从组织平台角度探索解决国际航空运输管理体制分散化问题

王茜　林仕伟

摘 要：随着各国经济实力的发展和航空运输业的飞速崛起，国际航空运输管理体制在实践中出现了分散化的现象，理论界对此的研究多为现象的解释和历史发展的讲述，并无观点明确性的解决措施，笔者认为应对分散化现象的重要前提性问题为平台的构建，有了运行的制度平台才能谈得上统一式的管理，故在此以组织平台的角度提出粗浅的观点，希望能对国家航空运输管理体制分散不集中问题的解决起到些许作用。

关键词：国际航空运输管理体制分散化;世贸组织;国际民用航空组织

由于各个国家经济实力、发展重心、航空技术等不同，各国出于实际利益的考虑会面向个别国家签订航空运输协议，这就在全球视角下造成了错综复杂的条约协议，让国际航空运输管理体制呈现出分散不集中的特点。如何解决这个难题，笔者觉得应该从专业的组织平台入手，在面向世界各国的平台才能从根本上解决局部性的个别问题。

一、WTO平台

20世纪后期，经济全球化迅猛袭来，国际航空运输之前的双边、局部多边的管理体制并不足以应付全球化的航空往来，专家学者纷纷将建立统一适用的全球多边的国际航空运输管理体制作为研究的重点对象，作为经济发展最为广大的平台，WTO似乎显得非常合适。

（一）历史尝试

1992年4月的世界航空运输讨论会是历史上的第一次尝试。会上就航空运输是否直接纳入到WTO体系下的《服务贸易总协定》之中作出了热烈的讨论，以美国、荷兰、新加坡为首的少数派表示支持这一举动，因作为航行强国的他们崇尚更为自由开阔的天空，需要更广阔的市场，出于经济利益需求和自身实力优势的考虑，此翻行为实为发展自身的“东风”;相反的，以澳大利亚、日本为代表的广大发展中国家则激烈反对，WTO体系下的《服务贸易总协定》并非是国际航空运输事业自身发展所形成的，它是外在的平台体系，这样挪用并不符合航空发展的需求，并且各国经济发展水平悬殊，贸然引用是不恰当的。

两年后，世界各国于第四次国际航空运输会议上就此问题再次展开讨论，最终达成部分共识：“同意几种管理制度并存，主张逐渐地、有秩序地与一步一步地在市场准入等问题上做出变更，认为这是一个演化发展的过程。”

由上可知，将航空运输纳入WTO实行统一的管理失败了。一方面，WTO作为偏向经济贸易的世界平台来处理航空运输领域本就不太“对口”;另一方面，世界各国的经济状况不允许在没有任何利益希望的前提就贸然直接介入。

（二）现实走向

按理来说，WTO作为一个已经发展多年，拥有完整组织机构和诸多经验的多边贸易体系将航空领域纳入麾下应该不会有太大问题，不奢求能够解决航空领域的所有问题，但是至少能覆盖在经济贸易领域，但是事与愿违，在承接历史的尝试中，以历时7年半、谈判几乎涉及所有贸易的“乌拉圭回合谈判”为例，由于航空运输触及范围庞大、专业要求较高，且不妨碍服务贸易中其他部门的商议抉择，故最终将这块领域暂时搁置[1]，未写下文。

另外，截至目前，作为WTO体系下最具航空运输专业性的GATS《航空运输服务附件》，其适用范围极其狭窄，仅仅规定了航空器的修理和保养服务、航空运输销售和营销服务、计算机订座系统服务这三个空运输领域的项软权力，并且将最为核心的关键领域排除在外，与航权并无半点关联。

由此看来，专业性太强的国际航空运输对于WTO来说太难消化，在未解决国际航空运输的核心問题之前，不太可能将整块领域硬塞到本身就不合适的体制内。

二、ICAO平台

（一）自我认知、定位

ICAO，针对航空问题成立的专门机构，隶属联合国，下设大会、理事会、秘书处。主要负责监管航空安全和航行规则，为各国提供分析报告和建议，为航空运输中的某些业务制订规范。ICAO致力于通过会员国的合作来制定政策、规定标准、研究分析等打造一个可持续的全球民用航空体系。其现行使命是支持和建立一个全球航空运输网络，以满足乃至超越社会和经济发展以及全球业界和旅客更广泛的互联互通的需要。

（二）活动探索

因受国际航空运输管理体制历史发展的影响，双边主义的特征仍是现代航空领域发展的重要一点。但是出于适应全球的潮流和自身的发展，很多国家出于对全球化的政治敏感本能的也一直在努力探索建立多边法律框架。

由上文也可知，WTO的尝试也并非一无所获，至少在《航空运输服务附件》的签订上已经触及到了航空运输领域，这从实际行动上让ICAO陷于不安的境地。为了“捍卫”专业地位、不让“大权旁落”，作为国际航空运输管理的专业组织在召开的几次世界范围航空运输会议上大展宏图，就市场准入、航空承运人的所

有权控制权、运输自由化、服务贸易壁垒等核心问题进行了大规模的讨论。除此之外，ICAO还定期举办各类国际交流活动，全球航空培训，专题讨论会等等，从全方位探索如何制定出一个完整的国际航空运输管理体制。

（三）现实走向

综上，在现今这个阶段，WTO因为或多或少的原因不适合面向全球进行全方位的管理，要想构建起一个集中管理的平台只能寄希望于ICAO，ICAO作为众多组织平台中最为适合担当此任的重要角色，拥有193个成员国，有组织的能力和操作的可能性，最为重要的就是本身属于全球范围内关于航空领域的国际论坛，经过一致同意的决策有一定的拘束力，这就很大程度上就决定了ICAO 的权威性。

看好ICAO 的同时，笔者也认同多数提出的质疑。其一为国际商业航空规则、原则和制度的缺失[2]。公平竞争规则的尚不完善，部分国家滥用其支配地位、弱势国家没有参与机会，碳排放超标、环境污染等没有相关规定;其二为纠纷解决制度的欠缺，这也是WTO为什么最开始就被列为最合适的平台之一，制度运行会让问题层出不穷，如何解决问题才是让制度长期存在的根本，政治途径和法律途径如何制定与衔接都是要解决的问题。在此笔者希望通过局部的调整和重视能够让ICAO得到全面的发展，其最终的身份目标不仅是一个全球论坛，更是一个全球航空运输管理的话语权力者。

三、结语

分散式的国际航空运输管理体制是未来较长一段时间的发展走势，为求统一式的管理而凭空的搭建一个全新的平台是不切实际的。WTO虽有成熟机制，但输在不专业;ICAO虽也有私法和纠纷解决的缺失等自身瑕疵，但为了全球航空运

输的发展和现实情况的阻碍，让ICAO完善自身转变为我们需要的组织平台不失为一个正确的尝试抉择。

参考文献

[1] 孙玉超.国际航空运输自由化的法律问题研究[D].武汉.武汉大学.2010年.

[2] 贺富永 王盛蕾.论国际航空运输管理体制发展历程及基本走向[J].北京航空航天大学学报（ 社会科学版）.2015（3）. 60～69.