国际投资体制变革对“一带一路”倡议的影响及应对研究

2020-07-04蔡冬青葛广宇

对外经贸 2020年6期

蔡冬青葛广宇

[摘要]国际投资体制变革已经全面开展，其主要表现为发达经济体加强了外资安全审查;全球新一代产业政策正在兴起;现代工业政策促进了投资便利化努力。这些变化对我国“一带一路”倡议的全面实施产生了现实和潜在影响，发达国家的政策调整限制了“一带一路”沿线发展中国家的投资规模，发展中国家的引资和留资政策将使得“一带一路”投资竞争加剧，全球投资治理体制的不确定增强了“一带一路”投资环境的不确定。最终在前期研究的基础上形成两个基本思路：在“一带一路”倡议的实施中顺应国际投资体制改革的大方向（顺作用机制）;以“一带一路”倡议的实施充分影响国际投资体制的改革方向（反作用机制）。

[关键词]国际投资体制;“一带一路”倡议;应对策略

[中图分类号] F125 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3283（2020）06-0031-05

Research on the Impact of the Reform of International Investment System

on the Belt and Road Initiative and Its Countermeasures

Cai Dongqing Ge Guangyu

（1.School of Economics， Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing Jiangsu 210046;

2.Nanjing University of Science and Technology Zijin College，Nanjing Jiangsu 210046）

Abstract： The reform of international investment system has been carried out in an all-round way.A new generation of global industrial policy is emerging;Modern industrial policy has facilitated investment facilitation efforts.These changes on the full implementation of "area" initiative in China the reality and potential impact of the policy adjustments of developed countries limit the "area" all the way along the scale of investment in developing countries， developing countries and leave policy of attracting foreign capital in the competition will make all the way "area" investment， uncertainty of the global investment management system to enhance the "area" uncertain investment environment. Finally， two basic ideas are formed on the basis of the previous research： the implementation of "the Belt and Road" strategy conforms to the general direction of the reform of the international investment system （the pro-action mechanism）;The implementation of " the Belt and Road" strategy fully affects the reform direction of the international investment system （reaction mechanism）.

Key Words： International Investment Regime; the Belt and Road Initiative; Coping Strategy

“一帶一路”倡议在实施之初就面临一个无法回避的现实——国际投资体制的改革。《世界投资报告2015》将“改革国际投资体制”作为年度报告主题，指出当前国际投资领域缺少一套统一的国际规则，当前的国际投资体制需要改革。而过去3年（2016-2019年）是国际投资协定重新签订的密集期，这为国际投资体制改革提供了良好的机遇。到目前为止，国际投资体制密集的变革期应该已经完成，全球范围内的国际投资协定发生了哪些变化，这些变化对我国“一带一路”倡议的全面实施已经并即将产生怎样的风险，又带来哪些机遇，“一带一路”的伟大构想又该如何主动融入新一代国际投资体制已经成为需要学术界关注的现实问题。

一、国内外研究现状与述评

（一）关于国际投资体制及其变革的研究

较早的研究集中于国际投资法学的研究，并且较多学者并不认为存在一个统一的国际投资法律体系（A. A. Fatouros， 1995;Jeswald W. Salacuse，2010）。但也有学者认为众多分散在双边、区域和多边协定中的投资协议构成了保护、促进和约束国际投资活动的统一网络体系，（David Schneiderman，2008;Jeswald W.Salacuse，2010）。最近的研究开始关注现有投资体制的不足：当前的投资体制忽略对国际投资的治理（Beth A. Simmons， 2014）;法律体系的零散是制约国际投资发展的重要因素（Adrian M. Johnston & Michael J. Trebilcock，2013）;国际投资争端解决机制（ICSID）效率不高等，有学者明确给出可行的改革路径（Karl P. Sauvant&Huiping Chen，2013;Karl P. Sauvant，2016;Frank J. Garcia， Lindita Ciko， Apurv Gaurav&Kirrin Hough，2015）。我国学者则在详细分析国际投资体制特点、发展历程及改革趋势的基础上，提出了我国的应对策略（崔凡、赵忠秀，2013;詹晓宁、欧阳永福，2014;金芳，2014）。

（二）关于“一带一路”倡议的研究

习近平总书记在提出“一带一路”倡议后，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》具体提出了“一带一路”行动路线。我国学者对“一带一路”从不同角度进行了研究：王国刚（2015）从传统文化的角度，李丹和崔日明（2015）从全球贸易格局的角度，申现杰和肖金成（2014）、柳思思（2014）从区域经济合作的角度，袁新涛（2014）、刘卫东（2015）从国家战略的角度，韩永辉和邹建华（2014）、邹嘉龄和刘春腊等（2015）、张军（2014）、姜睿（2015）从国内各地区参与的角度，王敏和柴青山等（2015）从金融支持的角度，李晓和李俊久（2015）从地缘政治经济的角度，李向阳（2015）从经济外交的角度，刘志彪（2016）从全球价值链的角度，郑蕾和刘志高（2015）从投资空间布局的角度分别进行了研究。张建平和樊子嫣（2016）则从贸易投资便利化的视角对“一带一路”进行了解读。

综上可见，国内外学者对当代国际投资体制的性质、特征、发展动态、构建路径已展开众多分析，而我国“一带一路”倡议也得到了较为充分的研究。但不难看出，当前的研究较少将二者放到同一理论框架中分析，在国际投资体制改革的背景下，中国在国际投资体制建构中处于何种地位？“一带一路”倡议的实施将受国际投资体制改革的何种影响？“一带一路”倡议中的中国应采取怎样的应对策略？这几个问题是本文研究的重点。

二、当前国际投资体制变革的主要表现

（一）发达经济体加强了外资安全审查

近年来，西方主要发达经济体对外国投资均加强了安全审查机制，部分发达国家（地区）为此出台新的法案，显著加强了外国投资审查在外资利用中的地位。2018年8月美国总统特朗普签署了《美国外国投资风险评估现代化法案》，该法案将“外国人对涉及关键技术、关键基础设施、保存或搜集美国人个人信息的美国公司”和“故意逃避或规避CFIUS审查的交易”纳入外国投资安全审查格外关注的领域，而其中的“关键技术”以及“故意逃避或规避”显然具有极强的主观性，用于客观上限制外国公司的并购与投资。

欧盟理事会于2019年3月正式批准了欧盟的外资安全审查制度条例，在该制度的指引下，最终诞生了《欧盟外商直接投资审查条例》，将于2020年10月10日起生效。《条例》授权欧盟委员会审查 “影响欧盟利益”的特定投资，明确了成员国可以合法阻止涉及关键基础设施、技术、原材料和敏感信息的外资收购，而这些授权很可能导致部分成员国引入新的外商投资审查制度或者扩大现有制度的范围，从而使得一些目前不在审查范围内的交易在不久的未来以公共利益和国家安全为由而需接受审查。

（二）全球新一代产业政策正在兴起

“全球新产业政策”是联合国贸发会议组织《2018年世界投资报告》（WIR2018）的年度主题。报告指出过去5年全球有101个国家发布了明确的产业发展政策框架，各国产业政策均包括了整合与升级全球价值链、发展数字经济以及新工业革命在内的广泛范畴，这是全球新一代产业政策。这些全球新一代产业政策的具体目标包括：建设扶持性工业系统（包括基础设施、金融系统）和生产能力（包括资产、技术和技能），以及支持国内和出口市场的发展。这些目标的每个要素均包含着对外国投资者的明确要求。

根据联合国贸发会议组织的统计，近几年世界主要国家发布的产业政策中，约90%对投资政策工具给出了详细的规定，具体包括财政刺激措施、经济特区、业绩要求、投资促进和便利化以及越来越多的投资筛选机制。这些详尽的政策工具除财政激励措施外，均对外资有着明确的要求，经济特区除了传统的出口加工区外，出现了以吸引特定产业和有针对性的将多个特区连成一体的特区类型;而很多发展中国家将投资便利化作为吸引外资的重要措施。

（三）现代工业政策促进了投资便利化努力

投资便利化举措作为重要的工业发展横向战略，广泛此出现在许多发展中国家的外资政策和国际投资协议中。以中国和东盟自贸协定为例，这是我国和国外经济伙伴签署的第一个自贸协定，也是目前覆盖国家数最多、双边贸易额最大的一个。1.0版的中国—东盟自贸区于2010年全面建成。随着“一带一路”倡议的提出，为了进一步深化双边关系，2015年11月，中国和东盟又签署了自由化水平更高的升级版自贸协定，内容涵盖货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作等领域，是对原有协定的完善和提升，体现了双方深化和拓展经贸合作关系的共同愿望和长远需要。

（四）大型区域协定的谈判保持了强劲势头

在WTO改革的议题设置上，美国等一些发达国家加强了对产业政策等传统议题的更新升级，提出了网络和数据安全等新议题。美国还在新的自贸协定中加强了对其盟友的影响力。据联合国贸发会议组织的统计，2017年新缔结的国际投资协定数为1983年以来的最低水平。各国共缔结了18 项新的国际投资协定，其中9项为双边投资条约，9项为含投资条款的条约。最活跃的经济体是土耳其，缔结了四项条约，其次是缔结了两项条约的中国香港。2018 年1 月至3月间，又签署了三项国际投资协定。此外，有效终止条约的数目（22项）首次超过新缔结的国际投资协定数（18项）。印度和厄瓜多尔在终止条约方面特别活跃。国际投资协定总数由此达到3322项（2946項双边投资条约和376项含投资条款的条约），其中在2017年底有效的条约为2638项大型区域协定的谈判保持了强劲势头，特别是在非洲和亚洲。欧盟继续与日本等国进行自由贸易协定谈判。北美自由贸易协定，包括关于投资的章节的重新谈判已经开始。此外，一些国家集团正在制定不具约束力的投资决策指导原则。

三、国际投资体制变革对“一带一路”的影响机制

国际投资体制的显著变化已经对全球海外投资产生了显著影响，全球跨境投资流入在2017年和2018年连续出现较大幅度下降，有的政策变化还对跨境投资的规模、模式和格局具有长期和深远的影响，以贸易投资促进为主要目标之一的“一带一路”倡议必然也会受其影响，主要影响表现在以下几个方面：

（一）发达国家的政策调整限制了“一带一路”沿线发展中国家的投资规模

主要发达经济体的政策调整涉及面广、层次深，是从理念、规则到治理体系的大调整和大变革。美国等部分发达国家将加强外资安全审查提高到战略竞争层面，意味着未来这一趋势还有可能继续强化，目前已出现从针对新增投资安全审查扩展到对存量投资安全审查的势头。在这种情况下，以中国为代表的“一带一路”沿线发展中国家与部分发达经济体之间的资本、创新要素流动的阻力增加，在这些国家和地区的投资模式及其全球投资布局也会受到影响。美国自身税改促使其海外投资大量回流，短期内也会显著拉低全球跨境投资规模并形成结构性影响。

（二）发展中国家的引资和留资政策将使得“一带一路”投资竞争加剧

以发展中国家为主的投资自由化、便利化需求将在全球大范围内引起新一轮引资和留资政策竞争。在全球跨境投资下降、政治环境高度不确定的大背景下，利用外资促进经济恢复和发展成为许多发展中国家和部分发达国家政策关注的焦点。尤其是“一带一路”沿线许多发展中国家加快改革开放，竞相出台利用外资的规划和政策，形成愈加激烈的竞争态势。同时，美国改革国内宏观政策吸引投资，将进一步带动其他国家跟随，推动全球新一轮外资政策竞争趋向白热化。在多重因素叠加作用下，全球大范围内改革国内宏观政策、加大引资留资优惠力度的竞争将更加激烈。

（三）全球投資治理体制的不确定增强了“一带一路”投资环境的不确定

当前全球投资体制中密集的废除原有投资协定，而新的投资协定正在集中签订和诞生，尤其是大型区域性和全球性投资协定的方向尚不明确，全球经济治理体系变革前景仍不明朗，增加了全球投资环境的不确定性，不利于“一带一路”跨国投资的稳定预期和扩大投资。少数发达国家对全球经济治理改革推动力度大、标准高，先行达成彼此之间的高水平自贸协定，给其非盟友国家尤其是发展中国家形成较大的制度压力，也使发达国家利益圈外的国家向利益圈内的国家投资处于劣势。

四、“一带一路”倡议实施应对国际投资体制变革的对策建议

从上文分析可见，当前国际投资体制改革的总体方向与“一带一路”倡议的基本原则是一致的，但不排除其中有对“倡议”实施不利的部分，因此，本文在前述研究的基础上提出“一带一路”倡议应对国际投资体制变革的双作用机制——顺应国际投资体制变革的“顺作用机制”和以倡议实施主动带动国际投资体制变革的“反作用机制”。

（一）“一带一路”倡议对国际投资体制改革的顺作用机制研究

1.加强“一带一路”倡议与全球投资治理的系统一致性

2016年G20国家主席团在中国杭州联合发布的《G20全球投资政策指导原则》可以看成是近年来最为权威的全球投资体制变革指导方针，该指导原则指出全球投资治理的基本原则包括：反对投资保护主义;非歧视;投资保护;透明度;可持续发展;政府对投资的监管权;投资促进及便利化;企业社会责任及公司治理;以及国际合作。以上所有原则均构成过去几年以及今后较长一段时间国际投资治理体制改革的基本方向，该方向显然与全球大部分国家的投资者和国家利益相一致，但其中的部分原则很难通过协议、制度等有形机制完成，“一带一路”的柔性机制恰好可以作为补充，通过对话平台、圆桌会议、高层论坛等合作形式，使得有形机制得到补充。

2.增强“一带一路”争端解决机制的独立性和公正性

随着外国投资者与东道国的争端日渐增多，投资者-东道国争端解决机制在新一代国际投资体制中的地位得到了越来越多的认可，而当前的争端解决机制因其主导者为各国政府，在争端解决中难以避免东道国政府尤其是发达国家政府的干扰，而新一代投资体制在争端解决机制的构建中格外注意其独立性和公正性，甚至在很多案例中出现了对投资者利益的保护超过东道国的现象。这些现象告诉我们在投资者-东道国争端解决机制中要做到独立和公正，除了现有争端解决机制之外，尚需要更多的协商机制作为补充，“一带一路”倡议应当成为国际投资争端解决的有效渠道，在倡议框架内的投资争端解决要更多的关注发展中经济体及其投资者的利益保护，保证投资争端解决机制不受发达国家的干扰。

3.在“一带一路”中扩大投资便利化，确保负责任的投资

开放、包容、联动的投资秩序符合各国利益，“一带一路”合作应坚定支持多边主义投资体制，维护以世界贸易组织为核心、以规则为基础的多边贸易体制，促进自由开放的贸易和投资，反对一切形式的保护主义。为此，促进投资便利化和自由化应继续成为未来“一带一路”合作的重点之一。倡议应鼓励合作伙伴建立自贸安排，降低投资成本，消除边境上和边境后贸易投资壁垒，创造良好的营商环境。

（二）“一带一路”倡议实施对国际投资体制改革的反作用机制研究

1.加强与“一带一路”沿线发展中新兴经济体的投资合作

根据联合国贸发会议组织的统计，近年来发展中国家的海外投资已经逐步超越发达国家，成为国际投资的主流，这表明发展中国家的海外投资合作正在引领国际投资的方向。因此，发展中国家应该引领国际投资体制变革的主要方向，以此带动全球投资治理体制向透明、公正、共享的方向发展。“一带一路”倡议的国际投资体制需要加强与沿线发展中经济体加强合作，建立包括发展中经济体、发达经济体以及跨国公司为治理主体的国际协同治理体制。

2.以“一带一路”倡议促进人民币国际化

随着中国在国际经贸中的地位提升，人民币已经逐步超越加元和澳元，成为世界第五大结算货币，但作为发展中国家货币的代表，人民币国际化的水平显然尚不足以代表广大发展中国家的利益，需要借助“一带一路”这一优秀平台建设，进一步提升人民币国际化地位。具体而言，需要通过“一带一路”推动人民币区域化，深化人民币贸易结算、扩大对外投资力度、增加境外人民币储备;借助“一带一路”倡议在国际市场助力人民币获得更大发展空间，在大宗商品贸易、基础设施融资、产业园区建设、跨境电子商务等方面创造更多的使用机会。同时需要密切关注和防范人民币国际化的风险。

3.主导和促进“一带一路”投融资合作平台建设

充分运用开发性金融、政策性金融、商业金融等资金资源，共同推动“一带一路”融资机制建设。有效发挥政府政策的引导和支持作用，促进沿线国家发展战略对接，形成区域基础设施规划及融资安排，营造透明、友好、非歧视的融资环境。统筹多边和双边合作。“一带一路”建设中的大多数项目属于双边合作，特别是基础设施、贸易投资和产能合作等项目。要高度重视双边融资合作，用好我国与资金使用国两种金融资源、两个金融市场，统筹建设好双边项目。进一步建设好亚洲基础设施投资银行、金砖开发银行、丝路基金和中国欧亚经济合作基金等区域合作平台，通过区域投融资合作平台影响国际投资体制。

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