建设自由贸易港的国际经验与海南路径

曹晓路 王崇敏

2018年4月13日，习近平总书记向全世界郑重宣布在海南建设中国特色自由贸易港，翌日《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下简称中央“12号文”)下发，勾勒出了海南自由贸易港建设的初步蓝图。2019年11月15日，习近平总书记第二届进博会上的主旨演讲中指出“加快推进海南自由贸易港建设，全省建成自由贸易港，打造开放新高地”。

一、海南建设自由贸易港的难点与困境

(一)外贸结构单一

从20世纪80年代开始，我国珠三角、长三角地区开始逐步承接融入美欧日所主导的全球价值链扩张体系。2001年中国加入WTO以后，跨国公司的全球价值链体系继续在我国沿海一带延伸，从福建、山东和京津冀一带逐步通过长江延伸至武汉、重庆、成都等内陆城市。到2008年金融危机以后，第二阶段的全球价值链开始转向东盟新四国，特别是越南(高增安、张鹏强、李肖萌， 2018)。海南未深度参与上一轮全球价值链的分工体系，因而直接影响了海南物流运输、高新技术、专门服务业等行业的发展。虽然目前海南三大产业中服务业占比最大，但海南的服务业表现形态主要为低端服务业，对外贸易依存度低，海南整体外贸结构单一，且产值远低于东部沿海及内陆中心城市。

(二)支柱产业旅游业附加值低

服务附加价值是指独立于主体价值之外的，主要围绕主营服务需要的辅助服务项目所带来的收益(刘洋， 2014)。海南旅游服务是海南服务贸易核心贸易内容，尽管到海南的境外旅游人次规模不小，但体现在旅行服务中的服务贸易出口额并不大，除了统计原因之外，最主要的原因是海南提供的旅行服务附加值不高。首先，海南旅游产品的主体价值是风景观光，娱乐、休闲和医疗旅游等则属于旅游产品的附加值，但总体而言，由于缺乏具有吸引力的大型主题公园，因而娱乐、休闲的总体消费并不高。其次，博鳌乐城国际医疗旅游先行区尽管有中央给予的政策便利，但政策对医疗旅游规模的扩大有限,先行区进口药品及医疗器械均为“少量、急需”审批使用，无法体现规模化经营，政策效应难以体现。再次，数字技术在海南旅游业的应用有限，酒店、机场、主要旅游景点等基础设施的数字化服务均有待提升。最后，与旅游有关的免税购物消费规模有限，未显著提升海南的货物进口总量。

(三)外资利用率低

根据2018年海南省商务厅统计数据，2012—2018年海南省吸收外资项目总数为604个，实际吸收利用外资125.13亿美元，这一数据远低于内地二线城市苏州、成都、武汉。而且海南吸收外资主要集中在房地产行业，房地产行业外资占全部实际吸收外资的76.63%，制造业占16.52%，而与现代服务业相关的信息传输、计算机服务和软件业、金融业以及科学研究、技术服务和地质勘查业等比重很低，三个服务部门只占0.62%(夏锋、郭达，2018)。2018年全年，海南省实际签约落地外资项目26个，只占总吸收项目数的7.23%。显然，海南省需要进一步扩大对外招商引资力度，尤其是需要着力提升海南对外贸易的外资利用率。

(四)金融业创新与开放度低

海南2018年全省金融业增加值仅为309亿元，与国内金融发达城市上海(5000亿元)、深圳(3000亿元)差距悬殊。2019年1月1日，海南自由贸易账户(FT账户)正式上线运行，全年累计结算余额为51亿元，远低于上海FT账户1.83万亿元的结算余额。金融创新是自由贸易港建设的核心任务，香港、新加坡、迪拜自由贸易港建设之所以能够取得成功，高度发达的金融业起到了关键的支撑作用(曹晓路、王崇敏，2019)。海南本土缺乏大型金融机构，银行、证券、保险、信托等持牌法人金融机构数量甚至远远低于个别西部省份。海南金融业经营模式缺乏创新、竞争力不强，长期高度依赖银行信贷尤其是房地产信贷，容易诱发系统性金融风险。

二、海南建设自由贸易港的基础条件与优势

(一)独立的地理单元与天然的离岛优势

海南岛与雷州半岛以琼州海峡为界隔海相望，造就了海南岛独立的地理单元优势，相对独立的地理单元使得海南拥有了天然的离岛优势，方便在海南自由贸易港内实行“一线放开、二线管住、岛内自由”特殊的关税政策与海关监管措施(胡加祥，2018)。根据中央“12号文”的要求，海南自由贸易港将在金融、财税、大数据交易等方面探索更加灵活的政策体系。海南天然的离岛优势有利于海南发展离岸金融产业，经央行批准海南已经成功复制上海自贸区FT账户的成功经验，未来央行可能将海南全岛作为一个独立的离岸金融交易区，通过设置电子围网式的风险隔离墙将海南的金融交易体系与内地金融交易体系相区隔，试点发展离岸金融。天然的离岛优势也有利于海南发展跨境数据交易产业，随着全球数字经济规模的不断扩大，数据俨然已成为一种重要的生产力要素，成为全球数字经济竞争的核心。海南前期已成立了独立的法定机构海南大数据管理局统筹海南全岛数据资源与数据交易市场，阿里巴巴、腾讯、京东等数据产业领域的核心企业均已进驻海南，利用海南的离岛优势布局跨境数据交易产业。

(二)秀丽的自然风光与良好的生态环境

海南拥有中国面积最大的热带雨林与红树林，是中国自然生态最优质最为宜居的地区。根据中央“12号文”的定位，海南将建设中国第一个国家生态文明试验区，并且建设中国第一个热带雨林国家公园。习近平总书记也在多个不同的场合指出“绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是发展生产力”，秀丽的自然风光与良好的生态环境是海南建设自由贸易港最宝贵的生产力资源。海南良好的生态环境不仅能助力海南自由贸易港建设国际旅游消费中心与国际旅游岛，而且还有利于海南发展与吸引人才息息相关的教育、医疗产业。目前教育部提出将海南打造成为国际教育创新岛，出台专门政策吸引全球高端教育产业落户海南。海南博鳌乐城医疗旅游先行示范区的成功建设正是依托博鳌乐城优美的自然生态才得以吸引众多跨国医疗产业集团的进驻。海南良好的生态环境也有利于海南吸引大型跨国公司设立区域总部，发展总部型经济。新加坡是世界知名的花园城市，宜居的生态环境让新加坡成为众多跨国公司亚太总部的首选地。目前阿里巴巴、蚂蚁金服、腾讯集团均已宣布在海南设立区域总部，未来随着跨国公司区域总部的集聚，将为海南打造开放型经济新体制提供经济基础。

(三)经济特区改革精神与创新经验

中央“12号文”明确指出海南建省办经济特区三十年为全国贡献了许多改革创新的宝贵经验，充分体现了海南经济特区敢为人先的改革精神。1983年，中共中央、国务院以中央11号文件批转了《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，允许海南在关税与所得税方面实行特殊的减免政策，拉开了海南岛开发建设的序幕。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会表决通过了《关于设立海南省的决定和建立海南经济特区的决议》，海南成为中国第一个试点建设社会主义市场经济体制的地区。1993年，海南经济特区率先实行股份制改革与公司法人注册登记制度改革，海南本土最大企业海航集团正是在这一改革创新政策下逐步成长壮大(陈林、肖倩冰、邹经韬，2018)。但是海南在改革开放的探索中也有过惨痛的经验教训，例如，1993年海南房地产泡沫拖累了海南经济的发展步伐。正是在吸取经验教训的基础上，海南在建设自由贸易港的开局之年实行了全国最为严苛的房地产限购政策，努力摆脱经济对房地产的过度依赖，注重经济的高质量与可持续发展，着力发展服务贸易与高新技术产业，尤其瞄准全球数字服务贸易的新趋势，发展数字金融与跨境数据贸易，继续为中国全面深化改革开放贡献实践经验。

(四)中央政策支持与三大主导产业

改革开放以来，海南产业结构由原来的第一产业占据主导地位变成第三产业占据主导地位(见图1)。旅游业、现代服务业、高新技术产业是中央“12号文”明确要求海南重点发展的三大主导产业。

第一，目前中央对海南确定了重点发展三大主导产业的要求，这只是确定了海南产业发展的基本方向，海南要在基本产业方向的基础上进行深度研究，逐步拓展产业发展方向。第二，在自由贸易港的框架体系内促进三大产业协同创新。以国际旅游消费中心建设为目标的旅游业为海南经济的可持续发展提供了基础保障(见表1)，而高新技术产业与现代服务业是目前全球贸易竞争最为核心的两大产业，中央利用自由贸易港的政策优势助力海南高新技术产业与现代服务业发展，不仅是为了促进海南产业结构的转型升级，更是为了将海南打造成中国全面对外开放的新窗口。第三，将生态优势转化为经济增长新动能，充分利用海南秀丽的自然风光吸引高新技术企业在海南设立研发总部。经过前期实践，海南在离岛免税与博鳌乐城特色医疗产业两方面积累了丰富的制度创新经验，下一步海南应继续增加离岛免税的种类与额度，围绕博鳌乐城医疗旅游先行区各项试点政策，重点发展现代医疗产业与跨境医疗贸易。在现代服务业领域，以离岸金融与离岸贸易为突破口，重点发展以数字金融、跨境数据贸易为核心的数字服务贸易产业。

图1 改革开放以来海南三大产业结构的发展与变动情况

资料来源：根据海南省统计年鉴(1978—2018)资料整理。

表1 1998年和2018年海南旅游业发展情况对比

资料来源：根据海南省旅游和文化广电体育厅统计年鉴资料整理。

三、精准定位与错位竞争：国际自由贸易港建设的经验总结

自由贸易港位于一个国家(地区)的国境之内关税区以外,是世界上开放程度最高的特殊经济功能区。虽然新加坡、中国香港、迪拜、鹿特丹等港口有不同的功能定位和发展模式，但它们都已发展成为世界著名自由贸易港，上述国际自由港建设经验值得海南学习。

(一)以精准化功能定位塑造竞争优势

中国香港、新加坡、迪拜、鹿特丹等是世界上比较成功的国际自由贸易港，这些自由贸易港之所以能够取得成功，很大程度上源于其精准化的定位。中国香港、新加坡、迪拜、鹿特丹都依赖其自身的优势，专注特定的领域，实现错位竞争。这其中典型的代表是迪拜，迪拜建设自由贸易港起步较晚，于1985年正式启动建设自由贸易港，以杰贝阿里自贸区与迪拜机场自贸区为基础着力打造成为中东的贸易中心、金融中心，随后不断拓展辐射周边地区，以点带面打造成了全球知名的自由贸易港。另一个精准定位、错位竞争的例子是新加坡。新加坡发展国际金融中心并没有像香港一样建设成为涵盖所有金融要素交易市场的全能型金融交易中心，而是着力国际结算清算业务，目前新加坡是全球最大的结算型金融中心。另外，新加坡找准艺术品细分市场定位，着力发展艺术品保税仓储、交易业务，目前新加坡是全球最大的艺术品交易中心(胡加祥，2018)。

(二)以便利化监管体系降低交易成本

中国香港、新加坡、迪拜等国际自由贸易港都着力通过构建便利化的监管体系来降低交易成本。便利化的监管体系是营商环境的重要衡量指标之一，全球各自由贸易港都着力压缩通关时间、简化监管流程、打造信息化监管平台、强化事中事后监管。新加坡和香港都构建了一整套高度信息化的监管体系，以信用监管为核心推进制度创新。例如，新加坡的TradeXchange交易系统就大大压缩了货物通关时间，降低了跨境交易成本；香港的便捷通关计划使得口岸通关变得高效便捷；阿姆斯特丹构建了综合贸易信息平台Portbase，涵盖了跨境贸易的各个方面。

(三)以法治化的营商环境巩固投资信心

香港特别行政区虽然是传统的英美普通法系，但是也有《公司法》《证券条例》等成文法律体系，香港商事法律制度对内外资一视同仁、统一适用(蔡赤萌，2018)。香港国际仲裁中心(HKIAC)在国际上享有极高的公信力，是香港最核心的商事纠纷解决机构，可以公平快速地仲裁贸易争端、商事纠纷(曹晓路、王崇敏,2018)。新加坡作为英美普通法系国家，在公司法等商事法律制度领域也出台了不少成文法，对企业的监管主要侧重事中事后监管(李培馨、谢伟、王宝链，2012)。新加坡对企业最低注册资本限制少，股东可以随时决定增加注册资本，只需填写《新加坡商业登记证》并缴纳一定注册费用即可(黄庆华、曹峥林，2016)。阿联酋作为传统大陆法系国家，为了将迪拜建成国际自由贸易港，修改宪法将迪拜划为“法律特区”，允许迪拜采用普通法系模式审理民商事案件，且将英美判例法作为其适用的法律渊源。

(四)以便捷的口岸通关促进贸易流通

香港的口岸通关效率在世界上名列前茅，由于香港实行零关税政策，对进出口管制较少，除特定商品外，一律豁免报关等程序，通常情形下承运人只需在货物进口或出口后14天内向海关详细申报进出口货物的装运和进出口情况即可。香港推出了以信用管理为核心的便捷通关计划,大大提高了通关效率，压缩了通关时间，节省了跨境贸易成本(李猛、黄德海，2018)。香港特别行政区的配额和贸易管制少，不设进出口配额,仅对极少数商品实施进出口许可证管理，如烟草、酒精、甲醇、汽油和柴油(左连村、陈德宁、黄耀婷，2014)。新加坡建立了由政府部门主导的口岸监管一站式通关系统，该系统被认为是世界上最为便捷的网络通关系统，进出口货物的所有者或其代理人只需填写并提交相关文件即可办理通关。新加坡对进出口商品不设配额，除特定商品外，其余商品一律免征关税(张建鹏、黄菁，2014)。新加坡一直着力实现通关信息化，最大限度压缩通关时间，搭建了全程高度信息化的检验检疫系统，可以实现一键自主自助通关检验检疫。特定的动植物、药品等品类需要提前通过网络向新加坡监管部门预约检验检疫服务。

(五)以离岸化金融服务强化资源配置

中国香港作为全球金融中心，是世界上金融开放度最高的地区之一，也是全球少数几个实现了资本项下完全兑换的地区。香港的金融市场集合了资本市场、货币市场、外汇市场等金融全要素(见表2)。香港特别行政区作为全球知名金融中心，资金汇兑自由、融通自由。香港聚集吸引了全球大多数跨国金融机构，香港金融机构同时在全球各地设有分支机构，服务全球金融市场。作为全球最大的金融中心之一，香港的金融业为全球投资者提供包括杠杆融资、夹层基金、风险管理、外汇结算等业务(王应贵、彭海涛，2014)。香港金融中心建设核心是发展离岸金融业务，香港的投资者来源于全球各地，并且服务于全球市场，实现了高度国际化，全球重要的国际金融组织都在香港设置了分支机构。高度开放的金融制度成就了香港金融业的繁荣，目前金融业已成为香港最重要的支柱产业。新加坡同时也是全球知名的国际金融中心，但新加坡金融业发展模式不同于香港，新加坡选择与香港错位竞争，重点发展国际清算结算业务、财富管理业务、对冲基金业务等。迪拜国际金融中心自1985年开始建设，虽然起步晚，但目前迪拜已经成为国际金融中心之一，伴随着中东石油贸易的兴起，迪拜金融中心发展迅速(王艳红、孟广文,2018)。

表2 2017—2018年香港主要产业结构

资料来源：根据香港特别行政区政府统计处官网发布数据整理。

(六)以差异税收化安排鼓励创新发展

成功的自由贸易港通常都会实行差异化的税收政策，主要表现在关税、所得税、税制等三个方面。通过差异化的税收政策能够最大限度地降低企业经营成本，吸引投资者进驻。香港和新加坡都是实行零关税，企业所得税与个人所得税均是全球最低标准，不征收增值税、营业税。全球自由贸易港在税收方面主要表现为三个特征：一是低税率，如香港、新加坡、迪拜在所得税上的征收标准为全球最低水平；二是简税制，如香港、新加坡、迪拜一般只征收直接税，不征收间接税(增值税为代表)；三是零关税，全球自由贸易港几乎都是除特定商品以外，一般不征收关税。同时香港、新加坡、迪拜均对高科技企业和高科技人才出台了一系列的税收优惠政策，其目的是为了鼓励技术创新、产业升级。

世界上大多数自由贸易港有共同的发展趋势：一是重点发展服务贸易，向实体产业提供商品贸易服务，从而促进腹地的实体经济，提高国际产业的竞争力；二是夯实交通基础设施，提高交通运输能力；三是自由化和低税收制度安排，以提高自由贸易港的交易效率，降低运营成本；四是交通方式的多样性，做到海港、空港、陆港协同发展。随着大数据、云计算、人工智能、区块链和物联网的应用，数字信息港成为未来自由贸易港的主要发展方向(胡剑波、任香，2019)。

四、对标与超越：海南自由贸易港建设的差异化竞争路径

海南作为“一带一路”倡议的重要战略节点，地理位置优越，发展潜力巨大。海南建设中国特色自由贸易港必须明确其功能、因地制宜，学习国际自由贸易港的成功经验。建立便捷的监管体系，在旅游业、现代服务业、高新技术产业等领域形成更加高效、安全、自由、宽松的监管体系。旅游业、现代服务业、高新技术产业是中央要求海南必须重点发展的三大主导产业，这就决定了海南自由贸易港建设中的“中国特色、海南范式”。第一，海南自由贸易港以离岸资源带动在岸产业高质量发展作为基本特征。第二，海南自由贸易港以“空港为主、海港为辅”作为主要建设模式，重点发展基于三大主导产业附加值更高的空港贸易体系。第三，海南自由贸易港以一般贸易、免税品贸易和离岸贸易作为主要贸易方式，促进离岸资源为在岸产业提供服务，以及在岸资源为离岸产业提供支撑。

(一)差异化功能定位，因地制宜推进

新加坡、迪拜发展自由贸易港取得成功的关键在于其找准了自身的功能定位，实现了错位竞争。习近平总书记重要讲话与中央“12号文”均明确要求海南要进行错位竞争，不能发展传统的加工制造与转口贸易，而应当重点发展旅游业、高新技术产业、现代服务业。海南目前的经济总量和贸易投资规模在国内并不占有优势，因此采取差异化竞争政策尤为重要：一是海南应当利用其独特的旅游资源开发出更为多样化的旅游产品，延伸旅游业的产业链；二是利用海南优美的自然风光与气候条件吸引高新技术企业进驻，并加大对高新技术产业的政策扶持力度；三是依靠海南天然的离岛优势，重点发展以离岸金融为核心的现代服务业。

(二)夯实发展基础，增强辐射带动

中国香港、新加坡、迪拜、鹿特丹等国际自由贸易港最初都是以发展转口贸易为基础，逐步实现辐射带动与产业升级。海南目前拥有海口、三亚、洋浦等多个港口，但海南港口整体吞吐量较小，不适宜重点发展海港，但海南空港资源较为丰富，目前拥有美兰机场、凤凰机场、博鳌机场三个机场，海南整体航空客运量与吞吐量在全国名列前茅，加上海南特有的“离岛免税”政策，可重点发展空港产业。空港的辐射范围理论上讲可以辐射全球，海南内陆腹地少，发展空港产业可以进一步拓宽海南发展的辐射空间。首先，以贸易自由与贸易便利化为核心，重塑贸易监管制度。海南自由贸易港货物贸易监管和服务平台。首先，要依托海南国际贸易单一窗口，进一步明确与国家版单一窗口的分工，在整合政府监管服务的基础上，结合海南企业的需求，通过软件应用开发客户搜寻、贸易融资、通关服务、运输追踪等增值服务模块，通过信息化服务提升企业供应链贸易的运营效率。其次，创新贸易基础设施的数字化应用，推进数字自由港建设，加快海港和空港的运营智能化和数字化改造，推进港口信息化系统与国际贸易单一窗口系统的对接，实现货物通关全流程的即时信息贯通和连接。

(三)对标国际最高标准，超越政策优惠

国际贸易新规则是一个议题相当广泛的体系，不可能所有的国际经验都在海南自由贸易港制度框架中进行试点，而是根据中央给予海南自由贸易港的产业定位，集中精力试点与海南产业发展高度相关的贸易和投资制度。海南建设自由贸易港核心在制度创新，避免通过“政策洼地”、政策优惠实现低效率竞争。海南自由贸易港制度创新必须首先体现在营商环境上，海南要打造比肩香港、新加坡、迪拜的法治化、便利化、国际化的营商环境。目前海南整体营商环境与北京、上海、广州等一线城市尚存在不小的差距，海南必须迎难而上、补齐短板。目前全国人大正在调研制定《海南自由贸易港法》，海南建设自由贸易港必须有充分的法治的引领与导向作用。要构建与国际接轨的商事纠纷解决机制，引入临时仲裁制度，稳定外部投资者预期。海南建设自由贸易港不能简单通过政策优惠来吸引外部投资者，要注重突出制度创新的优势，对标国际最高标准的自由贸易港建设形态打造开放新高地，量身定制适合新时代开放特色、与国际经贸新规则相衔接的制度创新体系。

(四)补齐金融短板，发展离岸金融

海南建设自由贸易港必须首先重点发展金融业，尤其是离岸金融。目前受限于中国整体的金融开放度，离岸金融业务是中国金融业发展的一块空白。海南具备天然的离岛优势，海南发展离岸金融有天然的地理优势，通过构建电子围网式的监管环境将海南的金融体系与内地金融体系相隔绝，防止系统性金融风险的传导。现行的金融监管框架显然无法适应离岸金融创新的需要，海南还应当在金融监管制度上进行制度创新，探索金融业综合监管，积极利用区块链、大数据、金融科技等新技术手段创新监管的模式与方法。海南自由贸易港金融产品创新与监管创新必须实现金融法治的国际化，既要控制金融风险，又要实现金融产业的创新发展。海南自由贸易港金融服务体系主要包括：一是海南自由贸易港金融服务体系如何保障金融的对外开放创新。从国际经验来看，自由贸易港金融对外开放创新是自由贸易港的生命力所在，是自由贸易港经济贸易的核心支柱。二是如何通过法治创新化解金融创新中存在的矛盾和问题，并解决自由贸易港金融创新中的体制机制障碍。三是如何在海南自由贸易港内发展离岸金融产业。离岸金融是国际自由贸易港金融产业发展的必由之路，海南发展离岸金融需争取中央支持，在海南自由贸易港内实现更为包容的货币政策与外汇兑换机制，分阶段实现资本项下的对外开放与利率市场化。

(五)配置差异化的财政税收政策

如何平衡中央与地方、公权与私权的税收利益关系是海南自由贸易港建设的核心命题。海南自由贸易港的建设与税收法治息息相关，法治不仅为市场经济保驾护航，也为市场上的各类经济主体提供尽可能的利益保护。根据《立法法》第八条的规定，涉及税收基本法律制度的立法只能由全国人大及其常委会行使。在海南自由贸易港制度建设中必须合理分配税收利益、公平设计税负方案。对海南自由贸易建设过程中涉及的关税、企业所得税、增值税、个人所得税等税种进行合理调整，对标国际税收征管的平均水平，合理考虑市场主体的税负，着力实现“零关税、低税率、简税制”，最大限度地吸引境内外投资者入驻海南。

(六)构建中央与地方协同推进的综合管理机构

海南自由贸易港建设必须首先理顺中央与地方的事权关系，处理好海南与内地其他省市的关系。建议在中央层面设立海南自由贸易港促进委员会，由国务院相关职能部门组成，履行海南自由贸易港的规划制定、宏观指导、统筹协调以及一体化推进等职责。同时建议设立海南自由贸易港管理委员会，与海南省人民政府合署办公，负责落实海南自由贸易港促进委员会的各项决定，行使与海南自由贸易港建设和发展相关职权，履行相关职责。海南自由贸易港未来实现“一线放开、二线管住、岛内自由”的政策后要着力解决与内地其他省市间的海关贸易监管关系，与内地其他各省市之间必须构建统一的海关监管协作机制。同时，海南自由贸易港建设应主动对接粤港澳大湾区建设，实现两者之间的战略协同与创新。

建设海南自由贸易港，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。海南建设自由贸易港必须在吸收借鉴国际经验的基础上实现精准定位与错位竞争，充分利用海南独特的地理位置优势与生态优势，探索出一条差异化的自由贸易港建设路径，重点发展三大主导产业与离岸经济、数字经济，将海南打造成新时代中国全面对外开放的新高地。