西部地区基本公共文化服务发展水平实证研究——以四川省为例

彭雷霆 刘 娟

2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》提出:“以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，是新时代提高保障和改善民生水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”①中共中央办公厅 国务院办公厅:《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348159.htm.在即将进入“十三五”时期尾声的时间节点上，国家再一次强调了建立健全基本公共服务体系的重要性和紧迫性。而作为基本公共服务体系的重要组成机体，基本公共文化服务的建设和发展自然成为当前各级政府的重要任务。其中西部地区②本文的西部地区是指西部12个省(区、市)，包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。是我国边远贫困地区、边疆民族地区的主要分布地区，由于历史、地理等因素，不仅经济社会整体发展相对滞后，而且基本公共文化服务水平整体也偏低，成为我国构建现代公共文化服务体系的短板和重点地区。换言之，西部地区基本公共文化服务发展水平在一定程度上决定了我国基本公共文化服务发展水平的最低线。

本文拟以四川省为例对西部地区基本公共文化服务发展水平进行测量，原因有二。其一，作为西部12省(区、市)中的一员，四川省同样是边远贫困地区、边疆民族地区的聚集地，是我国基本公共文化服务建设的重点和难点地区。2017年，四川省的深度贫困地区幅员面积共计27.94万平方公里，占全省面积的57.5%。①赵倩倩:《四川深度贫困地区经济社会发展分析》，《四川省情》2018年第8期。同时四川省是全国第二大藏区、最大的彝族聚居区和全国唯一的羌族聚居区，省内分布着藏族、羌族、彝族、苗族、回族等多个少数民族。其二，四川省在西部地区具有重要地位，占据西部地区几近四分之一人口(2017年四川年末常住人口占西部地区总人口的比重为22.02%)。因而，四川省基本公共文化服务发展水平在一定程度上能够反映出西部地区人民群众所拥有基本公共文化服务的现状。

一、文献综述

“发展水平”亦称“发展量”，反映某一社会经济现象在各个时期所达到的规模和发展的程度。②陆雄文:《管理学大辞典》，上海世纪出版股份有限公司、上海辞书出版社2013年版。本文测量对象“基本公共文化发展水平”，即反映在不同时间段基本公共文化服务设施、产品等建设发展规模、程度。目前我国学术界对基本公共文化服务发展水平的相关实证研究进行了一定的探索。一部分学者从区域范围视角出发，聚焦于不同区域的行政区划、城乡区域的基本公共文化服务发展水平测量。如于爱国、张伟锋对我国31个省(区、市)基本公共文化服务发展水平进行实证分析，发现我国区域间基本公共文化服务发展水平差距较大，东部发展最优、西部次之、中部和东北较差③于爱国、张伟锋:《我国基本公共文化服务发展水平区域差距研究》，《艺术百家》2018年第2期。；宋先龙对我国西部地区12个省(区、市)的省域基本公共文化服务均等化水平进行了测量分析④宋先龙:《我国西部地区基本公共文化服务均等化问题研究》，浙江大学硕士学位论文，2011年。；郑满生等则以地市级公共文化服务发展水平为观察对象，对山东省17地市公共文化服务体系发展水平进行了比较分析⑤郑满生、王慧、臧运平:《基于综合指数法的区域公共文化服务体系发展水平测评研究》，《中国农学通报》2015年第2期。⑥朱章林:《基本公共文化服务能力城乡差异与优化研究》，华中师范大学硕士学位论文，2016年。。朱章林则从城乡区域视角出发，以湖北省仙桃市为例对我国城乡基本公共文化服务能力的差异进行定量评价⑥。部分学者还针对基本公共文化服务的不同内容进行专门测量，如熊静就公共文化服务的直接供给主体——地方政府的供给能力水平进行了专门的测量⑦熊静:《地方政府供给公共文化服务能力评价研究》，西安电子科技大学硕士学位论文，2017年。；何丹等则研究了公共文化服务的载体——公共文化服务设施的发展水平，对北京市公共文化服务设施发展水平的空间格局特征及差异进行了分析。⑧何丹、金凤君、戴特奇等:《北京市公共文化设施服务水平空间格局和特征》，《地理科学进展》2017年第9期。

就基本公共文化服务水平测度的方法而言，学界目前主要采用综合指数评分法、基尼系数、泰尔指数等方法。在构建指标体系上，部分学者⑨⑩孙浩、王玉凤:《湖北省公共文化服务体系发展水平测度》，《统计与决策》2018年第1期。采用层次分析法构建了基本公共文化服务发展水平的评价指标体系；有学者⑪卓越:《省级公共文化服务水平指标体系构建与实证研究》，浙江大学硕士学位论文，2016年。则结合已有文献的研究筛选出具体指标，然后运用隶属度分析、相关性分析、鉴别力分析等定量方法对遴选的指标再进行数轮筛选得到最终测量指标体系；亦有学者⑫傅利平、何勇军、李小静:《城市公共文化服务的综合评价模型》，《统计与决策》2013年第16期。采用理论分析法和德尔斐法(Delphi)进行指标筛选和构建。关于指标权重的确定方法，学界研究主要采用德尔菲法(专家打分法)①王洛忠、李帆:《我国基本公共文化服务:指标体系构建与地区差距测量》，《经济社会体制比较》2013年第1期。、主成分分析法②③杨秀云、赵科翔、苏祎:《我国公共文化服务水平及其影响因素》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2016年第5期。、熵值法④杨秀云、赵科翔、苏祎:《我国公共文化服务水平及其影响因素》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2016年第5期。，但也有学者指出主观赋权法和客观赋权法均存在不足，并提出乘法集成赋权法⑤傅利平、何勇军、李小静:《城市公共文化服务的综合评价模型》，《统计与决策》2013年第16期。。

综上所述，可知现有关于基本公共文化服务发展水平的研究主要聚焦于行政区划、城乡区域的基本公共文化服务发展水平测量，同时关于基本公共文化服务发展水平测量方法的研究也较为成熟。但具体到研究对象，学界仍鲜有关于西部地区地市州层面的基本公共文化服务发展水平测量的研究。基于此，本文重点关注西部地区基本公共文化服务发展的一个缩影——四川省的基本公共文化服务发展，结合四川省基本公共文化服务建设和发展的实际情况，拟利用熵权基础上的TOPSIS综合评价法和变异系数法，对2013—2017年四川省21地市州的基本公共文化服务发展水平的动态演变进行测量分析。

二、测度方法

(一)指标体系的构建

指标体系的构建是对基本公共文化服务发展水平进行量化的关键。本文结合已有的相关研究成果，基于四川省近年来基本公共文化服务发展的实践现状，以德鲁克⑥德鲁克:《管理的实践》，齐若兰译，机械工业出版社2009年版。提出的SMART原则——Specific(清晰的)、Measurable(可衡量的)、Achievable(可实现的)、Relevant(相关的)、Time-bound(明确的期限)为指标体系构建原则，综合专家打分法，最终构建2013—2017年四川省21地市州基本公共文化服务发展水平指标体系(如表1所示)。

表1 四川省21地市州基本公共文化服务发展水平指标体系

续表

首先，基于西奥多·H.波伊斯特所提出的公共部门项目工作的“投入—产出—效果”逻辑模型①西奥多·H.波伊斯特:《公共与非营利组织绩效考评:方法与应用》，肖鸣政等译，中国人民大学出版社2005年版。，本文以基本公共文化服务的前期资源投入、获得产出、达到最终效果的运作流程为视角，构建了包含公共文化服务人才、公共文化财政投入、公共文化服务设施、公共文化服务产品、公共文化服务效果五项一级指标的基本公共文化服务发展水平指标体系。其中公共文化服务人才、公共文化财政投入、公共文化服务设施三项一级指标具体分别以“三馆一站”的每万人从业人员、人均财政拨款、人均文化设施占有面积来刻画，而公共文化服务产品包括人均公共图书藏书量、每万人公共图书馆活动、博物馆展览以及群众文化机构服务次数，公共文化服务效果包含人均公共图书馆到馆次数、人均博物馆参观次数、人均参与群众文化机构服务次数。

需要说明的是:基于统计数据可获得性及“三馆一站”(公共图书馆、博物馆、文化馆和文化站)是当前基本公共文化服务主要供给者，故选择以四川省21地市州的“三馆一站”发展状况来反映四川省的基本公共文化服务发展水平；同时基于基本公共文化服务及产品的供给应当与各地区的人口规模、经济发展水平现状相适应的考虑，且四川省21地市州的人口、地域面积均存在较大差异，所以本文所构建指标体系中的二级指标均采用人均单位，力求客观真实地反映四川省21地市州基本公共文化服务发展水平。

(二)采用熵权法确定指标权重

本文采用信息熵权法确定四川省21地市州基本公共文化服务发展水平指标体系的权重。熵(entropy)是热力学中的一种物理量，后被一些学者引入信息学领域，用来表示不确定性的度量。信息熵赋权法(information entropy weight)是一种客观的对指标赋予权重的方法。某一指标的信息熵值越大，其所携带的信息量就越小，在决策评价中所发挥的作用就越小，因而所占权重就越小；反之亦然。具体步骤如下:

假定本文的测量对象有m个，测量指标n个，x为第i个测量对象、第j个指标的原始数值，则可以构建决策矩阵如下:

由于本文指标体系中的各项指标(本文指标均是正向指标)量纲不同，本文采用极差法对指标的原始数值进行无量纲化处理，得到标准化后的指标数值x′ij:

其中:x′ij∈[0， 1]

计算在第j项指标中，第i个测量对象x′ij在m个测量对象中所占比重pij:

其中:i＝1， 2， …， m； j＝1， 2， …， n

计算指标体系中第j项指标的熵值ej为:

其中:i＝1， 2， …， m； j＝1， 2， …， n

计算指标体系中第j项指标的熵权Qj为:

其中:Qj∈[0，1]， 且

第j项指标的熵权Qj的数值越大，表明此项第j项指标所携带的信息量越大，对四川省21地市州基本公共文化服务发展水平的影响程度越大。

基于公式(1)至公式(5)，根据2013—2017年四川省21地市州“三馆一站”的相关数据，本文运用熵权赋值法对指标体系进行了赋权，并求出五项一级指标的平均权重(如表1所示)。

(三)采用TOPSIS法进行评分

TOPSIS(Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution)即“逼近理想值法”，主要用于在众多复杂的方案中以客观可靠的方式挑选出最优方案。其主要原理是拟定出众多决策方案中的理想最优解和理想最劣解的欧氏距离，然后以距离理想最优解和理想最劣解的距离为评判标准对各个决策方案进行排序。但是要找到一个距离理想解最近而又距离负理想解最远的方案是比较困难的，为此引入相对贴近度的概念来权衡两种距离的大小，判断解的优劣①陈雷、王延章:《基于熵权系数与TOPSIS集成评价决策方法的研究》，《控制与决策》2003年第4期。。

近十年来，熵权基础上的TOPSIS法被广泛应用于基本公共服务发展水平测量等相关研究领域，如王悦荣②王悦荣:《城市基本公共服务均等化及能力评价》，《城市问题》2010年第8期。、南锐等③南锐、王新民、李会欣:《区域基本公共服务均等化水平的评价》，《财经科学》2010年第12期。及刘蓓等④刘蓓、赵修安:《基于熵权TOPSIS法的基本公共服务均等化评价实证研究——以广西为例》，《学术论坛》2016年第3期。都用此方法对基本公共服务的均等化水平进行了实证研究，纪江明⑤⑥纪江明:《我国城市公共服务满意度指数研究——基于熵权TOPSIS法的分析》，《国家行政学院学报》2013年第2期。基于此法开展了对我国城市公共服务满意度指数的研究，王梦苑等⑦王梦苑、郑函、赵育新:《基于熵权TOPSIS法对武汉地区社区医养结合养老服务的综合评价》，《现代预防医学》2018年第3期。采用这一方法对武汉地区社区医养结合养老服务质量水平进行了综合评价。本文也拟在采用熵权法确定指标体系的权重后，运用TOPSIS综合评分法对2013—2017年四川省21地市州基本公共文化服务发展水平进行优劣综合排序，具体步骤如下:

计算第i个测量对象第j项指标的标准值x′ij与熵权Qj的乘积，得到加权后的指标数值rij:

其中:i＝1， 2， …，m；j＝1， 2， …，n

计算各测量对象第j项指标的最优解和最劣解

其中:i＝1， 2， …，m；j＝1， 2， …，n

计算第i个测量对象与最优解的欧氏距离、与最劣解的欧氏距离

其中:i＝1， 2， …，m；j＝1， 2， …，n

第i个测量对象与最优解的欧氏距离越近、与最劣解的欧氏距离越远，则表明第i个测量对象在m个测量对象中越具有优势。

计算第i个测量对象的TOPSIS综合评分Ci:

其中:Ci∈[0， 1]

第i个测量对象的TOPSIS综合评分Ci越大，表明第i个测量对象表现越优，即本文的测量对象第i个地市州的基本公共文化服务发展水平越高。

(四)采用变异系数衡量区域差异

变异系数是一个能够反映某一总体各单位标志值的差异程度、集中或离散状况的统计指标①王文森:《变异系数——一个衡量离散程度简单而有用的统计指标》，《中国统计》2007年第6期。，国内外学者普遍利用其来分析地区差距问题。目前已有相关研究②③安体富、任强:《中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析》，《财贸经济》2008年第6期。运用变异系数来测量我国基本公共服务发展的区域差异。因此，本文借用变异系数来分析四川省21地市州基本公共文化服务发展水平的区域差异，具体公式如下:

其中，yq为第q年测量对象TOPSIS评分的变异系数值，wq为第q年测量对象TOPSIS评分的样本标准差，zq为第q年测量对象的TOPSIS评分的样本均值。

三、测量结果

基于公式(6)至公式(10)，根据2013—2017年四川省21地市州基本公共文化服务的相关数据，利用熵权基础上的TOPSIS综合评分法和变异系数法对四川省基本公共文化服务发展水平的动态演变进行纵、横向测量。

(一)四川省基本公共文化服务发展水平的纵向测量

其一，2013—2017年，四川省21地市州基本公共文化服务发展水平的区域差异不断扩大。

图1为四川省2013—2017年基本公共文化服务TOPSIS综合评分的变异系数图。由图1可知，这一时期，四川省各地市州基本公共文化服务TOPSIS综合评分的变异系数均处于0.5～1，且变异系数由2013年的0.567扩大至2017年的0.620，这意味着四川省内各地市州基本公共文化服务发展水平的区域差异本身就较大，且随着时间推进区域间基本公共文化服务发展水平差距愈渐扩大。推进基本公共文化服务均等化是保障和促进人民群众获得基本公共文化服务机会均等的重要手段。2013—2017年四川省21地市州间不断扩大的基本公共文化服务发展水平差距表明，四川省推进区域基本公共文化服务高水平发展仍任重道远。

图1 四川省21地市州基本公共文化服务TOPSIS综合评分变异系数(2013—2017年)

其二，四川省21地市州的基本公共文化服务在公共文化服务效果上的区域发展差距逐渐缩小，但是在公共文化财政投入、公共文化服务人才、公共文化服务设施和公共文化服务产品这四方面的区域发展差距却日渐扩大，其中尤其在公共文化财政投入上的差异最大。

图2为四川省21地市州5项一级指标TOPSIS评分的变异系数。如图2所示，2013—2017年，公共文化服务效果的变异系数总体呈现下降的态势，由2013年的0.526下降至2017年的0.478。另一方面，公共文化财政投入、公共文化服务人才、公共文化服务设施和公共文化服务产品的变异系数总体都呈上升趋势，其中公共文化财政投入的变异系数由2013年的0.640增长至2017年的0.770，这表明四川省各地市州在公共文化财政投入的差距最为显著，且呈现差距逐年扩大的趋势。

图2 四川省21地市州基本公共文化服务一级指标TOPSIS评分变异系数(2013—2017年)

(二)四川省基本公共文化服务发展水平的横向测量

1.四川省基本公共文化发展水平总体较高的地市州主要集中在经济发展水平较高地区和人口稀少的“三区”①“三区”指边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区。

如图3所示，2017年四川省基本公共文化服务发展水平排名前五位的地市州分别是阿坝州、甘孜州、成都市、雅安市和攀枝花市，排名前五位的地市州TOPSIS综合评分均在0.4及以上。这些基本公共文化服务发展水平较高的地市州主要分为两种类型:一是经济发展水平较高的地区，例如成都市、攀枝花市；二是人口稀少的“三区”，例如阿坝州、甘孜州和雅安市。导致不同类型地市州的基本公共文化服务TOPSIS综合评分较高的原因各异。

图3 2017年四川省各地市州基本公共文化服务TOPSIS综合评分

首先，经济发展能力是影响基本公共服务发展水平的重要变量之一②陈振明、李德国:《基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考》，《中国行政管理》2011年第1期。。作为四川省省会的成都市一直是四川省乃至西部地区的政治、经济和文化中心，2017年成都市以1.389万亿元的地区生产总值稳居四川省首位和全国第八位，同时以87258元的人均地区生产总值位居四川省地市州第二位。而有着“中国钒钛之都”之称的攀枝花市，2017年人均地区生产总值达92607元，位列四川省地市州首位。人均GDP这一衡量经济发展水平的指标①汤苍松:《我国中心城市基本公共服务能力评价和影响因素分析》，《经济体制改革》2013年第6期。表明成都市、攀枝花市的地方经济发展水平相对较高，其地方政府的税源比较稳定、财力也比较强，由此用于发展基本公共文化服务的物质财力基础比较扎实，所以其基本公共文化服务发展水平也会相对较高。

其次，地方的经济发展水平与其基本公共文化服务发展水平并不总是成正相关关系，位于人口稀少“三区”地区的阿坝州、甘孜州和雅安市即是特例。阿坝州和甘孜州位于我国第二大藏族彝族聚居区、最大羌族聚居区和集中连片特殊困难地区，毗邻川西地区的雅安市是革命老区、移民重点库区、民族地区和贫困地区。而这三个经济发展水平落后地市州的基本公共文化服务发展水平都相对较高。究其原因，一方面由于此地区政治地缘具有特殊性、经济发展水平较落后，国家政策对该地区的基本公共文化服务建设具有一定的倾斜性。2016年人大常委会通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》提到“国家扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务”。中央出台了具体的相关政策，从财政资金、人才资源等方面支持“三区”的基本公共文化服务发展，如《中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放专项资金管理暂行办法》《边远地区、边疆地区和革命老区人才支持计划文化工作者专项实施方案》等。另一方面，阿坝州、甘孜州和雅安市均是四川省常住人口总数排名末位的几个地市州。阿坝州和甘孜州2017年末常住人口分别只有94.01万人、118.63万人，两个州2017年末常住人口总和占全省总人口的3%不到。雅安市的2017年末常住人口为153.78万人，是四川省排名倒数第四的地市州。正是由于国家扶持力度较大且人口较少，阿坝州、甘孜州和雅安市人均享有的各项基本公共文化服务资源相对较为丰富。2017年末，阿坝州、甘孜州和雅安市的每万人公共图书馆建筑面积已分别已达到164.34平方米、139.85平方米、174.53平方米，阿坝州、甘孜州和雅安市的每万人群众文化设施建筑面积已分别达到672.59平方米、501.64平方米、558平方米，已达到《四川省基本公共文化服务保障标准(2015—2020年)》①《中共四川省委办公厅 四川省人民政府办公厅:《关于印发〈关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见〉的通知》，http://www.scppa.gov.cn/xxgk/zcwj/qt/201606/t20160614_32020.html.中文化服务设施面积的保障标准——“每万人公共图书馆建筑面积达到85平方米；每万人群众文化设施建筑面积达到307平方米”。

2.总体上，四川省五大经济区②2016年颁布的《四川省人民政府办公厅关于印发五大经济区“十三五”发展规划的通知》将四川省划分为成都经济区、川南经济区、川东北经济区、川西北生态经济区以及攀西经济区五大经济区。其中成都平原经济区包括成都市、德阳市、绵阳市、遂宁市、资阳市、眉山市、乐山市、雅安市；川东北经济区包括南充市、达州市、广安市、广元市、巴中市；川南经济区包括内江市、自贡市、宜宾市、泸州市；攀西经济区包括攀枝花市、凉山州、雅安市；川西北生态经济区包括阿坝州和甘孜州。的基本公共文化服务发展水平都呈现平缓波动的增长趋势，区域之间的差距甚大，发展水平整体上呈现出由西北向东南陡然递减的空间格局

如图4所示，2013—2017年，川西北生态经济区的基本公共文化服务发展水平保持着逐年稳态递增的趋势，一直远领先于其他四大经济区，且差距一直在拉大。2017年川西北生态经济区的TOPSIS综合评分比排名末位的川南经济区高出0.526。2013—2017年，攀西经济区、成都平原经济区与川东北经济区的基本公共文化服务发展水平愈发接近。具体而言，攀西经济区总体上呈现出小幅下降趋势，成都平原经济区则呈现小幅增长趋势，川东北经济区总体保持小幅增长趋势，此三大经济区的基本公共文化服务发展水平差距在逐渐缩小。2013—2017年，川南经济区的基本公共文化服务发展水平一直处于四川省五大经济区的最低水平，TOPSIS综合评分值均低于0.2。基于以上分析，四川省的基本公共文化服务发展水平由西北向东南陡然递减的空间格局便清晰地呈现出来。

图4 四川省五大经济区基本公共文化服务TOPSIS综合评分(2013—2017年)

3.公共文化服务产品和公共文化财政投入是影响四川省地市州基本公共文化服务发展水平的关键指标

由表1可知，在5项一级指标中，公共文化服务产品的熵权值(0.236)最高，公共文化财政投入的熵权值(0.226)次之。指标熵权越大，表明这些指标能提供更多有价值的信息，这意味着公共文化服务产品和公共文化财政投入对四川省各地市州的公共文化服务TOPSIS综合评分影响相对较大。由此笔者着重分析了公共文化财政投入和公共文化服务产品这两项一级指标对四川省各地市州基本公共文化服务发展水平的影响:

首先是公共文化服务产品这一指标。通过图5，我们可以发现川西北生态经济区在公共文化服务产品上的表现相对领先于其他四个经济区，且保持一路持续走高的良好态势，攀西经济区、成都平原经济区与川东北经济区在公共文化服务产品上的差距愈发缩小，但同时川南经济区的公共文化服务产品表现出持续下跌态势。由表2可知，川西北生态经济区的甘孜州和阿坝州的公共文化服务产品优势来自于“每万人享有群众文化机构提供文化服务次数”这一人均指标，甘孜州每万人享有群众文化机构提供文化服务次数达到约69次，几近是排名第三位攀枝花市每万人享受群众文化机构提供文化服务次数的3倍。

图5 一级指标之“公共文化服务产品”TOPSIS评分

甘孜州和阿坝州在群众文化机构提供文化产品这一方面的优异表现，与其充分挖掘本土特色文化资源、整合公共文化服务资源的做法也密不可分。甘孜州康定市就曾深入贡嘎乡司库寺等宗教性场所，为广大僧尼及农牧民群众提供文艺演出等基本公共文化服务产品。①《甘孜州康定市深入开展“三进”寺庙活动》，http://www.sctyzx.gov.cn/gdtzgz/201608/54250883.html.这一做法将一些宗教性文化场所发展为重要的基本公共文化服务供给阵地，同时将地方特色文化资源与其基本公共文化服务资源相整合，提高了基本公共文化服务设施的利用率，为当地群众带来更多喜闻乐见的基本公共文化服务产品。

表2 四川省部分地市州公共文化服务产品二级指标5年均值(2013—2017年)

其次是公共文化财政投入这一指标。图6反映出四川省内区域间在公共文化财政投入上的差距之大，且差距呈现扩大趋势，与上文的纵向测量结论相吻合。其中川西北生态经济区2013—2017年在公共文化财政上都保持着绝对领先的地位，同时总体上呈现不断上升趋势。2017年川西北生态经济区与排名第二位的攀西经济区的公共文化财政投入TOPSIS评分差值已达到0.537，远远超过同年两者在公共文化服务产品TOPSIS评分上的差值0.299。观察表3可知，阿坝州、甘孜州、成都市和攀枝花市等地市州地方政府均在公共文化财政投入方面保持着较大的优势，其中位列第二的阿坝州的人均群众文化机构财政拨款为47.795元，高于排名第三位的雅安市的人均群众文化机构财政拨款(21.127元)的2倍。

图6 一级指标之“公共文化财政投入”TOPSIS评分

表3 四川省部分地市州公共文化财政投入二级指标五年均值(2013—2017年)

上述阿坝州、甘孜州、成都市和攀枝花市等地方政府公共文化财政投入较高的原因需要分别讨论。其一，阿坝州、甘孜州在公共文化财政投入方面保持的优势主要源于中央和省级政府对西部“老少边穷”地区的倾斜性支持。《四川省基本公共文化服务保障标准(2015—2020)》就对四川省西部少数民族边远地区基本公共文化服务建设的保障资金制定了具体标准——中央和省级财政通过转移支付对“老少边穷”地区基本公共文化服务保障资金予以补助，同时对评估定级、绩效评价结果优良的地区予以奖励。其二，成都市、攀枝花市等地方政府在公共文化服务领域的较大财政投入的现象，可以借用马斯格雷夫关于不同经济发展阶段各类财政支出增减变化的财政理论加以解释。当社会处于经济发展的早期阶段时，由于经济基础和生产环境都较差，政府会更重视对促进经济增长的经济性公共服务产品的供给，诸如道路、交通运输、水利、通信等基础产业和基础设施建设①于长革:《经济发展中影响公共支出结构的因素分析》，《经济研究参考》2006年第33期。；当社会处于经济发展中期阶段或成熟阶段期时，政府会转向增加对文化娱乐等非经济性的公共服务产品的供给。因而诸如成都市、攀枝花市等经济发展水平相对较高的地市州，其在已经具备良好完备的经济性基础公共服务设施的条件下，地方政府会开始转向增加对公共文化服务等非经济性公共服务领域的投资，以吸引更多外来投资、改善本地产业结构。

四、结论与启示

在纵向维度上，2013—2017年，四川省基本公共文化服务整体发展水平的区域差异在逐年扩大，具体在公共文化服务效果方面，区域发展差距在逐渐缩小，但是在公共文化财政投入、公共文化服务人才、公共文化服务设施和公共文化服务产品这四方面的区域发展差距却日渐扩大，其中尤其在公共文化财政投入上的区域差异最显著；在横向维度上，四川省内基本公共文化服务发展水平整体上呈现出由西北向东南陡然递减的空间格局，基本公共文化发展水平总体较高的地市州主要分为经济发展水平较高地区、人口稀少的“三区”等两种类型，这表明地方经济发展水平并不总是与地方基本公共文化服务发展水平成正相关关系；公共文化服务产品和公共文化财政投入是造成四川省区域基本公共文化服务发展水平差异的关键因素。基于上述结论，本文认为四川省以及其他西部省市在基本公共文化服务建设发展中应注意以下四个方面:

第一，实现区域间、城乡间、群体间的基本公共文化服务均等化是我国“十三五”时期基本公共文化服务建设的重要目标。2013—2017年，四川省基本公共文化服务发展水平呈现出区域差距逐年扩大的态势，这表明四川省区域间的基本公共文化服务均等化水平还有待提高。诚然，实现均等化是一个不断接近目标的过程，不可能一蹴而就，重点要在缩小差距上下工夫①张桂琳:《论我国公共文化服务均等化的基本原则》，《中国政法大学学报》2009年第5期。。四川省各地方政府应继续以基本公共文化服务的标准化建设促进均等化，以保证各地居民能够公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务和产品，尤其是实现人民群众获取基本公共文化服务的机会均等。

第二，西部贫困地区一直是我国基本公共文化服务发展的短板和难点。《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》明确提出“到2020年，贫困地区公共文化服务能力和水平有明显改善，群众基本文化权益得到有效保障，基本公共文化服务主要指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。四川省阿坝州和甘孜州在2013—2017年的基本公共文化服务水平的良好表现，表明国家在“十二五”时期末至“十三五”时期初这一期间内，对贫困地区基本公共文化服务的政策扶持是具有一定成效的，由此应当继续保持并适当增强扶持力度、完善扶持方式，以保障贫困地区居民能够获得公平可及的基本文化权益。

第三，公共文化财政投入是影响四川省各区域基本公共文化服务发展水平的关键因素，地方政府的公共财政能力和财政支出偏好在很大程度上决定了地方基本公共文化服务的发展水平。在我国现有财政体制下，应进一步调整地方政府的财政收入分权和支出分权的划分，达到财权和事权的合理匹配，提高地方政府基本公共文化服务的供给效率。此外，财政转移支付作为国家平衡区域财政能力、推动基本公共服务均等化最重要的财政工具，具有鲜明的“兜底”保障功能②段小虎、谭发祥、赵正良、张运良、李社宁:《西部贫困县图书馆“跨越式”发展的财政保障研究》，《图书馆论坛》2016年第1期。，因而应在完善现有财政支付转移制度的基础上，加大中央对地方、地方对地方的一般性财政转移支付及文化类专项转移支付。

第四，西部地区的经济发展水平决定了区域地方政府的财政能力有限，为了缓解地方政府的财政压力，各地方政府可以汲取市场资本力量，从私人部门获得基本公共文化服务的发展动力和资本支持。政府并不是基本公共文化服务的唯一供给主体，实现适当程度的部分基本公共文化服务供给市场化，可以减少基本公共文化服务对公共部门的过度财政依赖。2018年11月13日发布的文化和旅游部、财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》③《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，http://zwgk.mct.gov.cn/auto255/201811/t20181123_836209.html?keywords＝.提出，“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式”。这是国家首次在正式官方文件中鼓励在文化领域推广PPP模式，在对其推广领域的界定中明确提到了“公共文化服务领域”，这意味着以公共部门与市场力量合作形式存在的文化PPP项目，将成为西部地区利用市场力量提高基本公共文化服务发展水平的重要新方式之一。