我国推进高水平开放：内涵、标准与评估

李计广 李秋静

改革开放四十多年来，我国坚持对外开放的基本国策，开放成绩显著，在货物出口领域多年位列全球第一，对外投资和外资流入连续多年稳居全球第二，开放已经成为当代中国的鲜明标识[注]引用自《习近平：开放已经成为当代中国的鲜明标识》,http://news.youth.cn/sz/201811/t20181105_11774697.htm(2018-11-05)。。进入新时代，国际国内环境正在发生深刻变化，中国对外开放面临新挑战、新机遇、新要求和新任务(杨长湧，2019)。在国内外条件发生重大变化的背景下，我国需要以更大的魄力推进高水平开放、高难度改革(杨正位，2018)。2019年政府工作报告强调，要“进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。

学术界现有研究普遍认同我国应当进一步提高开放水平(裴长洪等，2018；孙玉琴等，2019)，但对于我国当下的开放程度如何、开放水平如何测度等问题，还要进一步讨论。本文将在分析开放水平如何测度的基础上，着重分析我国现阶段开放水平，进行国际比较和经验借鉴，全面结合国际国内形势，为新时代推进高水平开放提出若干建议。

一、高水平开放的内涵

对外开放的内涵包括两个层面：一是实体经济层面，包括货物、服务、资本、人员、数据的自由流动；二是经济制度层面，其涵盖领域越来越广泛，不仅包括现行WTO规则所涵盖的内容，如货物贸易、服务贸易、与贸易有关的投资措施、与贸易有关的知识产权措施，还涉及双边、区域、诸边等各类国际经贸规则所涵盖的内容，不仅仅是传统的边境政策和边境后政策，还包括新兴领域的政策措施，如数据流动、竞争政策、国有企业、劳工标准等。

与此相对应，关于“高水平”的内涵，也主要有两层含义。

从实体经济看，主要表现为两个方面：一是规模大。高水平意味着开放经济部门要达到一定的规模和全球占比。但是，开放部门的绝对规模也并非越大越好，而是相对的，即应与一国的经济规模和经济发展阶段相适应。对于大国经济而言，开放部门的绝对规模自然较大，但相对规模可能比不上小国经济。例如，美国和日本对外贸易依存度相对较低。在一国经济的不同发展阶段，不同开放部门的绝对规模和相对规模的合意水平也应有所不同。例如，在工业化高峰阶段，一国货物贸易规模和比重较高，而在后工业化阶段，服务业占经济主体，服务贸易比重会有所提升。二是质量高。高水平意味着开放部门的发展质量高，通常表现为高技术、高附加值部分的占比高。同样，质量水平也是相对的，并非高技术、高附加值部门占比越高越好，要从资本要素和劳动要素的角度统筹考虑。从资本要素的角度看，追求的是资本收益，不一定是资本收益率，因而有的追求高技术高附加值，有的则追求中低技术和中低附加值，不能一概而论。从劳动要素的角度看，高技术高附加值的劳动力吸纳少，中低技术和中低附加值的劳动力吸纳多。

从经济制度看，高水平的主要涵义是规则等制度型开放，旨在对标高标准国际经贸规则。高标准国际经贸规则，包括WTO规则中的高标准以及双边、区域、诸边层次的高标准规则。当然，并非所有领域的开放程度越高越好，要与一国的经济发展阶段、比较优势状况、控制国家安全的能力相适应。例如，发展中国家的开放水平应比发达国家低，具有比较劣势的部门开放水平应相对低，关乎国家安全或维护安全能力差的部门开放水平应较低。

二、高水平开放的评价指标及中国开放水平衡量

高水平开放不仅包括商品和要素流动型开放，即实体经济部门的开放，也包括制度型开放，即规则、制度层面的开放。因此，衡量高水平开放的指标也应从以上两个角度出发。单一地考虑中国的外贸总额等指标断言中国开放水平已经达到国际最高标准，或单一地从OECD外资限制指数出发得出中国对外开放限制严重的结论都有失偏颇(赵瑾，2017)。结合高水平开放的内涵，以及数据的可获得性和可比较性，本文将衡量高水平开放的指标分为两类，综合考量中国现阶段的开放水平：一类是“实体型”衡量指标，主要用来测度实体经济中开放部门的开放水平，如货物贸易、服务贸易、对外投资、利用外资等的总额或占比；另一类是“制度型”衡量指标，主要用来测度经济制度和经济政策的开放水平，如货物贸易关税和非关税壁垒水平、服务贸易限制指数、外资限制指数等。

(一)我国实体经济开放水平显著提升，经贸大国地位稳固

1.货物贸易领域开放成就瞩目

我国在对外贸易领域的开放水平不断提升。海关总署发布数据显示，2019年我国货物贸易规模再创新高，全年进出口总值31.54万亿元，同比增长3.4%，其中出口17.23万亿元，进口14.31万亿元。

改革开放以来，我国从广度开放到深度开放再到全面开放，充分利用两个市场、两种资源，实现了对外贸易的“奇迹”，大力推动了经济发展。首先是广度开放。从1978年到2001年，我国大力降低进口关税，建立各类经济园区，发展加工贸易，实现了对外贸易的广度开放。这一阶段，中国货物贸易进出口占全球市场份额从不到1%攀升至4%。其次是深度开放。加入WTO是中国对外开放的重要里程碑，从2001年加入到2017年，我国进入深度开放阶段。这期间大幅削减关税，约束非关税壁垒，设立自由贸易试验区，推动贸易投资便利化。最后是全面开放。十九大报告提出推动形成全面开放新格局，我国进入全面开放阶段，探索建设自由贸易港，继续推进自由贸易区战略。截至2018年年底，我国已经连续11年成为世界第一大货物出口国和世界第二大货物进口国，进出口占全球市场份额已经达到10%以上(见图1)。

我国货物贸易质量不断提升。外贸转型升级成效明显，在全球价值链中成功实现角色转变。逐渐摆脱了中间品吸收角色的低端定位，出口中的国外增加值水平下降，而中间品提供角色有所强化，出口中的国内增加值比重上升。出口产品的技术复杂度呈现出逐年攀升态势，进口产品的技术复杂度总体呈下降态势。

图1 中国货物贸易发展情况

资料来源：中国数据来自国家统计局、海关总署，全球数据来自UNCTAD数据库。

然而，相对于GDP规模来看，我国对外贸易占世界市场的份额还可以进一步提高。衡量我国出口占比的高低，需要考虑我国的经济规模，即我国GDP占全球总GDP的份额。2011年后，我国进口全球占比、出口全球占比、进出口全球总占比持续低于我国的GDP全球占比(见图2)。这表明，虽然我国在货物贸易领域取得了巨大成就，但还有进一步提升的空间。

2.服务贸易保持较快增长

在对外开放的过程中，我国服务业也取得长足发展。据初步核算，2019年我国服务业增加值占国内生产总值比重为53.9%。我国服务贸易规模迅速扩大，服务贸易成为“稳外贸”新亮点。2019年，我国服务贸易进出口总额达54152.9亿元人民币，同比增长2.8%。其中，服务出口增速高于进口增速9.3个百分点，服务贸易逆差收窄10.5%，服务贸易额占总贸易额比重稳定在15%左右。相比于2008年，我国服务贸易总额年增速达15%以上。同时，服务贸易结构优化明显，服务贸易“含金量”显著提升。2019年，我国知识密集型服务进出口额18777.7亿元，同比增长10.8%，高于服务进出口整体增速8个百分点，占服务进出口总额的比重达到34.7%，同比提升2.5个百分点。

图2 中国进出口占全球比重与中国经济占全球比重之比

注：2019年全球数据尚未有权威统计数据，因此以WTO和IMF最新预测数据为准。

资料来源：同上。

随着我国服务贸易规模迅速提升，在服务贸易领域的全球地位不断提高。2014年起，我国服务进出口总额连续位列全球第二。据UNCTAD数据，2018年我国服务贸易出口占全球比重为4.57%，服务贸易进口占全球比重为9.37%，成为名副其实的服务贸易大国。然而，我国服务贸易逆差情况依旧引人瞩目，2019年逆差虽然有所下降，但依然高达15024亿元。从全球排名来看，我国服务贸易出口排名持续低于进口排名，这一长期性特征是全球价值链分工的必然结果(马盈盈等，2018)，但也显示出提高服务出口能力是新一轮开放的重要任务。

3.资本流动领域渐进开放效果显著

资本流动领域“双向”高水平、较高质量开放取得显著成绩。第一，利用外资质量效益不断提升，利用外资全球占比在曲折中不断增加。2019年我国实际利用外资9415亿元，增长5.8%，新设外资企业超过4万家，保持第二大外资流入国地位。截至2019年年底，我国已经连续三年成为全球第二大外资流入国，连续28年成为外资流入最多的发展中国家。我国利用外资全球占比在2018年达到10.72%(见图4)，仅次于美国，明显高于德、法、日、韩等国。同时，利用外资质量大幅提升，据商务部公布的数据，2019年我国高技术产业利用外资2660亿元，占比升至28.3%。第二，我国对外直接投资经历了由小到大、由弱到强、由区域到全球的发展过程。据商务部，国家外汇管理局统计，2019年我国对外全行业直接投资1171.2亿美元，同比下降9.8%，非金融类直接投资1106亿美元，同比下降8.2%，并未出现大规模的产业转移。截至2018年年底，我国超2.7万家境内投资者在全球188个国家(地区)设立对外直接投资企业4.3万家，全球80%以上国家(地区)都有中国的投资，全球占比连续多年达到12.80%，跻身资本输出大国行列。

图3 中国服务贸易发展情况

资料来源：UNCTAD数据库(https://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx， 访问时间： 2020-02-17)， 商务部网上新闻发布会(http://www.mofcom.gov.cn/xwfbh/20200210.shtml)。

图4 中国利用外资、对外直接投资发展情况

资料来源：国家统计局、商务部。

(二)制度规则开放稳步推进，开放制度逐步完善

1.贸易壁垒大幅削减

关税水平是衡量市场开放程度的重要指标。据商务部研究院发布的《中国开放发展报告2019》，中国关税水平低于入世承诺，也远低于其他发展中国家，接近欧美国家。2018年6月28日,中国国务院新闻办公室对外发表《中国与世界贸易组织》白皮书，其中数据显示中国不仅大幅度削减关税壁垒，在削减非关税壁垒方面也成绩显著，基本取消了进口许可证、进口配额等非关税政策。

2.服务业制度型开放蓬勃发展

顺应全球产业转移逐渐转向以服务业为主导的趋势，加快服务业开放也成为我国政策重点与重要战略，服务业走在探索制度型开放的前沿。2018年，国务院批复同意《深化服务贸易创新发展试点总体方案》，在进一步完善管理体制等8个方面明确了试点任务。2015年起，北京成为服务业扩大开放综合试点城市，2019年2月北京再推进新一轮服务业扩大开放，从5个维度制定了177项具体的改革开放措施，对标国际先进规则，重点在市场准入、金融服务、跨境贸易、知识产权保护等方面，构建与国际通行规则相衔接的服务业开放体系。

一系列的制度完善措施取得了显著成绩。根据OECD编制的服务贸易限制指数，2019年中国服务贸易限制指数平均分值为0.43，相较于2018年的0.45有大幅下降。从具体部门来看，多数部门限制程度均有下降，其余部门持平，下降程度最高的部门为计算机和海上运输，分别从0.34降至0.30、从0.37降至0.33。

3.外资开放幅度明显扩大

我国不断扩大外资市场准入，促进外商投资各项政策相继出台，为开放型经济发展注入了新动力。2019年6月30日，我国发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》。2019年版外资准入负面清单保持了2018年版的体例结构，进一步缩减了负面清单长度，新推出一批开放措施。其中，全国外资准入负面清单条目由48条减至40条，自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条。

我国外商投资限制指数不断下降。OECD最新发布的2018年外资限制指数表明，我国对外资限制大幅放松，开放程度有明显进步。数据显示，相比于2017年，在所有外资限制程度下降的经济体中，中国下降幅度排名第二。分产业来看，如表1所示，中国在第二产业对外资开放水平相对较高，尤其是在发电与电力传输业，中国对外资开放程度不仅高于OECD国家平均水平，也高于部分发达国家，如美国、加拿大等。区分具体行业来看，由于2018年银行业完全取消了外资并购内资银行的股权限制，且在金融业放松了外资限制，中国金融业对外资开放程度在2018年有显著进步，限制排名下降4名。值得注意的是，2018年中国银行业对外资限制指数已经低于瑞士、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等发达国家，但仍然高于OECD的平均水平。

三、开放水平的国际比较及经验借鉴

(一)实体开放对标全球平均水平相对不足

从绝对指标看，我国已经是全球性的外贸、外资大国，开放水平较高。但从相对指标看，我国一系列开放指标仍略显不足。

从贸易角度看，在货物贸易方面，2006年我国外贸依存度达到峰值63.46%后，一直呈现下降趋势，2018年为33.97%，远远低于同年德国的69.80%、韩国的70.34%，甚至低于世界平均水平45.86%。从GDP相对指标看，2011年后我国货物进口全球占比、出口全球占比、进出口全球总占比持续低于我国的GDP全球占比。特别是，我国货物出口的质量仍有较大的进步空间。我国出口产品的技术含量处于世界平均水平，远低于发达国家水平。我国出口产品价格相对世界出口产品价格呈现逐年下降态势，高质量产品出口占比下降。如果以出口产品相对价格高于世界平均水平为高质量产品，低于世界平均水平为低质量产品，可发现我国持续扩张的出口规模主要由低质量产品出口所主导，高质量产品出口占比呈现出逐年下降的态势。 在服务贸易方面，2018年，我国服务贸易的外贸占比为14.7%，低于全球22.3%的水平(对外经济贸易大学国际经济研究院课题组，2018)。随着服务业成为经济主体和服务业持续扩大开放，服务贸易占比还需继续提升。

从资本流动角度看，在利用外资方面，相对于我国GDP规模来看，我国利用外资水平仍有明显不足。2008年后，我国利用外资的全球占比始终低于我国GDP全球占比，利用外资地位与经济地位严重不匹配。我国利用外商投资额在总投资额中的占比、FDI在固定资产投资中的占比、FDI存量占GDP比重等多个指标均低于世界平均水平。在对外投资方面，2018年，我国OFDI在固定资产投资中的占比、对OFDI存量占GDP比重也低于世界平均水平(见表2)。

表1 2018年中国第二产业外资限制指数情况

资料来源：OECD数据库(https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=FDIINDEX#,访问时间：2020-02-17)。

表2 “实体型”指标国际比较情况(2018年) 单位：%

资料来源：世界银行、OECD数据库。

表3 “制度型”指标国际比较情况

资料来源：世界银行(https://data.worldbank.org/indicator/TM.TAX.MRCH.WM.AR.ZS，访问时间：2020-02-17)，OECD数据库，国际知识产权联盟(https://internationalpropertyrightsindex.org/countries，访问时间：2020-02-17)。

(二)制度开放对标国际最高标准仍需提高

世界银行最新数据显示，2017年我国贸易加权关税税率已降至3.83%，明显低于韩国、印度等国，但仍高于全球平均水平的2.59%，特别是进口关税有进一步下降空间。根据OECD编制的服务贸易限制指数，我国各行业限制指数与其他国家相比处于较高水平，为0.5左右，印度为0.3左右，美日德韩为0.1左右(见表3)。根据OECD编制的外资限制指数，尽管我国的进步非常明显，但依然是对外商投资限制程度较高的国家之一，我国外资限制指数为0.251，高居第六位，与世界主要经济体对比差距明显，外资限制程度仍有大幅下降的空间。区分具体行业来看，与发达经济体的平均水平相比，我国在电信、保险、银行这3个分部门的开放度明显偏低(见表4)，在其余3个部门的开放度与发达经济体大致相当。

此外，在知识产权保护、数据跨境流动等方面，我国与国际高标准规则之间尚有较大距离。根据国际知识产权联盟公布的2019年各国知识产权保护指数，中国排名全球第49位，低于马来西亚、爱沙尼亚、捷克、匈牙利、乌拉圭、南非等发展中国家。根据上海社会科学院互联网研究中心发布的《全球数据跨境流动政策与中国战略研究报告》(2019)，中国在数据跨境流动政策上总体趋向保守，与目前位居第二的数字经济产业能力并不完全相符。

表4 2018年中国与G7国家服务业行业开放度比较

资料来源：OECD数据库。

(三)对外开放的国际经验借鉴

1.货物贸易宜采取“中进中出”模式

通过观察主要经济体的“进口全球占比/GDP全球占比”“出口全球占比/GDP全球占比”这两个指标可以发现，货物贸易的发展存在以下模式：德国和韩国的“大进大出”模式、美国和日本的“小进小出”模式以及中国的“小进中出”模式。从2005年开始，以相对GDP规模的指标来度量，我国出口、进口均表现出迅速缩减的趋势，这有可能是我国整体经济向美国、日本模式演变的信号。然而，美、日以服务业经济为主，我国却是全球制造业第一大国，很难彻底向美、日模式发展。因此在货物贸易方面，我国可以借鉴同为制造业大国的德国模式，大力推进亚洲一体化进程，依赖“亚洲内需”发展对外贸易，同时继续扩大进口，采取“中进中出”模式。

2.通过制造业服务化促进服务贸易发展

从各国的贸易结构看，在表2中列出的世界主要经济体中，中国服务出口占比最低，远低于其他各国和世界平均水平，显示出我国在服务出口上的短板。我国作为制造业大国，通过制造业服务化加大服务出口比重是服务贸易发展的必由之路(龙飞扬等，2019)。从发达国家发展经验来看，自20世纪六七十年代，发达国家就大力推动制造业企业向服务价值链延伸(梁学成，2016)。我国应加强标准和规范建设来支持引导制造服务化发展，学习美国建立的营运模式共创与知识交流平台，用以向企业推广制造业服务化运作模式。

3.引进来、走出去仍有较大发展空间

在利用外资和对外投资方面，各主要经济体的发展模式大体上可以分为“外资偏好型”和“外资厌恶型”。美国是前者的典型代表，无论是外资绝对规模还是相对规模指标，都显示出美国是典型的资本流动大国。韩国也是外资偏好型国家，其外资流量和存量指标均大幅高于世界平均水平。“外资厌恶型”中的典型是日本和德国，这两个国家利用外资流量和存量指标均大幅低于世界平均水平，不过德国虽是利用外资“小国”，但却是对外投资大国，流量和存量指标都高于世界平均水平。相比之下，在利用外资方面，我国无论是FDI占固定资产投资的比重还是FDI存量占GDP比重都低于世界平均水平，在对外投资方面，我国OFDI存量占GDP比重与世界平均水平还有不小差距，显示出离对外投资强国还有距离。

4.对标国际先进开放规则为重中之重

新型经济全球化的主要特征之一必将是制度型开放(戴翔，2019)。商品和要素流动型开放的不断深入发展，对与之相适应的开放制度、规则提出了更高要求，对标国际规则推行制度型开放成为中国新一轮对外开放的重中之重。从各项制度型指标看，美日德等发达国家开放水平较高，我国与其有相当大的差距。我国整体关税水平有降税空间，但空间不大，而服务贸易、外资和知识产权三项指标的改进空间较大。

在利用外资和对外投资方面，各主要经济体的发展模式大体上可以分为“外资偏好型”和“外资厌恶型”。美国是前者的典型代表，无论是外资绝对规模还是相对规模指标，都显示出美国是典型的资本流动大国。韩国也是外资偏好型国家，其外资流量和存量指标均大幅高于世界平均水平。“外资厌恶型”中的典型是日本和德国，这两个国家利用外资流量和存量指标均大幅低于世界平均水平，不过德国虽是利用外资“小国”，但却是对外投资大国，流量和存量指标都高于世界平均水平。相比之下，在利用外资方面，我国无论是FDI占固定资产投资的比重还是FDI存量占GDP比重都低于世界平均水平，在对外投资方面，我国OFDI存量占GDP比重与世界平均水平还有不小差距，显示出离对外投资强国还有距离。

四、新时代推进高水平开放的政策建议

(一)培育外贸竞争新优势，进一步推进货物贸易发展

第一，发展外贸新业态。打造基于跨境电子商务的全球市场开拓和运营新模式。借助“一带一路”互联互通和跨境物流通道建设，选取重点国家和地区大力发展东道国跨境电子商务商业生态体系，推动若干制造业企业以跨境电子商务方式开展全球零部件和原材料线上采购，提升国内企业对价值链的影响力和响应速度。与海外仓、海外物流园区建设相结合，打造对外贸易新通道。选择合适的中转国和地区探索发展境外转口贸易，如选择尼泊尔作为对印度转口贸易中转地。第二，打造“新一代”出口产品。大力发展资本技术密集型产品出口，促进外贸出口提质增效。鼓励技术—创意型高附加值产品出口，推动工业设计、专利和创意、视听作品等技术—创意型产品出口。在条件合适的行业和地区推进柔性小规模定制产品出口。

(二)重点推进服务贸易开放，着力提升服务贸易国际竞争力

第一，进一步深化服务业开放，在准入前负面清单之外，列出与市场准入直接相关的准入后管理措施负面清单，解决“小门不开”的实质市场准入问题。第二，着力发展生产性服务业，推动金融、交通运输、现代物流、专业服务、研发和技术、信息服务等生产性服务业开放发展。第三，大力发展数字经济和数字贸易。逐步降低数字产业市场准入水平，提高贸易投资便利化水平，积极试点对接国际互联网，实现域内互联网、物联网等无障碍全球互联互通。第四，完善服务出口促进政策。扩大服务出口零税率政策和免税政策覆盖面至所有服务行业，设立财政专项资金支持扩大服务出口，不断扩大政策性金融对服务出口的覆盖面，加大对中小企业和小微企业的政策倾斜力度。

(三)对接高标准国际规则，营造一流外商投资环境

第一，打造非歧视的规制环境。在政府采购、标准制定、产业政策、科技政策、资质许可、上市融资、优惠政策、开业条件和开业区域等方面，对不同所有制企业给予同等待遇。第二，塑造透明公开的规制环境，提高政府决策的透明度。对与贸易投资有关的政策措施透明度审查有法可依、有法可循，对违法行为做出相应惩罚，切实保障透明度制度的实施。明确规定信息公开的主体、方式、范围以及内容，加强数据公布的透明度。可以参照欧盟透明度审查，制定符合中国特色的审查机制。加强公众参与机制建设，在法律法规中纳入公众参与，激励公众参与监督，提高公众参与意识，拓宽公众参与渠道，充分发挥公众监督作用。

(四)优化海外投资布局，建立中国主导的价值链体系

第一，积极适应全球价值链重构趋势。面向全球布局创新网络，主动融入技术驱动型全球价值链重构。把握全球价值链重构的“窗口期”，并行推进价值链跃升与梯度延展。积极参与国际经贸新规则和相关标准制定，助推价值链重塑。第二，构建重点区域分类投资、合作、援助模式。切实推进“一带一路”高质量投资，推广分享我国创新成果。拓展对发达经济体的投资布局，多元融入全球创新网络。以绿色产能合作为纽带，优化对非洲和拉美地区的投资。第三，积极推进“第三方市场”开发，建立第三方市场合作的长效工作机制，搭建对接服务平台。