“十四五”期间中国特色自由贸易港建设思路与路径

朱福林

“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化新征程的重大开局期，是实现全面建成小康社会第一个百年奋斗目标后向第二个百年奋斗目标迈进的新起点，是从中等收入阶段跨步迈向高收入阶段的重要爬坡期，具有非常特殊的历史地位。“十四五”时期，发展仍是第一要务。在此阶段，中国要不断从低质量发展旧路径进一步切换到高质量发展新路径，同时由路径依赖式发展之路逐渐嬗变到路径创新式发展之路。一定程度上，“十四五”时期是中华民族发展之路上转折程度最高、跃迁力度最大、蕴含能量最高的一次根本性拐点。

第二次世界大战后，各种形式的经济特区成为世界很多国家和地区推进贸易投资自由化便利化、促进经济增长及融入经济全球化大潮的重要政策工具。尤其是一些取得独立的发展中国家和地区更是将经济特区作为其实现工业化、挖掘要素潜能、提高居民收入、增强社会福利水平的有效措施，运用自由贸易港的某些政策发展“面向出口的工业”成为一种非常普遍的全球性现象。自由贸易港是自由贸易区的最早形态。自由贸易港是国际分工、商品经济及国际贸易发展到一定阶段的必然历史产物。受资本主义萌芽的刺激，最早的自由贸易港出现在欧洲，13世纪时期法国就开辟了马赛港，而世界上第一个以自由港命名的是位于意大利托斯卡纳地区的一个名叫雷格享(今里窝那港，英文为Livorno)的小城市。这是历史上第一个有史可查的被正式命名的自由贸易港。据估计，目前世界上有600多个自由贸易港，全球排名前10位的国际集装箱港口大多实行自由贸易港政策。

当前中国对外贸易运输量的90%是通过海上运输完成的，世界航运市场19%的大宗货物运往中国，22%的出口集装箱来自中国。港口是中国国民经济和社会发展的重要基础设施，是对外开放的门户，是构建开放型经济新体制、建设贸易强国和海洋经济强国的重要依托。因此，“十四五”时期加快推进中国特色自由贸易港建设进程是一项至关重要的战略任务。

一、中国特色自由贸易港的缘起、推进与历史方位

不断推出符合时代发展需求的特殊经济功能区是中国改革开放以来一项重大的理论与实践成果。自由贸易试验区是自由贸易区的试验版，自由贸易港是自由贸易区的最早形式和高级形态，某种意义上自由贸易试验区与自由贸易港具有一脉相承的内在联系。中国自由贸易试验区与特色自由贸易港分属制度创新这条主干线上的不同分支，都被赋予打造对外开放新高地的历史使命。实际上，建设自由贸易港的设想在改革开放初期就被提出过。1984年2月，邓小平同志视察厦门，同意将厦门经济特区范围扩大至全岛，并可以实行自由港的某些政策。随后，在1985年《国务院关于厦门经济特区实施方案的批复》(国发〔1985〕85号)就提出，厦门经济特区逐步实行自由港的某些政策。为此，厦门市组织深入研究后提出厦门发展自由港应该采取“三步走”加“双梯度”的发展模式。但受制于各方面条件的约束，这一政策构想未能落地实施。

“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化新征程的重大开局期，是实现全面建成小康社会第一个百年奋斗目标后向第二个百年奋斗目标迈进的新起点，是从中等收入阶段跨步迈向高收入阶段的重要爬坡期，具有非常特殊的历史地位。“十四五”时期，发展仍是第一要务。在此阶段，中国要不断从低质量发展旧路径进一步切换到高质量发展新路径，同时由路径依赖式发展之路逐渐嬗变到路径创新式发展之路。一定程度上，“十四五”时期是中华民族发展之路上转折程度最高、跃迁力度最大、蕴含能量最高的一次根本性拐点。

进入新时代，探索建设中国特色自由贸易港是中国再度面临国内外经贸格局演变而通过推出新型特殊经济功能区开创经济发展新局面的最新尝试。2017年3月31日，国务院在印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中提出，“在上海的洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区”。2017年党的十九大提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”2018年3月5日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作《政府工作报告》，也明确提出“全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地”。2018年4月，在海南特区成立30周年之际，习近平总书记宣布支持海南全岛建设自由贸易试验区和分步骤、分阶段探索建设中国特色自由贸易港。这相当于20世纪80年代邓小平同志“再造几个香港” 重要思想的延续与重启。2018年9月，国务院发布的《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》提出，到2020年，自由贸易试验区取得重要进展，努力建成高标准高质量自由贸易试验区，为逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策体系打好坚实基础。2019年7月27日，国务院发布《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》，提出新片区对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区(以洋山特殊综合保税区为重要载体)，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，更好地服务对外开放总体战略布局。2019年11月，习近平总书记在第二届中国进口博览会开幕式上的主旨演讲中明确提出，中国将继续鼓励自由贸易试验区大胆试大胆闯，加快推进海南自由贸易港建设，打造开放新高地。2019年年底中央经济工作会议提出，发挥好自由贸易试验区改革开放试验田作用，推动建设海南自由贸易港。可见，鉴于两者本质上的关联性，自由贸易港与自由贸易试验区往往相提并论，犹如两个轮子共同为中国经济增长提供传送力，“双自贸”效应联动必将在“十四五”时期进一步推进中国高水平对外开放政策与制度边际。

二、“十四五”时期中国特色自由贸易港建设面临的重大风险与挑战

“十四五”时期中国特色自由贸易港建设将进入实质行动的初步阶段，对未来中国特色自由贸易港的模式、走势、成效等基本问题具有重大影响。习近平总书记深刻指出，当今世界正面临百年未有之大变局。为此，应深刻认清“十四五”时期中国特色自由贸易港建设面临的风险与挑战，从危机中找到突破口，矢志不渝地为实现社会主义现代化夯实基础。

(一)全球经贸格局进入深度调整期

当前世界经济仍未摆脱持续放缓的周期节奏，仍处于国际金融危机后的深度调整期。“十四五”时期势必仍处于这一调整周期之内。如图1所示，自2010年以来，世界经济增速与世界货物贸易增速均未达到金融危机前水平，而且国际金融危机之后世界贸易与生俱来的“引擎”功能呈现弱化态势，在2010—2015年和2013—2018年最近两个时间区段均呈现出世界货物贸易增速低于世界经济增速的趋势。2018年美国主导的中美贸易摩擦使疲软的世界经济雪上加霜。2019年10月，国际货币基金组织发布的《世界经济展望》报告称，全球经济正同步放缓，2019年全球经济增速降至3.0%，为全球金融危机以来最慢增速，比2019年4月份预期值下降0.3个百分点，部分原因来自贸易壁垒上升以及贸易不确定性增加。中美贸易摩擦是中国未来一段时期内面临的最大外部环境，中美两国之间在经济、科技、规则等众多方面的竞合关系将贯穿“十四五”期间甚至更长历史时期。

(二)国内改革深化面临多重挑战

“十四五”时期，在高质量发展进程中国内“改革赤字”进一步凸显。一方面，经济高质量发展需要国内改革深化的跟进，而同时长期存在的各种体制性障碍负隅顽抗，导致改革面临的挑战加大。与国际上通行的自由贸易区相比，中国自由贸易试验区在制度设计、法律保障、运行效能、开放程度上还有很大差距。可能是由于法律法规方面的保障不足，各自由贸易试验区的制度创新很大部分是在浅层次的程序性或技术性环节上的压减与优化，如网上办理、电子审批等，虽然也很重要，也能激发一定的市场活力，但大都属于日常行政管理流程性改革，离真正的制度性创新变革还较远。具有一定分量的体制性或制度性创新数量所占比重较低，即使有些带有制度性开放色彩的政策举措，在实际落地时效果也并未达到理想目标。这与国内改革进入深水区是相通的。十八届三中全会提出的让市场在资源配置中起决定性作用还面临着不少堵点，制约国有企业、私有企业和外资企业基于法律和规则原则进行平等竞争的体制性力量依然很强大。目前中国经济还存在很多私有企业难以进入的高利润行政垄断行业，比如烟草、电信、电力、石油化工、高速公路等。这些行业因缺乏市场化竞争而享受超额利润且效率低下，而且给其他行业的高质量发展造成了高成本，挤压着中小企业的生存空间，也不利于国家创新型经济产业形态的培育。

图1 世界经济与世界货物贸易增速趋势

数据来源：UNCTAD(采集时间:2019-12-29)。

(三)服务业开放不足的掣肘效应日益突出

服务业开放滞后是中国经济长期存在的难题，“十四五”时期服务业开放不足对开放型新体制建设及经济高质量发展造成的掣肘效应将越发显著。无论是保税区、出口加工区、保税物流园区抑或是保税港区、综合保税区等，金融服务业开放与发展水平都相对较为滞后，这是导致其难以成为国际物流中心、国际航运中心和国际金融中心的最大障碍。根据OECD服务贸易限制指数测算结果(见图2)，中国服务业开放不仅远低于欧美发达国家，也低于金砖国家中的巴西和南非，与中国世界第二大经济体及世界第一货物贸易大国的身份极不相符。在一般制造业全面放开的情况下，服务业成为中国经济对外开放不足的主要领域。2018年自由贸易试验区负面清单中针对服务业的特别管理措施有31项，占总数45项的69%。2019年版自由贸易试验区负面清单37项特别管理措施中，多达30项是针对服务业的，占比高达81%。一年来，自由贸易试验区负面清单中涉及服务业的特别管理措施只减少了1项，同时针对制造业的特别管理措施压缩幅度较大，致使服务业特别管理措施的占比相对提高。服务业更是缺乏有效竞争，导致中国的生产性服务与生活性服务均呈现供应短缺、价格不低、质量不高的不充分不平衡的畸形状态。

(四)基础技能条件离高度开放要求仍存在不小差距

构建与高度开放形态相适应的经济体制是建设中国特色自由贸易港的核心所在，这就需要全社会建立在更高层次的知识与技能基础之上。例如，自由贸易港实行“一线放开、二线管住、区内自由”的自由便利化贸易监管模式。然而，目前中国关于这套运作体系的有效探索还很不足，尤其是“二线管住”的能力还有很大提高空间。能否真正实行“一线放开”其实关键就在于“二线”能否真正管住。从目前中国海关、检验检疫等相关部门的实际监管效果来看，“二线管住”还存在较大差距，包括监管制度与措施、检疫手段和技术、专业人才管理与配备等方面还都存在很大不足。另外，自由贸易港旨在推行金融高度自由化政策，许多金融国际化业务需要一定规模的高度专业化的人才队伍才能得到充分开展，目前国内具有国际资质水平的中高级金融人才还相当匮乏。再如，自由贸易港实行以宽松准入为原则的自由企业经济制度，取消企业经营的许可限制并采取事后事中监管模式，这是一种建立在最严格法治基础上才能得到良好运行的制度安排，当前的执法力度显然还不够。而“十四五”时期，这些基础性条件仍可能与开放高要求之间继续存在一定差距，毕竟这些基础性条件的改善有待一定时日。

图2 2018年中国服务业开放总体水平国际比较

注：OECD服务贸易限制指数对包括34个OECD成员国和6个新兴经济体在内的共40个国家，在计算机、建筑工程、法律、会计、建筑业、工程、电信、流通、广播、电影、录音、商业银行、保险、空运、海运、公路运输、铁路运输、速递这18个服务业领域开放水平进行评估。服务贸易限制指数分值介于0到1之间，0代表一国对该服务领域的贸易与投资是完全开放的，而1代表完全不开放。OECD未给出整体服务贸易限制指数，图中数值是通过加总而得到。数值越大，代表限制越多，即开放程度越低。

数据来源：经济合作与发展组织(OECD)。

三、世界典型自由贸易港竞争优势基础来源分析

前述分析表明，中国特色自由贸易港建设面临很大挑战，但“危”中必然蕴藏“机”，借鉴国际成熟经验是避免多走弯路的有效途径。纵观世界主要自由贸易港的发展历程，每个自由贸易港都有自身独特的精髓与专长，但也存在着共同规律。有些世界典型自由贸易港积极构建后天核心竞争优势，为实现其设立宗旨及带动本地区长期经济增长而服务。往往后天的自由贸易港制度安排与政策设计发挥着更重要的积极作用。弄清这些竞争优势的基础来源对于建设中国特色自由贸易港具有重要意义。

(一)自由贸易港的性质与地位获得法治保障

一般情况下，世界上自由贸易港所享受的关税自由、贸易便利化等权利都得到了国家正式立法的强力保障。我们所说的贸易自由不是说商人们在从事商贸活动中可以拥有一种随心所欲的权力，即便就是在自由国家里，经商的人也会碰到无数不随心的事，法律对他们的束缚一点儿也不亚于奴役制国家。早在1934年美国就颁布《对外贸易区法》(Foreign-Trade Zones Act)，对自由贸易区的建立、运行、维护、评估及撤销等一系列基本问题进行规定，并在修订版中将设立自由贸易区的权力授予由商务部长任主席、财政部长在内的对外贸易区委员会。在美国，对外贸易区(foreign trade zone)，即美国版的自由贸易港，通常位于海关和边防保护范围的入境口岸。美国《对外贸易区法》规定，进入对外贸易区的外商商品可免受海关法约束，并且在区内可以储存、出售、展示、拆分、重新包装、组装、分发、分类、分级、清洁、与外国或国内商品混合，或以其他方式操作或制造。土耳其于1985年通过了《自由贸易区法案》，对自由贸易区的位置和边界、运作、区内设施的建立等相关事项进行了规定，明确指出自由贸易区的设立目的是加速外国资本和技术的引入以增加出口导向的投资与生产，授权机构为部长理事会。土耳其自由贸易区实质上实行的就是自由贸易港政策，只是习惯称呼如此而已。在该法案中明确表明，任何相关机构依法具有的价格、质量和标准授权在区内均无效，自由贸易区被视为关境之外，与税收、征税、关税以及海关和外汇义务有关的立法规定不适用于自由贸易区。

(二)多项国际经济中心功能集于一身形成强力互补

除特定领域的专业化自由贸易区之外，根据《FDI》杂志“全球自由贸易区排行榜”排名，世界最成功的十大自由贸易区中有七个是属于大型多元化自由贸易区。在当前世界自由贸易港中，已形成多功能的综合性自由贸易港应推中国香港和新加坡最为典型。中国香港和新加坡均实行金融高度自由化政策，从而为国际结算、国际融资、国际清算提供最大化便利条件，这是使其成为国际贸易中心、国际航运中心及国际金融中心的重要原因。国际金融功能缺失是导致中国现有海关特殊监管区难以成为国际金融中心的重要因素。自20世纪60年代以来，中国香港、新加坡的自由贸易港功能不断增加，已形成好几项地区性和国际性经济中心。其中的任何一个“中心”，对一些其他地区而言已是望尘莫及，而它们却能集于一身。这几项国际经济中心互为补充，进一步增强了它们的经济活力，这些经济中心功能糅合在一起，可以起到“1+1+1>3”的效果，为自由贸易港功能的充分发挥提供了有力支撑。根据2019年度世界经济论坛《全球竞争力报告》，中国香港得分为83.1分，在141个经济体中排名第三，与排名第二的美国仅相差0.6分，与排名第一的新加坡相差1.7分。

(三)发挥优惠政策的杠杆效应撬动外资注入

相对来讲，发展中国家在市场经济体制完善程度、法治完备性、监管效率等方面表现欠佳，为吸引外资通常更需要采取具有足够吸引力的优惠政策以改变其成本收益结构，使之有利可图。其中，税收政策发挥着重要的杠杆作用。自由贸易港几乎都具有明显的税收制度优势，较低税负水平成为吸引外资企业集聚的重要因素之一，大大降低了企业的运营成本，提高了其利润。国际典型自由贸易港全部实行零关税政策，同时给予区内企业和个人较低的所得税优惠，甚至在一定期限内免征企业和个人所得税。迪拜自由贸易港为入驻企业提供50年零税率优惠，同时允许外资持有100%所有权，资本项目自由化及外商收入自由汇出，这些优惠政策的叠加迅速吸引大量国际金融资本涌入，使其成为全球继伦敦、纽约、香港、新加坡和法兰克福之后新兴顶级国际金融中心。

(四)提供具有竞争性的全方位高效服务体系

能否提供软硬件齐全的配套服务体系是决定自由贸易港能否成为区域经济中心的核心竞争优势之一。自由贸易港要实现国内外货物、要素、资金、人员等高度流动必须具备全方位的高效服务体系，否则自由贸易港枢纽功能与辐射效应会大打折扣。鹿特丹通过建立一流的多式联运交通运输网络可在48小时内将中转货物运往欧洲各地。中国香港凭借天然深水良港拥有世界最大的集装箱货物处理中心——亚洲货柜中心。新加坡通过建立先进的跨部门实时共享的信息化平台实现贸易监管高效便利化。高度开放便捷的国际化运输体系是自由贸易港实现国际中转的重要保障条件。根据世界经济论坛和全球贸易便利化联盟联合发布的《全球贸易促进报告2016》，世界典型自由贸易港所在国家或地区在边境管理、交通基础设施、交通服务、信息通信、运营环境方面具有国际级高水平不俗表现，其中，中国香港和新加坡在多项指标上位列前三名以内，在全部样本中优势十分明显。近年来，中国通过一系列重大举措(如签署WTO《贸易便利化协定》、国际贸易单一窗口、电子口岸等)推动贸易便利化水平大幅提升，但与世界先进水平相比仍具有较大差距，尤其是在软性服务方面差距更为明显(如表1所示)。

四、“十四五”时期中国特色自由贸易港建设思路与路径

“十四五”时期是中国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键期。与“十三五”时期相比，“十四五”时期最突出的差异表现为国际背景的变化，对中国建设开放型经济新体制及获取全球化红利造成很大的不确定性。对此，唯有进一步加快制度型开放、增强开放的带动效应才能有效克服不利的国际因素。另外，加快推动中国特色自由贸易港建设是“十四五”时期中国经济深度国际化的必然要求。实践表明，中国经济内含着的巨大潜能只有通过不断深化改革与扩大开放才能最大化释放出来。通过构建对外开放新高地形成重要抓手来实现改革与开放之间的内在联动被实践证明是一条行之有效的途径，“十四五”时期的构建对外开放新高地的重要抓手就在于自由贸易港。为此，根据前述分析及侧重点不同，提出以下六个方面的政策与措施建议。

(一)以提高人民美好生活水平为宗旨

“十四五”时期是全面小康社会的重要巩固期。国家经济的基本目标是为人民带来高水平的生活。十九届四中全会提出，强化对权力运行的制约与监督，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。十九大报告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着2020年中国实现全面建成小康社会第一个百年目标，人民美好生活需求日益呈现多样化、个性化、精细化特征，虽然中国社会生产力水平和能力总体上显著提高，但发展不平衡不充分这一突出问题已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。中国特色自由贸易港建设的最终目标应是人民生活品质的大幅改善。衡量中国特色自由贸易港建设成功与否的标准之一在于能否有利于人民生活水平的提高。通过推进中国特色自由贸易港建设，大幅降低国外高质量商品的进口关税(如汽车)及提高国外高品质服务入境便利度(如菲佣)，为中国人民日益增长的对美好生活的需求提供有效供给。

表1 世界典型自由贸易港所在国家或地区与中国贸易促进分项指数及排名比较

注：指数得分区间值按低到高为1-7分，全部样本国家和地区为136个。

资料来源：世界经济论坛、全球贸易便利化联盟《全球贸易促进报告2016》(The Global Enabling Trade Report 2016)。

(二)以适应高规格经贸规则发展趋势为方向

世界贸易强国必须具有世界级经贸制度环境。2018年中央经济工作会议指出，推动全方位对外开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。2019年政府工作报告指出，更加注重规则等制度型开放。这是“制度型开放”第一次写入政府工作报告中。制度型开放还没有一个确切的学术定义，但其根本要求在于促进规则制度与国际接轨。进入21世纪以来，鉴于各国国内影响贸易与投资的诸多制度存在较大差异从而不利于新型国际贸易深度开放的时代需求，以美国、欧盟和日本为代表的发达国家不断将制度型规则纳入多边谈判议题，旨在为各国确立统一的涉外贸易与投资制度标准，并要求建立相应的执行机制，涉及国有企业、竞争政策、劳工、中小企业、透明度与反腐败、电子商务、监管的一致性等规制。“十四五”时期这些新型国际经贸规则将进一步得到推进。习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中提出，中国积极支持和参与世贸组织改革，共同构建更高水平的国际经贸规则。中国只要继续坚持对外开放基本国策，就必须不断主动地紧跟、把握与响应国际经贸规则的最新演变趋势，加强对国际经贸新规则发展新方向、新议题、新内容的研判，并积极创造条件增强自身在国际经贸规则制定中的话语权，这也是建设贸易强国的本质要求之一。作为担负着建设新时代中国对外开放新高地重要使命的自由贸易港，对标国际最新经贸规则是应有之义。在全国无法铺开的情况下，通过在具有单独地理单元的自由贸易港开展全面对接国际经贸新规则的试验显得十分必要。

(三)适度扩容自由贸易港数量

孟德斯鸠指出，建立自由港后免除关税的税款损失可以从共和国的工业财富中得到补偿。仅靠海南单点突破无法快速满足中国打造对外开放新高地的迫切需求，也无法满足实现国内巨大市场与国际市场相连的强烈现实需求。中国特色自由贸易港既应具备世界典型自由贸易港应有的基本范式，也应有独到创新之处。与传统转口型自由贸易港不同的是，中国自由贸易港承担着带动巨大区域实现开放开发的内在使命。美国的政策设计旨在鼓励外资企业在对外贸易区进口原材料、零部件等组成件，为美国国内庞大的消费市场生产大量所需商品。在“关税倒置”的利诱下，在美国对外贸易区组装的商品中有75%进口到美国国内市场。同时，美国对外贸易区可根据实际需要设立分区，从而带动了一些内陆城市的发展。目前中国很多区域与人口还面临着十分紧迫的发展问题，社会主义现代化建设任务仍十分艰巨。因此，在“十四五”期间，应秉持壮士断腕的改革气度，勇于牺牲一部分关税利益，在全国范围内选择多处港口条件、地理区位和腹地潜力较好的地区增设自由贸易港，以便在全国范围内开启第二轮新型改革开放。也有观点提出，推动部分现有自由贸易试验区中开放条件优越的海关特殊监管区向自由贸易港升级，如此便可避免当初经济特区设置过程中出现的南北不平衡以及由此导致的一系列区域发展不平衡不充分的经验教训。

(四)加快出台专项立法为制度创新提供法治保障

中国自由贸易港建设旨在实施更大程度、更宽领域、更广范围的制度创新，法治供给直接关系着自由贸易港建设成效。从前期全国自由贸易试验区运行经验来看，自由贸易试验区在开展“先行先试”过程中面临着高质量制度供给不足的困境，严重制约了自由贸易试验区的实施效果。作为最高开放形态的自由贸易港，担负着比自由贸易试验区更为深入全面的综合创新的改革使命，缺乏高水平制度供给显然不利于突破长期以来形成的体制机制惯性。截至2019年年底，中国还未颁布与自由贸易港相关的专属法案。国外自由贸易港建设均遵循“先立法、后实践”的做法，通过专门立法明确自由贸易港的法律地位和性质，以及自由贸易港的协调与监管机构及其职责与权限等内容，为自由贸易港建设完备的制度框架，这些都有效地支撑了自由贸易港的制度创新。《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，到2035年，自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境跻身全球前列。因此，为加快推进自由贸易港制度与政策落地，在借鉴国外自由贸易港立法经验的基础上，“十四五”时期全国人大应尽快出台中国首部自由贸易港法案及相关实施细则条例。

(五)发挥低税收的杠杆效应

外资是自由贸易港的内在属性，缺少外资或外资存量过少的自由贸易港不是真正意义上的自由贸易港。在当前中国高税率、多税种情形下，税收优惠仍不失为一项行之有效的吸引外资的激励措施。国际经验表明，即便拥有十分良好的营商环境，世界上众多自由贸易港和自由贸易区也都是低税率、低税负的特殊经济区。具有国际竞争力的财税政策在产业引导、要素集聚等方面，发挥了重要作用。近几年，中国通过营改增、改革国税地税征管体制、减税降费等多项利好政策大大促进了税收环境的改善，但与世界平均水平相比，中国自由贸易港与自由贸易试验区在税收方面还存有一定的压减空间。因此，“十四五”时期仍应通过税收减免优惠政策及其杠杆效应快速有效地吸引外资。即使在营商环境提高到高水平阶段时，税收优惠仍不失为一种见效最快的激励措施。在世界银行《营商环境报告2019》中，排名第2位和第4位的新加坡和中国香港企业所得税分别为16.5%和17%；排名第8位的美国通过特朗普税改法案将企业所得税降至21%，成功吸引大量美资流回本土。同时OCED国家在2000—2018年间平均所得税率由32.6%降至23.9%。尤其是在吸引高新技术产业、公司总部等高级经济形态入驻方面，税收减免可以抵消营商环境的不足而起到不错的效果。当然还可以运用税收优惠政策鼓励外资雇佣当地劳动力，带动本地区人力资本的提高。

(六)以发展实体产业为导向

十九大报告提出，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。不以实体经济产业发展为导向的自由贸易港注定是一座空心港。海南自由贸易港建设尤其要吸取20世纪90年代海南房地产泡沫的历史教训。“十四五”时期是自由贸易港产业体系大规模建立的阶段。首先，在产业区域布局上做好科学规划。临近港口的区域以发展物流、仓储、转运、航运等业态为重点。在非近海区划出一定面积的区域作为自由贸易港的工业区，以支撑典型自由贸易港必备的再加工操作功能，同时着重发展高附加值、污染小、能耗少的精密工业及其产品。另外，由于港口往往偏离市中心，导致城市生活服务设施无法有效覆盖，因此除产业功能区外，也要设置生活服务设施功能区，而且要照顾到国际人士的消费习惯。其次，重点突出服务业开放。与经济特区、出口加工区等前一轮传统对外开放高地相比，推动服务业开放和服务贸易发展是新时代自由贸易港顺应全球产业发展新趋势及国内经济高质量增长的必然要求，是对外开放新高地中“新”的主要体现。为此，要进一步全面放宽外资在服务业领域的准入准营限制，不仅要对外资开放同时也要对内资开放，在中国特色自由贸易港区内实行内外资企业、国有及私有企业同等待遇、公平竞争的中性政策。金融服务业开放是带动新型工业、制造业及高端服务业发展的“牛鼻子”，国际自由贸易港优势的集中体现在于金融服务业高度自由化，大部分自由贸易港同时也是国际金融中心。鉴于金融业在自由贸易港经济循环体系中的特殊重要地位，中国特色自由贸易港应逐步实施与国际金融中心相一致的金融自由化政策，仿照国际经验实行国内外金融隔离及分开监管方式，全面实行资本项目可兑换，允许外汇自由兑换、自由进出，推行自由化外汇管理制度。