美国的赤字型国际领导与世贸组织改革

李明哲

长期以来，美国对全球规则的主要塑造方式是将本国法律外化并推动其他国家认可和接受，因而现有的国际经贸规则多与美国国内实践有着某种程度的相似。从世贸组织(WTO)的前身关税与贸易总协定(GATT)开始，美国一直是多边贸易体制的引领者。但特朗普上台之后，直接将矛头对准了世贸组织，其本人及美国贸易代表莱特希泽多次公开矮化、否定世贸组织的作用，认为现有规则无法解决当前全球贸易特别是美国贸易面临的“不公平”问题，甚至直接采取阻止世贸组织启动争端解决机制(DSU)大法官遴选程序的方式，削弱多边贸易体制对美方的约束，从而为美国单边主义行为创造空间。

一、特朗普政府与世贸组织危机

在第二次世界大战后的相当长一段时间里，美国政府把推进自由国际经济秩序放在首位，维护并发展自由国际经济秩序，被认为能够最大程度实现美国的经济利益。然而，特朗普一改美国的这一传统。特朗普在竞选期间就明确表达对自由贸易和多边贸易体制的不满。上任之后多次指责世贸组织是美国的“灾难”，多次威胁退出世贸组织，并采取了一系列破坏世贸组织权威的做法，以激进的方式挑战现有的自由主义经济和国际市场竞争秩序。2017 年12 月《美国国家安全战略报告》指出必须对其进行改革，以帮助美国工人受益、保护美国的创新成果以及反映其建立时的原则。

(一)特朗普政府无视世贸组织规则

第一，频繁使用贸易保护主义措施。特朗普政府无视世贸组织规则，采取单边主义的贸易保护措施，频频与贸易伙伴发生摩擦。2018年，特朗普政府无视多边贸易体制，凭借其国内法，单方面对中国、欧盟、日本、加拿大等美国主要进口国发起贸易制裁措施，严重扰乱了国际经贸秩序。 美国认为，以中国为代表的新兴经济体冲击了世贸组织现有体制，而世贸组织无法有效约束和规制，导致发达国家在世贸组织框架内面临不公平的竞争环境。特别是认为中国在双边贸易中获得了不公正的优势，认为中国通过向本国企业提供补贴以获得贸易优势，所以就必须针对中国输美产品加征关税。中兴、华为等具有全球技术和竞争优势的企业必然是由政府“幕后”支持所致，将企业正当经营行为冠以“窃取”之名加以打击，以企业“违反公平竞争原则”为由，出台强硬措施加以遏制，这是对世贸组织基本原则的践踏和对世贸组织改革的破坏。

第二，特朗普政府在利用包括反倾销和反补贴措施在内的贸易救济措施的同时，还以保护国家安全为名发起“301” “232”调查。2017年8月，美国贸易代表莱特希泽称根据特朗普授权和美国《1974年贸易法》第301条，将在涉及技术转让、知识产权和创新三个领域对中国正式启动301调查，2018年7月对中国340亿美元的产品加征25%的关税，此后不断加码，最多时对价值5500亿美元的中国输美商品加征15%～25%的关税。2018年4月，美国对欧盟启动301调查，发布可能加征110亿美元税的欧盟产品清单，主要涉及飞机、农产品等欧盟核心产业，并利用世贸组织裁决结果，于2019年10月对价值75亿美元欧盟输美的飞机、农产品等加征10%～25%关税。2018年2月，美国政府依据《1962美国贸易扩展法》的“232条款”认定钢铁和铝进口威胁美国国家安全，应采取全球保障措施减少对美国的损害，2018年4月，美国对进口的钢铁和铝分别加征25%和10%的关税。2018年5月，又宣布对汽车进口零部件采取基于保护国家安全的“232条款”调查，对世界范围的汽车产业产生重大影响。特朗普政府频繁地使用国内法，以提高关税的方式阻碍他国产品进口，从而在保护具体产业的基础上，减少了进口，推动实现美国所谓的贸易平衡。

(二)特朗普政府蓄意破坏世贸组织规则

第一，特朗普政府干扰世贸组织上诉机构发挥作用。特朗普政府多次阻止世贸组织上诉机构新任法官遴选程序，动摇了争端解决机制这一世贸组织根本性法律基础。按照世贸组织仲裁机制规定，上诉机构常设7名法官，每起案件至少需要3名法官进行审理。2018年1月仅剩3名法官，分别是来自中国的赵宏、来自美国的格莱汉姆(Thomas R. Graham)和来自印度的巴提亚(Ujal Singh Bhatia)，后两位法官于2019年12月11日结束任期。根据世贸组织规定，为上诉机构任命新法官需要得到全体成员同意。作为世贸组织的创始成员之一，美国政府以不满其存在“越权”等“系统性问题”为借口，多次表示不考虑启动上诉机构法官任命程序，进而反复否决提名流程，致使在任法官人数一再缩减。世贸组织其他成员国一直在努力避免这种情况发生，并先后多次提出启动上诉机构新法官遴选程序，以填补已经空缺和即将空缺的法官席位，然而美国多次“一票否决”加以阻挠。在2019年11月22日世贸组织争端解决机构例会上，美国再一次否决了117个成员的提议，最终导致上诉机构在12月11日被迫停摆，这使得世贸组织面临成立25年以来最严重的危机。

第二，特朗普政府在世贸组织改革中成为赤字型国际领导。2018 年二十国集团(G20)布宜诺斯艾利斯峰会支持对世贸组织进行必要改革，帮助其更好发挥作用。多边主义如果缺少有力、有效和正确的国际领导，国际集体行动就会出现严重的国际领导赤字(International Leadership Deficit)。特朗普政府没有继续维持现有世贸组织基本原则和秩序的意愿，其改革方案从内容到形式全面否定了现有的多边贸易体制基础，其改革世贸组织的目标在于“美国优先” “让美国再次伟大”的纯自利目的，而非提供具有正外部性的国际公共产品。在特朗普政府“美国优先”的经济政策背景下，美国所提出的世贸组织领导是试图改变世贸组织现有规则以便更好反映美国的利益，否则美国将退出世贸组织另立门户。特朗普执政的美国首次在多边贸易体制中扮演“赤字型国际领导”角色，导致世贸组织的混乱和濒临崩溃。

二、美国赤字型国际领导的国际基础和国内基础

对于国际关系中的领导权问题，新现实主义强调国家实力是国家安全的基础，新自由主义强调国家的意愿和偏好在国际合作中的作用。但仅强调国家实力和国家意愿都不足以解释国家领导问题，领导国家提供国际领导的行为动力，应该包括国际基础和国内基础两个维度。

(一)美国发挥引领作用的国际基础严重削弱

在国际贸易体系中，领导者和追随者的结构性地位是不同的，这种不同首先是由各国贸易综合实力的结构决定。领导者建立规则和制度并发挥领导作用的能力，是以其所掌握的安全和经济资产为基础的，可以用国际贸易竞争实力、国际贸易网络枢纽地位、国际贸易制度性话语权三个代表性指标衡量一国的贸易综合实力。

第一，从贸易竞争实力来看，中美经济力量对比发生重要变化。如图1所示，美国已经被中国赶超，中国成为世界货物贸易第一大国。进入21世纪，美国在反恐战争和国际金融危机冲击下实力相对下降，以“金砖国家”为代表的新兴经济体迅速崛起。 中美经济差距的不断缩小和中国经济的快速增长趋势，从根本上冲击了美国经济在世界经济中的绝对优势地位。实力对比的此消彼长使得美国和西方不可能再像过去一样主导国际事务。美国的贸易实力不再能够支撑美国在多边贸易体制中有效发挥领导作用。

第二，从贸易枢纽地位看，中国已经取代美国，成为世界贸易的枢纽和中心。2006年，美国是全球127个国家的最大贸易伙伴，中国是70个国家的最大贸易伙伴。到2017年，中国贸易伙伴从40多个发展到231个国家和地区，且是120多个国家和地区的最大贸易伙伴。进出口总额从1978年的355亿元人民币提高到2017年的27.8万亿元人民币，增长782倍。

第三，从贸易制度话语权看，美国对世界贸易规则的影响力显著下降。美国在区域超大自贸协定中的失利降低了美国的制度话语权，多哈回合的失败也表明美国引领多边贸易谈判的能力下降。尽管美国仍然左右谈判议题的设置，但并不能控制谈判的进程和新规则的产生，其对多边贸易体系的引领作用在逐渐减弱。

(二)美国发挥引领作用的国内基础名存实亡

国际领导的国内基础与行政机构、立法机构、利益集团的互动关系密切相关，即取决于立法机构、利益集团与行政机构的立场是否协调一致。第二次世界大战后美国政府积极推动自由贸易和多边贸易体制，在多边贸易体制中提供国际领导的同时，在国内也运用多种政治方式平衡利益集团之间的关系，并积极向国会争取贸易谈判授权，推动国会批准出台有利于支持自由贸易和多边贸易的法案。而特朗普政府对贸易政策的基调却出现了180度大转弯，使美国贸易政策的实质发生了根本性变化。

图1 中美货物贸易占全球份额趋势图

资料来源：作者根据WTO数据绘制，见 World Trade Organization: World Trade Statistical Review 2019, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/wts2019_e/wts19_toc_e.htm, Table A.4-5, pp.98-99。

第一，从美国政府角度看，贸易政策发生了重大调整。特朗普贸易政策的核心基调是反对自由贸易，强调公平贸易。特朗普就职后的第一件事就是促使美国退出了TPP协定，随后与加拿大、墨西哥重新谈判NAFTA，并与日本、韩国等国开展双边贸易协定的谈判，直接向对手施压。特朗普认为贸易保护会使美国更加繁荣。多次滥用美国的“301”等单边主义条款，与中国发生贸易摩擦，将美国国内法置于世贸组织规则之上。特朗普外交政策的突出特点是“美国优先”，拒绝承担其认为“过多”的国际责任。认为过去维持“自由国际秩序”使美国承担了更多的成本是 “吃亏”了，要求美国的盟友们承担更多成本。特朗普的这种想法使美国从过去作为提供国际公共产品的“领导者”变为锱铢必较、只顾自己利益的国家，失去了“老大风范”。特朗普的多边贸易政策是彻底否定当前世贸组织的原则和机制，将改革世贸组织作为维护美国贸易利益的手段，扰乱世贸组织的规则和秩序，给世贸组织的未来发展注入了更多不确定性。

第二，从美国国会角度看，贸易政策重新成为两党关注的议程重点。2016年特朗普执政后，长期充当两党政治划界标准的社会福利等内部议题弱化，而应对全球化挑战等外部议题开始占据核心地位。特朗普执政后，政府与国会之间的政治分歧加深，建制派与反建制派政策立场对立。美国政府发表的2017年《美国贸易政策议程》报告指出，新一届美国政府有四大优先任务，分别是提升美国主权、强化美国贸易法、利用美国的经济实力杠杆扩大商品和服务出口以及保护美国知识产权注报告全文见USTR, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016。。2018年《美国贸易政策议程》报告指出，美国致力于加强多边贸易体系，与世贸组织成员一起创造更多有利于市场高效和财富增长的规则，保持在世贸组织中的积极活力，同时也认为世贸组织损害了美国的国家利益。

第三，从美国利益集团角度看，美国产业寻求保护的意愿增多。美国利益集团始终分为两派，分别是出口促进集团和进口保护集团注有关美国国内与贸易相关的利益集团政治的分析论述，见戴斯勒《美国贸易政治》(第四版，中国市场出版社，2006：14-37)、王勇《中美经贸关系》(中国经济出版社，2007：14-21)。。但是随着产业不断更新换代，曾经的出口促进集团如纺织、钢铁、半导体等成为后来的进口保护集团，因此,利益集团的立场基本上有规律可循，即具有全球竞争力的产业寻求自由贸易协定以促进出口，不具有全球竞争力的产业寻求进口保护。随着跨国公司的发展，产业内贸易使得中间品进口成为出口的前提条件，此类出口导向的企业则更加倾向于自由贸易以促进出口。

评判美国推进世贸组织改革是否在多边贸易体制中提供国际领导的标准为是否愿意或是否有能力提供公共产品。特朗普政府的多边贸易政策及其世贸组织改革立场已经比较“彻底”地侵蚀了国际领导的公共产品属性。特朗普政府推行的是保护主义贸易政策，给世界贸易带来了很大不确定性。特朗普政府现在不仅没有能力有效地发挥在世贸组织改革中的领导作用，而且为了巩固自身贸易利益，滥用国际制度性权力，反而加剧美国在世界贸易组织中的领导力危机，即无能力在世贸组织改革中提供有效的国际领导，因此构成了赤字型国际领导的特征。

三、美国的赤字型国际领导对世贸组织改革的影响

特朗普政府执政以来，美国在维护本国贸易利益和为全球贸易体系提供公共产品两个方面都缺少有效作为。如表1所示，当领导国的国际基础和国内基础同时不满足，且其他大国尚无能力补位时，多边贸易体系中的国际领导出现缺位，即构成赤字型国际领导，导致世贸组织改革陷入困境，甚至出现倒退。

(一)美国的赤字型国际领导对世贸组织改革造成严重破坏

美国的赤字型国际领导给世贸组织带来了巨大冲击。第一，美国通过制造冲突或扩大冲突，试图最大可能引起世贸组织成员国对于美国倡议世贸组织改革的关注。例如，美国将上诉机构任命的程序性问题转化为争端解决机制瘫痪的严峻问题，人为制造世贸组织危机，企图迫使各国支持其将改革议题纳入世贸组织议事日程。第二，美国提出的方案本质是全盘否定世贸组织既有的基本原则和运转机制，最惠国待遇、国民待遇等具有国际公共产品性质的规则将受到根本性破坏，是颠覆性的“推倒重来”或“偷梁换柱”，不符合国际制度发展的正常模式。第三，特朗普政府削弱了世贸组织在管理贸易问题上的权威，美国频繁对其他成员国实施单边贸易保护主义政策，已经给世界贸易带来了不确定和不稳定因素。2017年2月世贸组织总干事罗伯托·阿泽维多强调，贸易保护主义无法令美国“再次伟大”，特朗普不应把美国经济发展面临的问题全部归咎于其他国家和外部力量，保护美国企业不应通过征收惩罚性关税，而应通过加大教育培训投入，贸易摩擦将是灾难性的。2019年，从特朗普的汽车关税威胁、美欧数字税之争、美墨加协议一波三折，到日韩之间的剑拔弩张，贸易摩擦频繁出现，使得2019年国际贸易增长大幅回落。世贸组织公布的数据显示，2019年5月16日至10月15日的半年内，贸易限制措施所覆盖的贸易量达到4604亿美元，较2018年同期扩大了37%。

表1 美国的赤字型国际领导与世贸组织改革

资料来源：作者自制。

(二)美国的赤字型国际领导并不必然陷入“金德尔伯格陷阱”

准确把握美国提供赤字型国际领导带来的后果，还须回答多边贸易体制是否存在“金德尔伯格陷阱”问题。“金德尔伯格陷阱”是指在全球权力转移过程中，如果新兴大国不能承担领导责任，就会导致国际公共产品短缺，进而造成全球经济混乱和安全失序。“金德尔伯格陷阱”是由于公共产品缺失而导致的混乱和失序。当前，美国以外的国家和集团也在积极提供国际领导和国际公共产品，因此现实中“金德尔伯格陷阱”可能不会发生。例如，尽管美国在2015年世贸组织内罗毕部长级会议召开前夕公开呼吁国际社会放弃多哈回合，但大多数国家特别是发展中国家仍然坚持积极推进多边贸易谈判，并推动会议达成了多项成果：一是世贸组织成员达成全面取消农产品出口补贴协议，并就出口融资支持、棉花、国际粮食援助等方面达成一致；二是达成自1997年以来世贸组织首个关税减让协议即《信息技术协定》(ITA)扩围协议，涉及国际贸易额1.3万亿美元；三是给予最不发达国家优惠原产地规则、服务豁免等优惠待遇。可以看出，美国对于多哈回合谈判的退缩并未改变绝大多数世贸组织成员国的参与热情，内罗毕部长级会议取得积极进展和部分成果。据此可以预测，当多边贸易谈判中其他国家或集团进行“补位”且达成了有利于美国的贸易协议时，作为理性行为体的美国依然有接受该协议的动机。而如果美国政府强行拒绝了一份优质的全球贸易协定，将无法面对其国内政治特别是相关利益集团的压力，并对美国的国际地位构成进一步的巨大挑战。所以当前美国在世贸组织改革中的赤字型国际领导难挡多边贸易体制继续向前发展的历史进程。

四、美国的赤字型国际领导与世贸组织改革的前景

随着美国实力的衰落和角色的转变，大国合作共同引领世贸组织改革成为历史发展的必然趋势。从国际领导基础来看，美国实力的下降已经成为短期难以逆转的趋势。当前有望在世贸组织改革中发挥领导作用的经济体主要包括美国、欧盟、日本、中国、印度、巴西等。主要国家政府都表现出积极参与世贸组织改革的热情，各自提出了世贸组织改革的独立方案，但各方案之间存在显著分歧，能否获得国内贸易政治力量的支持，还取决于世贸组织改革进程是否能够体现各国最为关切的扩大世界贸易、维护贸易秩序的国内利益。因此，在美国已经成为赤字型国际领导的情况下，各主要国家需要加强合作积极“补位”，重新构造多边贸易体制中的国际领导，以推动世贸组织改革顺利完成，促进多边贸易体制发展。

(一)大国合作为世贸组织改革提供有效领导

第一，中美联合领导将对世贸组织改革起决定性作用。“若最终没有美国和中国的同意，世贸组织改革协议很难达成。但中美立场差距较大，改革难度可想而知。”中国和美国分别是世贸组织最大的发展中成员和最大的发达成员，在世贸组织改革方向和目标上的立场差距甚远，特别是特朗普政府的贸易政策违背了第二次世界大战后多边贸易体制的基本原则，其提出的改革方案是对世贸组织的颠覆性破坏，遭到了中方的明确反对。双方在世贸组织改革目标、改革方案的基本立场上存在较大分歧，在现阶段达成共识的可能性较小。

第二，美欧日联手将形成强势领导力量，但三方难以实现紧密合作。特朗普政府的外交风格不利于联合盟友，美国频频发动与欧盟和日本等盟友的贸易摩擦，并采取了单边主义贸易政策，美欧日的联合不是铁板一块，而是存在较多利益冲突。美欧日三方对于世贸组织改革的方案存在较大差异，欧日主张在维护多边贸易基本原则基础上对世贸组织进行改革，而美国希望重构世贸组织，双方改革目标存在根本性差异，增加了美国协调欧日政策的难度。美国的贸易话语权减弱，欧日对于世贸组织改革都有各自的抱负，不再为美国马首是瞻，而是希望有效发挥自身的领导作用，增强在多边贸易体制设计中的话语权和影响力。

第三，当前及未来一个阶段，依靠欧中日的精诚合作实现多元领导的可能性较大。西欧地区和东亚地区贸易比重占世界贸易的比重大，贸易影响力强，但贸易话语权始终被美国所把持。当前欧中日联手将有助于促成世贸组织全面改革，制定较为平衡的兼顾发达国家与发展中国家利益的全面改革方案，并通过加强发达国家与发展中国家之间的谈判协调达成有价值的协定，也有助于获得国内支持，并且能够较好执行，为多边贸易体制发展注入更强活力。

(二)对我国参与世贸组织改革的建议

对我国而言，世贸组织改革是我国参与国际经贸规则重构、增强国际经济话语权和影响力的重要契机，也是我国作为贸易大国向贸易强国转变的重要机遇，更是我国推动构建人类命运共同体的国际责任和历史使命。我国在多场合表达了支持对世贸组织进行必要改革、帮助世贸组织解决当前危机、维护多边贸易体制、推动建设开放型世界经济的立场。在此基础上可做好三方面准备：一是做好完善世贸组织改革方案的准备，更好反映我国和广大发展中国家利益，同时兼顾发达国家合理诉求。二是做好积极参与国际合作的准备，推动各方寻求多边贸易利益的最大公约数，重塑世贸组织的权威性和有效性，推动世贸组织在全球经济治理中发挥更大作用。三是做好应对各种不确定性的准备，在世贸组织改革短期内难以突破的情况下，加强区域自贸协定和双边贸易投资协定谈判，妥善应对中美经贸摩擦，以两手对两手处理中美经贸关系，在世贸组织规则框架下维护我国的经贸权益。