了“五限”类的调控措施。这些调控措施客观上推动了整体经济的高速增长，在上行区间尽可能抑制了房价的过快上涨，在下行区间防止房价泡沫直接破裂，起到了“稳定剂”和“润滑油”的效果。

房地产调控政策难以抑制房价上涨，主要可归纳为以下五方面原因：

一是土地收入是地方政府的主要收入来源。按照我国现行财税体制，增值税、所得税均为分税制，地方政府只按层级分得其中的一小部分，但土地出让收入则无需二次分配，直接归属地方政府使用。而通过限制土地供给，推高土地拍卖价格，从而保持地方财政收入长期稳定，成为大多数地方政府的首选。

二是房地产控制上下游重要产业。一方面，房地产控制着上游水泥、钢铁、工程设备等重工业行业;下游则控制着家电、家具、家纺等轻工业行业，辐射效应明显。另一方面，伴随着房地产业高速发展，中介、物业、保洁、室内设计、装修服务等服务业迅速兴起，带动了大量的社会就业。

虽然国家提出不以GDP增速高低论英雄，但在当前内外部严峻形势下，“稳增长”成效如何已经成为体现地方政府政绩的关键所在。而房地产业直接控制着商品房销售面积增速、房地产业从业人员增速、房地产从业人员劳动报酬增速等三项重要指标，间接影响批发业商品销售额增速、零售业商品销售额增速、建筑业增加值现价增速等核心指标以及运输行业相关指标，对GDP影响极大。

三是我国独有的户籍管理制度和优质公共服务资源高度集中的特征。长期以来，我国通过户籍制度有效控制了城市发展的规模和速度，但由于城乡发展不均衡、不充分等因素影响，教育、医疗、交通等公共服务资源主要集中在一、二线城市，人才资源也随之不断涌入，提供了充足的购房需求，推动房价持续上涨。同时，由于教育等公共服务与住房高度相关，学区房倍受追捧，成为房价上涨的领头者。

四是缺乏成熟的住房租赁市场。即使在一线城市，购房者也大多不把租赁市场看成购房市场的替代市场，大多数情况下，租赁往往作为购房前期的过渡。特别是由于市场化租赁服务品质低下、租售同权问题未得到政策明确、长租合同难以得到法律的充分保障等，导致租赁市场发展缓慢。

五、中美日房地产市场发展对比

（一）日本房地产政策取向

自1950年开始到1990年房价破灭，日本楼市连涨40年。在房价增长的背后，是日本经济高速发展，到1985年，日本成为世界上最大的钢铁和汽车出口国，外汇储备超过4000亿美元，成为世界最大债权国，“广场协议”后日元飞速升值，以东京房价为代表的日本房地产业高速增长，1989年的东京银座5丁目的地价高达1平米1.1亿日元，折合97万美元，荣获当年吉尼斯世界纪录[15]。

1987年开始，日本政府开始出手干预房地产市场，要求金融机构严控房地产贷款量，提高房地产税收。但调控效果几乎为零，日本楼市和股市继续狂飙突进。1989年5月起，日本连续提高银行利率，将利率从2.5%大幅提升到6%。此时日本房价和股市由于巨大的上涨惯性，还是没有下跌[16]。1990年1月12日，加息的效果开始出现，日本股市突然出现瀑布式下跌，到1990年9月，日本大盘下跌44%，大量的公司出现巨额亏损，不得不抛售公司持有的土地和房产，日本房价出现了下跌的苗头。1991年，日本楼市出现崩塌，巨大的泡沫从东京开始破裂，迅速蔓延全国，短短3个月内，日本房价接近腰斩。房价暴跌后，日本政府并没有选择出手护盘，反而选择将泡沫一戳到底，彻底出清市场风险[17]。

（二）美国房地产政策取向

2001年纳达克斯互联网泡沫破裂后，美国政府以低利率刺激经济，于是大量的资金开始涌入美国楼市，而美国银行发明的次级贷款成为了最大推手。美国的房价一路飙升，拉动了整个美国的经济，整个美国欣欣向荣，似乎回到了巅峰时刻[18]。2006年底，国际石油价格飞涨，导致美国通胀率飙升，美联储被迫出手提升利率来压制通胀，进行了连续17次加息。加息直接导致美国楼市泡沫被击碎，次贷危机席卷美国，美联储被迫出手，通过多轮量化宽松[19-31]。

（三）中国房地产与美日的异同

从共同点来看，中美日的房地产有实体经济高速发展作支撑，有一批极具竞争力的产业作为基础，有较为宽松的财政金融政策。从不同点来看，我国有一个强有力的政府，能够集中力量办大事，综合运用各类政策手段进行供给侧调节，有能力以政策手段防止信用违约。

六、多元供给和综合保障促进房地产市场平稳健康发展

房地产业是我国经济的重要组成部分，对上下游产业影响范围大、涉及面广，必须坚持稳中求进，在充分满足市场需求的前提下，逐步推进房地产市场改革，持续完善住房市场体系和住房保障体系。

（一）持续完善住房保障体系

以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、中等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构。继续完善以公租房、廉租房、经济适用房、人才安居房、棚户区改造安置房、共有产权房为主体的住房保障体系，加大对中低收入群体保障范围，着力解决外来务工人员住房问题，维护社会大局稳定。

（二）大力推进房屋租赁市场

健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系，适度提升土地拍卖中房地产开发主体自持租赁物业比例，规范住房租赁中介机构，支持个人出租住房，培育多元供给租赁市场供应主体。支持资产管理公司（AMC）通过资产剥离成立专业化房屋租赁公司，推动住房租赁市场规模化发展。政策取向应由“人人有住房”转向“人人有房住”，建立健全租售权利分配机制，稳定市场预期。

（三）优化土地要素供给

继续改革完善“人地挂钩”政策，将新增常住人口纳入土地供应评价体系，严格执行库存去化与供地挂钩政策，适当增加房价上涨压力较大城市建设用地供应指标，进一步优化城市工业用地、住宅用地、商业用地结构，合理安排区域规划，统筹配置教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，形成区域结构布局完善、功能丰富的土地配置体系。

（四）稳步推进房地产税改革

房地产税推行势必对我国房地产市场造成长期深远的影响，短期内也将对房地产销售形成冲击。在改革节奏上，应充分总结前期试点城市经验，对地方政府充分授權，作为热点区域调控的手段进行试点，充分考虑居民税收承受度，广泛听取社会意见，防止造成市场和社会恐慌。

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（责任编辑：郭丽春 董博雯）