政府主导农地流转补贴政策持续性与风险分析——基于上海市郊区调研的思考

牛 星， 于 莹， 王 渏

(1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.上海市土地储备中心，上海 200032)

通过农地流转解决中国农地细碎化、经营效率低、撂荒闲置等问题，实现农村土地的规模化、集约化、现代化经营成为解决农业生产和农村发展的必然选择，得到了政府层面的肯定与鼓励。2015年财政部、农业部明确提出国家试点调整农业补贴政策，合并“三项补贴”，调整20%的农资综合补贴资金来支持粮食适度规模经营。2016年，中办、国办为引导农村土地经营权有序流转，提出构建新型经营主体政策扶持体系，完善新型经营主体扶持政策。2017年，为了支持农业适度规模经营，中央财政安排资金230亿元，并采取贷款贴息、重大技术推广与服务等多种支持方式。可以看出，在农地流转的发展过程中，政府的干预和主导色彩比较明显，表现为政府主导型农地流转模式。

政府主导型农地流转模式在推进农业规模化经营、提升农业现代化水平方面发挥了重要作用，但是也存在一些问题。如果政府不能持续发挥其主导优势，比如补贴供给中断，那么如何推进农地流转？以及由此引发的风险该如何应对？基于这个方面的考虑，本文在对上海市涉农郊区农地流转情况调研的基础上，着眼于农地流转补贴政策的可持续性，探讨政府主导型农地流转的潜在风险并提出应对策略。

一 相关研究回顾

由于国外土地制度与国内的本质区别，国外多关注农地的买卖、租赁和抵押等土地市场和交易方面，“农地流转”的相关研究比较少。国外学者在对土地市场的研究中发现，政府补贴具有规范和调整土地市场的积极作用，如Rao对印度农地租赁进行研究，发现政府补贴有利于租赁市场的合法化，因为合法化的租户可以获得政府补贴的农业投入，如机构信贷、农作物保险、先进技术培训方案和耕作方法等[1]。国外学者对政府农业补贴的研究，主流观点认为政府农地流转补贴有利于提高农民收入、推动土地规模经营、提高农业生产率。如Guyomard等学者分析了产量补贴和土地补贴对农民收入影响，发现政府补贴对提高农业收入具有正效应[2]；Kirwan对美国近150万个不同规模的农场进行研究，发现农业补贴集中在大型农场，小型农场参与补贴计划的可能性要小很多，农业补贴在减缓农场规模缩小方面发挥重要作用[3]；Garrone等学者对欧盟农业补贴与农业劳动生产率增长之间的关系进行实证分析，结果表明欧盟的共同农业政策(CAP)补贴提高了农业劳动生产效率[4]。国外对于农地流转的风险研究侧重于生态风险，涉及到社会风险的比较少。Wossen等学者认为社会资本的介入是有效规避风险的重要因素[5]。Mandondo 和German对非洲马拉维烟草种植土地进行分析，认为农地规模化经营在获得高收益的同时会面临着社会及生态方面的高风险[6]。通过梳理国外相关研究，可以发现国外学者一般认为政府农业补贴具有弥补私有制缺陷的功能，并且有利于土地的规模经营，提高农业生产效率，土地规模经营带来效益的同时，伴随生态与社会等多重风险。

国内对农地流转的研究比较广泛。总结学者们观点，政府主导型农地流转模式是为了满足规模经营主体的用地需要，由基层政府和村委会共同推动，以期发展现代农业和规模农业的一种农地流转模式。与农户自发性农地流转模式相比，政府主导型农地流转具有基层政府或村委会决定农地流转的参与者、合同签订权、流转价格、流转规模等，而农户多是被动接受流转的特点[7]。农地流转补贴是指政府部门为了加快农地流转进程、实现土地适度规模经营，对农地的转出方和转入方进行资金补贴、税收优惠、项目支持等[8]。

对于政府主导型农地流转可持续性的研究，部分学者肯定了政府主导型农地流转的积极作用[9-10]。但是大多数学者认为，政府主导型农地流转具有短期正效应，从长期来看具有负效应，具有不可持续性。主要表现为：(1)地方政府在财政压力之下，对政府主导的农业进行奖励和补贴不具有持续性和推广性，难以为继[11]；(2)地方政府主导农地流转促使流转溢价，扭曲了流转市场供求关系，提高生产经营成本，且土地单位面积产出并不比细碎化个体农户经营有效率，难以长期持续，不能从根本上提高农业生产效率[12-13]；(3)政府部门攫取了大部分增值收益，农民的利益在农地流转过程中常常受到侵害[14]，并且失地后的就业与安置问题也会影响农户生计。

对政府主导型农地流转潜在风险的研究主要集中在：(1)在政府信任层面， 基层政府和村委会在农地流转政策执行中出现不作为、乱作为的情况，以及服务保障不到位，导致农户对政府不满，导致基层政府的公信力风险[15-17]；(2)在社会稳定层面，农地集中流转是以牺牲大多数农户的利益来实现农业现代转型，必然引发新的社会不公，加剧社会冲突风险[18]；(3)在国家粮食安全战略层面，流转农地带来的非农化与非粮化倾向威胁国家粮食安全[19]；(4)按照不同的主体分类，农地转出方、 转入方以及基层政府和村委会都会面临不同类别、不同程度的风险隐患[20]。

纵观学者的研究成果，当前学界对政府主导型农地流转的探讨比较广泛，但是大多是关于农地流转模式的特征分析，以及与农户自发型农地流转模式相比之下的农地流转成效分析，虽然很多学者的研究中涉及到政府主导型农地流转模式的负面影响，但是和“风险”关联起来的研究比较少，同时，很多研究只关注经济欠发达地区的农业生产和农地流转，忽视了经济发达地区。鉴于此，本研究以上海涉农郊区为例，考察典型的经济发达地区政府主导型的农地流转模式下，补贴政策的推动作用是否能够可持续发展，以及由此引发的农地流转风险。

二 上海市政府主导型农地流转补贴政策现状

上海市农地流转的理论和实践都走在全国前列。早在2001年，上海市就出台了农地流转相关政策，提出 “三权分置”思想，实行农地有偿流转。2002年，提出了互换、合作、转包、转让、入股五种具体流转方式。2009年以后，农地流转政策接连出台，加大对农地流转的政策扶持和补贴力度，农地流转呈现出典型的政府主导色彩(表1)。

表1 上海农地流转相关补贴政策梳理

在上述政策指导下，各区结合实际情况，制定具体的补贴方案，如金山区《关于提高本区农户承包地委托流转补贴的工作意见》指出，对进入“上海市农村土地承包经营信息管理系统”的农户承包地流转补贴， 2019年提高到300元，土地流转补贴由区、镇(金山工业区)财政各承担50%。《松江区农业综合补贴政策改革试点实施方案 (试行)》指出，2020年松江粮食家庭农场考核奖励标准为每亩200元(3 000元/hm2)，采取“一卡通”拨付的现金直补。《奉贤区农村土地承包经营权规范流转面积补贴专项资金管理办法》指出，2019年自愿将确权的土地经营权委托村级集体经济组织统一流转、委托年限累计满5年、相关信息录入上海市农村土地承包经营信息管理系统的农户给予每人每年每亩200元(3 000元/hm2)的补贴，补贴资金由区、镇两级财政共同承担。从上海市农地流转补贴相关政策演变内容以及各区相关政策来看，上海市始终使用财政资金鼓励和引导农地流转，财政补贴的额度逐渐提高，补贴力度不断加大，补贴对象包括转入方和转出方，补贴重点向家庭农场倾斜。此外，上海市政策补贴形式较为单一，多为一次性直接补贴，农业保险等补贴比较少。

补贴政策影响到农地流转双方，对于转出方而言，将农地委托给村委会集中流转的农户，可以得到一笔可观的流转费和额外补贴。各涉农区额外补贴形式有所不同，有的村农户达到退休年龄后可以领取生活补贴；有的村按照农地流转面积获得一次性直接补贴。对于转入方而言，无论是在经营条件较好的地区还是经营条件相对较差的地区，政府高额的补贴都是决定经营者年收入的关键。上海市主推农民合作社、家庭农场经营方式来引导农地适度规模经营，采取流转费、租金补贴、种植补贴、贷款财政贴息等多种补贴形式，以贷款财政贴息项目为例，上海市2019年度农民合作社、家庭农场贷款财政贴息项目补贴金额超过2 000万(1)数据来源：上海市农业农村委员会《2019年度农民合作社、家庭农场贷款财政贴息项目汇总表》。。政府对于转出方与转入方的补贴力度都很大，并且这种补贴已经占据转出方与转入方收益的绝大部分。倘若这种高额的补贴中断或者降低，将直接影响到农户的生计和参与农地流转的积极性。

三 补贴政策可持续性评价及风险分析

(一)研究区域概况

上海市农地流转的规模和速度均排在全国前列，上海市农地流转区域包括9个涉农区，在2006年，上海市农地流转率已经达到45%。到2014年，上海市农地流转率为73.7%，比我国平均水平高了两倍有余(2)数据来源：上海市农业管理部门统计数据。。到2018年底，上海的9个涉农区共建立了75个农地管理中心，农地流转总面积28 133 hm2，农地流转率已经达到85.1%，其中委托流转率为98.1%，直接流转率仅为1.9%[21]。上海农地流转受到农地流转政策，尤其是相关补贴政策的推动与扶持，呈现出典型的政府主导模式。

(二)上海农地流转补贴政策可持续性评价

1.分析方法与数据来源

(1)分析方法。TOPSIS法，即理想解逼近法，是由Hwang C L和Yoon K S于1981年提出的一种多目标决策分析的常用方法。其原理是利用各评价对象的综合指标，找到决策问题中各指标的最优解和最劣解，以此为依据评价样本的优劣。计算贴近最优解的同时又远离最劣解为最高，否则为最差。TOPSIS法在效益评价、决策管理等领域得到了广泛的应用。

(2)数据来源。本文数据主要来源于笔者2018年6～8月实地调研的问卷数据，调查内容包括农户基本信息、农地流转情况、农户对农地流转补贴政策的认知和响应程度3个方面。本次调研以闵行、嘉定、宝山、松江、金山、青浦、浦东、崇明、奉贤9个涉农区的农户为调研对象，采用分层抽样的方法，每个区样本量约为50份，每区选取2个农地流转率高、具有代表性的行政村进行简单随机抽样，每个村抽样数量约为25份。此次调研发放450份问卷，收回有效问卷431份。

2.指标评价及分级标准

(1)选取评价指标。综合借鉴国际发展署(DFID)提出的可持续生计分析框架，顾客满意度指数(CSI)模型中相关量表设计成果，结合已有研究以及中国农地流转活动的实际情况构造上海市农地流转补贴政策可持续性评价指标体系[22-23]。

(2)数据标准化。标准化公式为：

(1)

式中：aj为第j项指标的最大值；bj为第j项指标的最小值。

(3)确定指标权重。采用专家咨询法来确定指标权重：选取了对政府主导农地流转补贴政策比较了解的多位专家为各指标进行独立评分，以多轮评分后各位专家的意见基本趋同时各指标权重的均值为最终权重(表2)。

表2 上海市农地流转补贴政策可持续性评价指标体系

(4)评价结果分级标准。为便于分析，将上海市农地流转补贴政策可持续性包含的4个维度的评价值记为s(sp)，参照周丁扬、杨星、刘庆等专家对可持续性的划分并根据当地实际情况进行修正，将评价标准分为四级[24-26](表3)。

表3 上海市农地流转补贴政策可持续性评价标准

3.结果与分析

总体来看，431位农户的农地流转补贴政策可持续性评价值为0.503，政策主导度得分最高，为0.758，政策满意度得分最低，为0.179(表4)。上海市政府主导型农地流补贴政策处于第二等级，处于基本可持续但偏近弱可持续水平。

从各评价维度来看，政策认知度的评价分值为0.484，其中3%的农户评价结果大于0.7，49%的农户评价结果处于0.5～0.7区间，48%的农户评价结果处于0.25～0.5之间；政策满意度的评价分值为0.179，34%的农户评价结果处于0.25～0.5区间，66%的农户评价结果小于0.25；政策主导度评价分值为0.758，其中79%的农户评价结果大于0.7，19%的农户评价结果处于0.5～0.7区间，2%的农户评价结果小于0.5；政策风险度评价分值为0.328，3%的农户评价结果处于0.5～0.7区间，93%的农户评价结果处于0.25～0.5区间，还有4%的农户评价结果小于0.25。4个评价维度的得分构成中绝大多数处于0.25～0.5区间，表现出政策弱可持续的主体特征。

农地流转补贴政策的农户认知度、满意度评价值比较低，反映出农户对农地流转补贴相关政策不是很了解，对补贴政策及以此带来的收益不满。政策主导度得分偏高，反映出农地流转补贴政策是推进上海市农地流转的主要动力。虽然在政府主导模式之下风险度一般，但是如果现行政策支持度下降或者中断，势必会影响到农地流转的可持续发展，增加基层政府和农户的风险隐患。

表4 上海市农地流转补贴政策可持续性评价结果

(三)上海农地流转补贴政策风险分析

基于上文的分析，笔者分析了上海政府主导型农地流转补贴政策偏弱可持续水平带来的风险，以及背后的深层次原因，并提出防范策略(图1)。

图1 上海政府主导型农地流转补贴政策风险机理

1.上海农地流转补贴政策的风险表现

(1)农户面临获取政策信息方面的风险。问卷统计结果显示：被调查农户中仅有17.5%对农地流转补贴政策有较深入了解。农户极有可能不仅不了解相关法律和政策，对农地转入方的经营状况和信用状况也不甚了解就盲目的将农地流转出去，面临收益损失的风险。

(2)强势政策和农村人际关系网络下农户流转意愿“被绑架”的风险。在调研过程中发现，有的农户想继续种植自家农地，但是碍于亲邻的面子，或耐不住村委会的软硬兼施，最终还是不情愿的将农地流转出去。这使得农户产生不满和怨言，增加农户间、农户与村委会冲突的风险。

(3)在强势的政府推动和政策红利下出现基层政府和村委会层面的道德风险和公信力风险。农地流转不单纯是农户的行为选择，同时也是地方政府的“政绩指标”。同时，优惠的农地流转补贴使得在村镇层面存在弄虚作假以骗取补贴的行为。笔者调研中发现一些地方存在一些空头的农业生产合作社，实际名下并没有从事农业生产经营活动，只是为了完成“上级”下达的指标，同时获得规模生产的补贴。这使得政府面临道德风险和公信力风险。

(4)政策偏弱可持续性加剧转入方的经营风险。强有力的补贴政策供给是经营大户生产经营的关键，一旦这种政策供给中断或补贴强度降低，农地经营者的风险就会凸显。转入方在补贴政策供给不足或发生自然灾害时也必须承担转出方的租金，并且承担因缺少对市场行情和经营成本的考虑而带来的经营风险。

2.上海农地流转补贴政策的风险来源

(1)政府层面。基层政府权力下移，村委会具有准行政色彩，村委会与农户签订的长期流转合同意味着农地又“回流”到村委会，农地的实际支配权是村委会，农民没有发挥其主体地位，加剧了农户流转风险。基层政府高额的激进式补贴以农地流转的规模和速度为标准，缺少间接性的保障性和服务性补贴导致了农户流转后面临生计风险和失地风险；基层政府的角色定位偏差使得其面临公信力下降风险。

(2)农户层面。笔者调查发现对于拥有更多就业机会的年轻人，愿意将农地交给村委会流转，对于已经到了退休年龄的农户对经营土地有着相对强烈的需求。另外，有些农户受到农地是安身立命的基本资料的传统心理影响也不愿意将农地流转出去。在碍于亲邻关系或村委会强制要求不得不转出时就会产生流转意愿“被绑架”的风险，甚至引发社会冲突。大部分农户对农地流转的补贴政策并不了解，并且对农地流转相关政策分析与政策实际情况出现偏差，农户的非理性认知水平直接导致了其参与农地流转的风险。

(3)风险防范机制层面。风险防范机制不完善使得农户缺少应对农地流转风险的能力。比如，土地集体所有制产权不清晰为基层政府在主导农地流转过程中的失范行为创造条件，也使得农户面临难以维护自身合法权益的风险。政府主导型农地流转财政补贴集中于直接补贴，对于农户的经济保障、社会保障方面投入少，使得农户缺少相应保障，缺少应对风险的能力。

四 结论及政策建议

(一)结论

文中基于431份上海市郊区农户的调研数据，利用TOPSIS分析法，从政策认知度、政策满意度、政策主导度、政策风险度4个维度分析了上海市政府主导型农地流转补贴政策的可持续性以及由此引发的风险，研究结论如下：

第一，上海市农地流转补贴政策可持续水平得分为0.503，处于基本可持续但偏近弱可持续水平。其中，政策认知度、政策满意度、政策风险度得分均偏低，政策主导度得分相对较高，上海市农地流转模式体现出典型的政府主导色彩，面临不可持续性风险。

第二，上海市政府主导型农地流转补贴政策的偏弱可持续水平使得农地流转面临诸多风险，主要表现为转出方面临获取政策信息风险、流转意愿“被绑架”风险；乡镇政府和村委会面临财政风险、道德风险和公信力风险；转入方面临自然风险与经营风险。

(二)政策建议

基于本文的研究，建议从政府、农户、风险防范机制3个层面加强农地流转政策的可持续性以及做好风险防范措施。

首先， 基层政府和村委会要找准自身角色定位，强化监管服务功能，发挥农户在农地流转过程中的主体地位。严格农地流转补贴领取标准，监督农地流转补贴合理使用，防止其变成少数人攫取农户利益的手段和途径。同时，创新补贴形式，加大保障性和服务性等间接补贴的力度。保护农户的承包经营权利，尊重农户的流转意愿，确保农户在土地承包权不受侵犯的情况下自愿流转出农地经营权。

其次，进一步加大对农地流转政策的宣传力度，增进农户对农地流转相关政策的认知。农户对农地流转相关政策的理性认知可以消除农户参与农地流转的顾虑、保障转出方合法权益、减少转出方和转入方的纠纷，从而提高农户参与集体性大规模农地流转的积极性，提高农地流转的可持续性。

最后，完善离土农民的社会保障机制，减少农户土地流转后的风险因素。完善社会保障体系，提高社保、养老保险的覆盖率，提高农村公共服务水平，弱化土地保障功能，健全农户土地流转后的风险防范机制。