基于预算项目库事前评估的江苏高职院校绩效评价体系研究

陆正艳

一、绪论

《国家职业教育改革实施方案》，将职业教育的发展与社会经济的发展相融合，指出了职业教育是教育改革过程中的重要组成部分[1]。《中国教育现代化2035》对职业教育的发展提出明确目标，从而在服务发展、就业办学等方面对高职院校提出更高要求[2]。作为培养高技能创新创业人才的主阵地，高职院校也迎来了高速发展的上升期和高质量发展的新时代。

高校资源积累过程中，高校体系面临财政收支、资源配置、预算绩效管理矛盾，并逐步成为阻碍高校发展的障碍。如何建立和完善绩效评价体系，提高资源配置效益？蒋封纯[3]认为高校的战略发展规划的落实是预算机制运转过程中的难点，而科学的预算项目库建立则可以有效解决此类问题，有利于高校管理效能的显著提升。陈少强[4]提出项目入库事前评估的缺失容易造成预算管理体系失灵。蔡锋奎，陈晓洁则[5]从高职院校的角度出发，进一步指出绩效考核在高校人、财、物管理过程中的重要性，在“双师型”教师培育的新要求下，可以起到有效激励作用。

本文从强化高职院校预算项目库事前评估重点及流程入手，结合《2019年度江苏省地方普通高校（高职院校）高质量发展考核实施方案》文件要求，进一步融合高职院校中长期发展目标，构建适应江苏高职院校的绩效评价指标体系，并提出高职院校绩效管理流程。研究表明，预算项目库构建对于强化高职院校资金管理，清除绩效管理工作障碍，提升资源配置效益具有现实可行性。

二、高校财务工作面临的挑战

（一 ）财政拨款收支矛盾

财政拨款收支矛盾集中在财政拨款增速放缓与高校刚性支出增速加快，目前高校的刚性支出主要体现在：（1）人员支出，占年度总预算的50%及以上。（2）公共服务保障支出，校舍扩大、维修保障、仪器设备更新及购置等，但高校财政拨款收入增幅较为缓慢，之间的矛盾日益凸显。

（二 ）资金需求与资源配置效益较低矛盾

1.现有财力与发展要求矛盾。高职教育在发展过程中往往面对财政拨款有限、经费来源较少、保障机制缺乏的窘境，其次，在职业教育提质增速的背景下，高职院校现有财力还不能完全满足学生培养、人才队伍建设、硬件设施等刚性投入，职业教育的高质量发展路径还需要进一步探索。

2.预算不足同预算松弛的问题突出。在高校财务资源配置主要通过财务预算管理的方式予以实现，目前，许多高校存在资金当年使用率低，结转资金量较大，年末突击花钱等现象，预算执行缺乏系统性、规范性，资源配置效益得不到保障。

3.资源统筹规划意识淡薄。在预算执行的过程中，很多高校在资源的使用过程中缺少必要的监督，从而导致二级学院在资源规划上缺少统筹兼顾的意识，鉴于相关政策，预算执行度一直以来都是重点工作，这也在某种程度上造成了追求进度，忽略效率的状况，最终导致学校财务资源的浪费和闲置，影响学校的发展进程。

（三 ）预算绩效与高校绩效管理矛盾

高校全面预算绩效管理要求同高校绩效管理水平不高矛盾，主要体现在如下四点：

1.成本管理缺失。一些高校对于预算管理缺少足够的重视，财政资金使用绩效意识较为薄弱，年度绩效目标模糊，成本意识淡薄。校内预算管理分工不清，缺少沟通机制，考核结果与预算安排脱钩，致使各部门对于成本管理积极性不高，全过程预算管理力度较弱。

2.预算绩效考核机制失灵。目前尚未有完整的高校财务绩效管理的规范性制度出台。绩效评价标准受到评价单位或者评价人员主观性影响较大，难以客观反映真实的绩效水平。

3.预算绩效管理科学性有待增强。作为培养高层次人才的基地，高校的预算绩效管理体系中，不仅仅要注重经济效益，同时也应当兼顾社会效益。此外，高校每年经费总量差异、人员变动等等都是影响考核的重要因素。而在现实的操作过程中，大部分高校采取计划标准与历史标准纵横向比较方法，导致系统内考核指标缺乏内在的一致性，指标设计的科学性有待增强。

三、高校预算项目库管理机制与绩效评价

（一 ）高校预算项目库管理

预算项目库管理是高校提升财务资源配置效益的有效途径。通过将部门预算支出进行项目化管理，可以规范项目操作流程，确保项目立项科学性，避免资源过度、过少投入。而项目库的滚动运营方式，既保障资金的合理运用，又兼顾了项目流转的灵活性，也是高校适应新形式、新要求的重要体现，有利于提升高校财务预算、决算管理水平。

（二 ）预算项目库入库事前评估

事前评估是对已有项目进行入库前的论证过程，主要考量的方面为战略规划、目标计划书、投入产出概况等。事前评估可以有效降低预算项目实施过程中产生偏差的概率，从而达到节约管理成本的目的。

（三 ）高职院校预算项目绩效评价

高职院校绩效评价是指运用绩效评价手段对项目达到目标与预期目标匹配程度进行衡量的过程。期间需要学校根据自身实际，制定合理的绩效评价指标，并赋予相应权重，并协同校内质量管理部门与监督部门对绩效评价过程予以管控和监督。

四、江苏高职院校预算项目库事前评估管理与绩效评价体系构建

（一 ）预算项目入库事前绩效评估

事前评估过程中重点考量项目相关性、可行性、有效性、可持续性、高质量发展指标五大要素。在项目相关性要素中，高职院校重点将学校战略目标、党政规划、部门特色、社会发展等作为评估重点。在项目可行性的论证过程中，主要以资金投入合理性、资金需求者的具备条件以及财政资金支持方式的科学性进行评估。而在有效性的论证中，着重研讨绩效目标匹配性、保障条件、投入产出比。项目可持续性中，经济效益、社会效益、环境效益则是高职院校预算项目立项过程中需要兼顾的三大要素。此外，高职亮发展实施考核指标也是江苏高职院校需要进行重点评估的关键指标。

评估方式主要为资料参考、组织专家论证、召开项目预评会、组织项目评估会等方式，并经过严谨论证后形成项目初评结果，进而确认项目，最终出具评估结论。通过预算项目事前评估机制，有利于建立和完善项目库择优选择机制，提高预算编制科学性、合理性。具体过程如图1所示：

（二 ）绩效评价指标构建

结合《2019年度江苏省地方普通高校（高职院校）高质量发展考核实施方案》提出的绩效目标要求，进一步结合江苏高职院校实际，将资源的投入、产出作为构建绩效评价指标体系的二维结构，投入方面为人、财、物三个维度，成果产出指标则主要参考考核方案的具体要求。如表1：

资源投入维度上，人力投入方面，绩效考核指标设置需兼顾学历、职称等因素，体现所在层次人员的数量和比例。财力投入方面，结合高职院校经费来源实际情况进行设置，建议高职院校可根据经费来源比例设置考核权重。物力投入方面，主要为学校场地、设备投入，此外，高职院校也可结合自身实际将无形资产等纳入投入指标。

绩效产出维度上，人才培养方面，高职院校在考量毕业率、就业率基础上，侧重于学生技能培养、创新创业能力的评价，大力培养适应社会发展的 “高技能人才”、“工匠人才”。师资建设中，“双师型”教师数量则是纳入考核评价体系的重要指标，也是高职院校师资队伍的评价特色。课程建设、现代职教体系建立、产教融合、教学能力提升等因素也是高职院校师资队伍评价的重要评价因素。科学研究中，高职院校在评价发展课题的质量和数量以外，兼顾各类论文、课题的综合评价。随着一带一路的不断推进，外国留学生来华、就业水平，以及高职院校专任教师赴国（境）外指导与培训水平成为评价高职院校国际交流与合作的重要指标，也是高职院校对外开放程度的重要体现。社会服务方面，在面向企事业提供各类培训的同时，高职院校也承担了越来越多的公益类培训，有偿培训侧重收入总额评价，而公益类培训则侧重于场次的考核，有利于进一步深化学校、企业、社会的联动发展。除此之外，高职院校年度突出成绩可作为综合项目纳入绩效考核体系。

（三 ）预算绩效评价管理

在绩效目标制定、批复、实施、评价、监督的过程中，需要学校各部门通力协作，以内部控制建设为抓手，梳理管理漏洞，进一步厘清权责，规范流程，具体如图2：

图2中，学校职能部门或二级学院依据校内绩效考核相关制度提出部门整体绩效考核目标，并经过部门内部论证形成目标计划表，至预算委员会（党委会）对目标计划表审批通过后提请上级主管或财政部门审批，预算下达后，学校监督部门进行预算执行监督，学校质量管理部门对预算执行结果进行绩效评价，评价结果反馈职能部门或二级学院进行总结，并提出和落实改进措施。在预算项目库绩效管理流程中，强化了目标制定、执行监督、预算评价、总结改进四个重要环节，规范管理流程，明确责任部门，加强整改落实，也是全面预算绩效管理中“全过程管理”的体现。此外，在预算编制及下达过程中，同时明确绩效目标，是对预算项目可行性、有效性的保障，也是预算项目库管理机制行之有效的重要依据。

五、结论与建议

（一 ）结论

高职院校需建立完善预算项目库，严格入库评审机制，强化事前评估，有利于确保学校资金可控，促进可持续发展，推进学校全面预算绩效管理实施，进而提升高职院校财务资源配置效益，助力学校战略目标实现。高职院校绩效评价指标是预算项目改进和完善的重要依据，而完善绩效评价管理工作流程则对于强化高职院校资金管理，明确责任部门，落实整改举措，提升预算项目资源配置效益具有重要意义。

（二 ）建议

1.科学建立多维度项目库

在高职院校资金紧缺的情况下，可依据学校发展规划匹配程度进行分类；项目库类型可分为储备库、批复库，以适应项目进展需求；按照项目管理层级，将其分为校级重大专项、部门重点专项、常规运转专项等。此外高职院校也可根据行业发展趋势通过多维度的分类设置赋予入库项目多重属性，为项目库后期细化管理及灵活运用夯实基础。

2.加强事前评估管理机制

在项目立项的可行性与必要性研究基础上，需重点关注项目同学校发展契合度，根据项目实际情况，科学、合理的制定项目库分类标准。再经过专家论证、审核、集体决策，实现项目入库的事前评估，建立项目库择优选择机制，有助于提高预算编制科学性、合理性。

3.推进全面预算绩效管理实施

面对现阶段高质量发展下高校财务工作的问题，高职院校需要结合自身发展特色，制定科学合理的预算项目库绩效管理机制和指标体系，规范预算执行以及绩效评价流程，强化监督机制，明确责任部门，并进一步结合预算项目库管理与全面预算绩效管理双重机制，以目标为导向，各部门协同，不断推动高职院校的高质量发展。