欧盟产业结构变化对中欧经贸关系的影响

赵 柯 李 刚

近年来欧盟的产业结构发生了新的变化，这逐渐与中国的产业转型升级之间形成了巨大的张力，随之而来的是相互间的竞争性在提高，这是当前欧盟积极调整对华经贸政策的重要原因。欧盟不仅是中国重要的贸易伙伴，也是一支影响国际格局变动的战略力量。在中美贸易摩擦的背景下，中欧经贸合作的战略价值更为突出，有利于为实现“两个一百年”奋斗目标创造良好的外部环境。研究欧盟产业结构的变化及其对中欧经贸关系的影响具有重要的现实意义。

一、欧盟产业结构变化的三个特征

(一)“再工业化”战略推动制造业在欧盟经济中的比重回升

作为现代工业的发源地，欧盟国家特别是英、法、德、意等核心成员国曾长期处于全球制造业的中心位置，通过其技术和品牌优势从国际分工中获取高附加值。但随着冷战结束之后新一轮经济全球化推动的国际产业大调整，欧盟制造业全球主导地位开始动摇，这首先体现为欧盟制造业全球份额的萎缩。根据世界银行的数据，2000年欧盟15国[注]欧盟15国指欧盟东扩前的15个成员国，包括荷兰、比利时、卢森堡、意大利、法国、德国、英国、爱尔兰、丹麦、希腊、葡萄牙、西班牙、奥地利、芬兰和瑞典。在世界制造业增加值中的占比为22.97%，到2010年下降到19.98%，而到了2015年其份额进一步下降至17.18%(见图1)。在欧盟内部，传统制造业强国德国保持稳定，其他成员国制造业增加值占本国GDP比重大都出现下降趋势。特别是英、法等核心成员国的制造业比重快速下滑。2012年，法国制造业GDP占比已降至10.36%，英国制造业GDP占比相对法国更小(见图3)。从劳动力市场看，欧盟制造业就业人口也呈现萎缩趋势，从2000年到2015年制造业就业人数占总就业人数比例从29.371%下降到24.058%(见图2)。

在欧盟的决策层看来，欧盟产业结构的“去工业化”不仅危及欧洲的长期增长和竞争力，还使得欧盟国家的经济社会模式变得不可持续。虽然服务业的增长弥补了工业产出的下降，但制造业在国民经济中具有不可替代的重要性：一方面提供服务业发展所需要的设备和原料；另一方面制造业本身就为服务业创造大量需求，如果制造业大量“外包”，那随之而来的就是部分服务业的“外包”，最终导致工作机会的流失。欧盟制造业增加值占比在20%以下，但其出口占比超过了40%。此外，制造业是创新和技术进步的源泉，欧盟企业研发投入的2/3来自制造业。正是由于制造业的这种“系统重要性”，特别是2008年的金融危机和随后的欧洲主权债务危机，使得欧盟国家认识到，完整而具有竞争力的制造业不仅有利于经济增长，其对劳动力的吸纳能力对提高社会凝聚力至关重要。

图1 2000—2018年全球制造业增加值分布走势

资料来源：根据世界银行Open Data历年世界及各国制造业增加值数据计算得来。

图2 欧盟及主要成员国工业就业人数占总就业人数百分比

资料来源：世界银行Open Data。

正是在这一背景下，欧盟在2012年10月发布《强大的欧盟工业有利于经济增长和复苏》的报告，提出了“再工业化”的战略目标，力图通过创造和使用多种政策工具来支持工业发展，提高欧盟工业制造业的比重。欧盟的核心成员国也纷纷推出本国扶持工业发展的国家计划，比如德国在2013年4月正式发布了以提高制造业竞争力为目的的《保障德国制造业的未来：关于实施“工业4.0”战略的建议》，法国在2013年9月正式推出“新工业法国”(Nouvelle France Industrielle)战略，意大利在2013年出台国家能源战略，2016年公布工业4.0国家计划。欧盟的这些努力取得了部分的成效，2013年后，不仅欧盟经济从欧债危机中复苏，整体制造业GDP占比也开始回升，从2013年的13.698%提高到2018年的14.03%。意大利从2013年开始制造业占比一直处于上升趋势，从2013年的13.88%增加到2018年的15.055%，法国和英国制造业GDP占比下滑的趋势则有所减缓(见图3)。

(二)前沿产业发展相对缓慢

虽然欧盟的传统高端制造业在世界上仍然处于领先地位，比如德国的精密机床、机械、汽车、化工等产业，法国的航空、核电等产业在全球市场还具有很强的竞争力，但在前沿产业领域，美国以及以中国为代表的新兴市场国家发展迅速，欧盟则相对缓慢。比如在新能源领域，欧盟的光伏产业曾经一度遥遥领先，现在则严重萎缩，中国的光伏产业已经占了全球超过70%的份额；欧盟虽然拥有领先的新能源汽车制造企业，但作为电动汽车核心零部件的动力电池，则是欧盟产业的软肋。更重要的是，在当前最重要的数字经济领域，欧盟的发展相对中国和美国则是明显缓慢。从2001年到2016年，全球ICT(信息通信技术)产品出口金额翻了两番，每年达到近8000亿美元，成为最大贸易种类。但这一增长主要是以中国为代表的东亚地区出口额的激增，欧盟在ICT领域的出口则是停滞不前。在数字经济时代高科技产业发展标志之一的独角兽企业数量上，欧盟也大幅落后。截至2019年6月，在全部358家独角兽企业中，欧洲共有41家，其中，英国18家，德国9家，法国4家，卢森堡2家，瑞典、马耳他、西班牙、葡萄牙、爱沙尼亚各1家，非欧盟成员国瑞士3家，分布极为分散。而美国有178家，中国大陆91家。而欧洲的41家独角兽企业中，10家还是金融科技行业(Fintech)的企业。

图3 欧盟及主要成员国制造业增加值占GDP的百分比

资料来源：世界银行Open Data。

根据欧盟委员会联合研究中心(JRC)对全球研发投入最大的2500家企业的研究数据，欧盟在ICT产业的研发投入占总研发投入比例显著低于全球比例，并在不断萎缩。2018年，这其中551家欧盟样本企业研发总投入为2059亿欧元。其中，ICT产业占20%，低于健康领域的21.6%和汽车产业的31%。2500家公司整体ICT产业研发占比是38.7%，美国占52.8%，中国占47.1%。增长率方面，2018年欧盟样本企业ICT producers和ICT services研发投入增长率分别为5.5%和3.4%，美国分别是9.1%和17.1%，中国分别是15.1%和38.7%。而2007年时，欧盟研发投入最大的样本企业ICT产业研发投入占21.8%，全球研发投入最大的样本企业整体是33.3%，此消彼长。

此外，欧盟的单一市场建设并没有形成一个较完善的创新生态链。世界知识产权组织(WIPO)、康奈尔大学等机构联合发布的《2018年全球创新指数报告》显示，在全球创新集群地区前十名中，只有巴黎一个欧盟城市入围。事实上，欧盟有数量众多有实力的创新中心，如英国的牛津科技园(Oxford Science Park)、德国柏林的“硅路”(Silicon Allee)和爱尔兰都柏林的“硅港”(Silicon Docks)等，但这些科技中心归属不同国家，服务于成员国各自的发展战略，相互间缺乏有效的互动交流，分散了欧盟的整体资源，使欧盟难以产生世界顶级的科创中心。

(三)德国成为欧盟产业链的中心

当前经济全球化正在经历深刻变革，其中一个新趋势就是全球价值链的区域化。三大跨境生产体系正在兴起：以德国为中心的“欧洲工厂”，以中国为中心的“亚洲工厂”和以美国为中心的“北美工厂”。全球产业链区域化程度的不断提高，就体现为这三大跨境生产体系区域内贸易要超过区域间贸易，生产要素更多地在区域产业链内循环流动。

麦肯锡(McKinsey & Company)的研究显示，长期以来，随着技术进步，运输和沟通成本不断下降，同时全球价值链向中国等新兴市场国家扩张，长距离海洋贸易往来增长迅速。从2000年到2012年，同一地区内的国际商品贸易(而非远距离贸易)占全球总贸易的比例从51%下降到45%，区域间远距离贸易得到快速发展。近年来这一趋势正在逆转，区域内贸易占全球商品贸易总量的比例从2013年到2018年增长了2.7个百分点。产业链的区域化在欧盟表现得最为明显，欧盟内部贸易要远超欧盟与其他地区间的贸易。

今天的德国不仅是欧洲经济上最强的国家，还主导着欧洲的经济地理版图。几乎所有欧盟成员国最重要的货物出口市场都是另外一个欧盟成员国，也就是说，欧盟国家间的内部贸易是大多数成员国的贸易方式，但德国除外。德国的前三大出口市场中只有法国(第二大出口市场)是欧盟成员国，其他两个国家分别是美国(第一大出口市场)和中国(第三大出口市场)。2017年在欧盟的27个成员国(德国除外)中，有17个国家最重要的出口市场是德国，德国是22个成员国排名前三的出口市场。比如，捷克货物出口的33%销往德国，奥地利29%，匈牙利28%，波兰27%，卢森堡26%。另外，南欧的意大利，北欧的芬兰、瑞典、西欧的荷兰，第一大出口市场都是德国。欧盟另外一个领导国——法国，最大的出口市场也是德国。很显然，欧盟国家的贸易对德国依赖程度很高。从贸易结构上看，德国从欧盟其他国家进口的多是工业原材料和中间产品，而出口的主要是工业制成品。也就是说，来自欧盟其他国家的出口经过德国的再加工，一部分重新回到欧盟国家，另一部分出口到世界其他国家。在这个贸易循环中，德国扮演着欧盟产业资源整合者的角色，是欧盟产业链的中心。

二、欧盟产业结构的变化对中欧经贸关系的影响

欧盟产业结构的这三个变化提高了中欧产业间的竞争性，也由此给中欧经贸关系的稳定发展带来了挑战，具体表现在以下三个方面：

(一)提升了与中国的“系统性竞争”

欧盟的“再工业化”战略初见成效，整体制造业比重开始回升，但还没有完全达到预期。这进一步鼓励了欧盟加大使用产业政策，维护其传统高端制造业领先地位。与此同时，欧盟对自身在以数字化为核心的前沿产业领域相对中美两国发展落后的状况充满焦虑，担心自己在数字经济时代被边缘化，所以欧盟近年来在政策工具和资金投入上大大加强了对数字产业的扶持力度，力图要赶超中美。根据欧盟的设想，欧盟工业要在2030年成为全球领导者，并且创造出一种符合欧盟价值观的“欧洲工业模式”，但欧盟认为中国在全球价值链中不断攀升的地位是欧盟实现这一目标的重大挑战。

2019年1月，德国工业联合会发布了一份关于如何应对中国经济竞争力的报告。这份报告虽然承认中国仍是具有活力的大市场，也是世界经济增长的重要推动力，中国市场是德国工业重要的利润来源，德国需要利用与中国经济合作所创造的机遇，但这份报告认为，中国正在通过积极的工业和创新政策成为一个技术领先的工业强国，这给德国乃至整个欧盟的工业界带来巨大的压力和挑战。德国工业界将这一挑战定义为欧盟国家的社会市场经济模式和中国的经济模式之间的“系统性竞争”(system wettbewerb)，呼吁德国政府和欧盟要采取措施应对来自中国的“系统性竞争”。

鉴于德国工业在欧盟经济中的主导地位，德国工业联合会的这份报告在欧盟层面产生了重要的政治影响。2019年3月12日，欧盟委员会发表《欧盟—中国战略展望》，这份文件接受了德国工业联合会对中国的最新定位，虽然仍承认中国是合作伙伴，但认为中国不再是发展中国家，而是追求技术领先的经济竞争者，是“系统性竞争对手”。欧盟认为要保持自身的经济繁荣、社会模式和价值观念，就必须要加强欧盟的工业基础和产业政策。

引入“系统性竞争”的理念，是欧盟对华经贸政策一个很大的转变，意味着欧盟一方面要通过产业政策和资金投入强化自身的工业力量，以维持对中国的市场竞争优势；另一方面欧盟会提高对中国商品和投资进入欧盟市场的准入条件和监管标准。2019年4月，《欧盟外国直接投资审查框架》条例正式生效，在中国企业对欧盟直接投资快速增长的背景下，该条例出台的一个重要动因就是防范中国企业对欧盟核心科技企业的并购。根据该条例，欧盟委员会将被授权基于公共安全和公共秩序的原因审查特定的外商投资项目，欧盟委员会有权要求成员国提供审查程序所必需的任何信息。欧盟委员会虽然没有权力直接否决相关交易，但可以向成员国提出意见，成员国有义务听取欧盟委员会的审查意见。一直以来，欧盟国家都是中国技术引进的重要来源国，对中国工业的高质量发展具有重要的推动作用。欧盟强调“系统性竞争”的对华经贸政策，无疑将使中欧投资和技术合作面临新的挑战。

(二)制定对华“歧视性”经贸政策工具

欧盟认为正确的工业战略一定要体现欧洲价值观和社会市场经济传统，并且建立在竞争和开放的基础上，这就需要欧盟在摒弃保护主义和市场扭曲的同时，面对不公平的竞争不能过于天真，需要具备有力的政策工具。在欧盟看来，与中国的经贸关系是不平衡的，双方的市场准入并不对等，这使得中国企业获取了不公平的竞争优势。欧盟原本期望通过中欧投资协定来解决这一问题，但双方谈判进展的缓慢使得欧盟决定采取新的策略——更加强硬的立场和创新政策工具——来向中国施加更大的压力，迫使中国让步。2020年1月，欧盟贸易委员菲尔·霍根(Phil Hogan)提议制定欧盟的“国际采购工具”，如果东道国对欧盟企业采取了“歧视性”政策，使得欧盟企业无法在该国获得市场准入，那么欧盟各国公开招标时，可以对来自该国的非欧盟企业采取“歧视性”措施。霍根认为这一工具将可以有效应对来自中国的挑战，同时他也坦陈，因为当前中欧投资协定的谈判并没有让欧盟感到满意，所以欧盟必须在贸易政策领域拿出更为有力的武器。2020年3月10日欧盟公布了《欧盟工业新战略》，霍根的这一建议正式写入了这份文件，认为这将为欧盟处理市场准入对等问题提供更为强大的杠杆。按照这份文件的计划，欧盟将在2020年年中左右发布《外国补贴工具白皮书》，制定具体的补贴工具和机制。

为了应对中国国有企业收购欧盟企业所带来的知识产权流失和地缘政治风险，负责竞争事务的欧委会副主席韦斯塔格(Margrethe Vestager)提出一项建议，当一家欧盟企业被收购之时，如果有政府背景的外资国有企业出价远高于其他欧洲本土企业，那么欧盟委员会有权进行审核，并在一定条件下可以直接禁止收购交易。《欧盟外国直接投资审查框架》并没有给欧盟机构禁止收购交易的权力，最终决定权在成员国政府。韦斯塔格的这一建议显然已经超出了《欧盟外国直接投资审查框架》的法律授权，在短期内很难实现，因为需要对原有的法律进行修改或者制定新的法律，这需要成员国的同意并且程序繁琐。但这并非不可能，荷兰政府就对韦斯塔格的建议表示支持。同时也说明欧盟正在加紧更新和完善其对华经贸政策工具箱，更多地使用“歧视性”经贸政策工具，增强其谈判杠杆，很可能成为欧盟处理对华经贸关系的趋势。

(三)中德经贸“压舱石”作用受到限制

中德经贸关系是中欧经贸关系的核心，也是中欧经贸关系的“压舱石”。根据德国联邦统计局的数据，2019年两国的双边贸易额达到2057亿欧元，中国已连续四年成为德国最大的贸易伙伴，中德贸易额占到了中欧贸易额的1/3。但是中德经贸关系的紧密性并没有成比例地发挥对中欧经贸关系的“压舱石”功能，中德经贸关系反而在一定程度上成为了中欧经贸关系紧张的来源。

德国是中国在欧盟内部最大的经贸伙伴，德国经济界在传统上是支持对华友好合作的积极力量。默克尔自2005年任期开始以来，多次访问中国，是同期欧洲领导人中访问中国次数最多的。默克尔每次出访中国几乎都有庞大的经济界代表成员随行，中德政府之间建立了定期磋商机制，经贸合作也一直是两国政府的重点关切。但是近年来，德国经济界出现了要求调整对华政策的声音，要求欧盟以更加强硬的方式来处理对华经贸问题。比如，2020年1月，德国机械设备制造业联合会(Verband Deutscher Maschinen-und Anlagenbau)发表声明，要求德国和欧盟调整对华贸易政策，并指出中国在众多领域早已不是发展中国家，因此适用于德国或欧盟的贸易规定，也同样适用于中国。

中德经贸“压舱石”作用之所以受到限制，与德国在欧盟工业结构内的位置变化是分不开的。德国是一个贸易大国，以汽车、机械为代表的工业制成品出口是德国经济的支柱，德国的贸易顺差连续多年蝉联全球第一。外向型的经济结构决定了开放型的世界市场是德国利益之所在，与包括中国在内的全球主要经济体保持密切的经贸联系是德国经贸政策的优先选项。但与此同时，作为欧盟的核心成员国，德国工业是欧洲一体化最大的受益者，特别是欧元的诞生大大强化了德国在欧洲产业链的主导地位，加速了德国经济利益“欧盟化”的进程。共同货币是德国从20世纪90年代的“欧洲病夫”一跃成为欧洲经济“发动机”的重要制度性保障。

正是由于德国工业在欧盟产业链中越来越强的主导作用，德国工业界视欧盟产业链为自身的价值延展，甚至是“势力范围”。德国政府显然也是采取德国工业界的这一理念，在2019年发布的《德国工业战略2030》中，德国政府实际上就是以一种“势力范围”的思维来看待欧盟产业链的。这份文件认为欧元区保持一个闭环的工业增值链非常重要，如果增值链的所有部分——从基础材料的生产，到整理和加工，再至分销、服务、研究和开发都在一个经济区域，那么链条中的各个环节就会更具抵抗力，增值链也更有可能实现或扩大竞争优势。

正因为如此，虽然德国工业界在中国有巨大的利益，但对中国企业在欧盟的快速发展存在很强的防范心理，担心对德国在欧盟的产业链主导地位构成挑战。所以，当前德国工业界往往不以双边的角度，而是以代表“欧盟整体利益”的姿态来看待中德经贸关系，认为处理对华经贸问题要以欧盟单一市场的整体利益为导向，要置于欧盟整体框架下，要寻找一个欧盟整体的解决方案。这就容易导致中德经贸的“泛欧盟化”，其对中欧经贸关系“压舱石”的作用受限。

三、中国的应对策略

近年来欧盟产业结构的调整是当前欧盟以更具“对抗性”姿态来处理中欧经贸关系的关键因素，并且直接推动了欧盟及其成员国新一轮的对华政策调整。促进中欧经贸关系的稳定发展需要把握好三个“平衡”：

(一)平衡好中欧经贸关系与中欧政治关系

随着中国经济的高质量发展，“欧洲制造”遭遇“中国制造”的强有力竞争，欧盟担心中国工业力量的崛起挤压其在全球市场的份额，特别是中国企业对欧盟国家高端制造业的收购，引发了欧盟对失去核心技术的焦虑。欧盟开始出现将中欧经贸纷争归结为制度之争的趋势，比如指责中国通过“市场扭曲”让中国企业获得竞争优势。对于中国企业在欧盟的并购，用“冷战思维”进行解读，认为来自中国的资本隐藏着政治目的。

这使得欧盟在处理对华经贸关系时以对抗性的政治逻辑来看待中国的发展，忧虑中国对西方的政治挑战。对于中国在经济上的成功，欧盟往往是采用“地缘战略”的角度去夸大中国对西方的威胁，而不是用理性的商业考量去分享机遇，甚至将双方在国际市场上的正常竞争“上纲上线”至“模式之争”和“制度之争”，认为包括欧盟在内的西方正面临“第三次制度之争”：第一次制度之争发生在冷战期间美苏之间，第二次制度之争是西方国家之间的经济社会模式的竞争，这场竞争仍在进行当中，而第三次制度之争则是西方国家与中国的竞争，核心是中国模式是否会在科学技术、经济活力和经济效率方面战胜西方的市场经济。第三次制度之争令欧盟面临诸多挑战，随着中国资本的进入，欧盟可能会流失核心技术，欧盟作为整体在政治上被分化。因为中欧政治关系中本就存在意识形态、政治体制等分歧，所以这种中欧经贸分歧的“政治化”很容易与中欧政治关系中的分歧“合流”，这会恶化中欧经贸关系的氛围，为中欧经贸合作制造障碍。中国需要用加强合作共赢的理念，引导中欧经贸关系的健康发展，主动塑造欧盟的“中国观”。

(二)平衡好中欧关系与中德关系

当前的欧盟治理进入了一个大国主导的新时代，德国的领导地位愈加突出，中欧关系和中德关系之间的互动性大大增强，出现了“互为前提”的趋势：不仅中欧关系的良好发展以中德关系的良好发展为前提，同时中德关系的良好发展也取决于中欧关系。这大大增加了处理对欧经贸问题的难度和复杂性。比如在对华政策领域，德国曾经一度对中德特殊关系“津津乐道”，认为如果中德保持良好的双边关系，那么对欧盟的共同对华政策也有利，认为中德关系和中欧关系可相互补充，相互促进。但是现在，德国不仅刻意避讳中德特殊关系的提法，并且处处以欧洲利益的“监护者”自居，要求中国尊重“一个欧洲”。

这就是为什么一方面默克尔表示“一带一路”倡议是一个非常重要的项目，欧洲希望在其中发挥作用，而另一方面，德国政府又对“一带一路”保持怀疑，认为中国要通过在希腊、巴尔干地区投资大型基础设施换取在当地的影响力，进而削弱欧洲内部的统一性，而这将侵蚀德国在欧盟的领导权。德国当前对华政策的一个突出表现就是不再刻意追求与中国建立“特殊”的双边关系，而是推动一个欧盟框架下的统一对华政策。比如在当前引起巨大关注和争议的5G网络建设问题上，默克尔表示，对于网络安全问题，应该提出一个欧洲联合解决方案。所以，要进一步促进中欧经贸合作的发展，必须采取“双轨”驱动的策略，化被动为主动，积极运作中欧关系和中德关系之间的互动性，使两者既能够相互补充，也能相互牵制。

(三)平衡好中欧关系与中美关系

在美国加强对中国战略竞争的背景下，欧洲对外战略走向的重要性无疑大为提高。中美欧三边关系的演变和发展，关乎未来全球多边秩序的演变，无疑会对中国实现“两个一百年”奋斗目标的外部环境产生影响。欧盟此轮对华政策的调整还在进行中，并没有最终定型。所以中国应该主动引导和塑造，而不能被动接受。欧盟仍是中美欧三边关系中不确定的一环，这为中国外交提供了时间窗口和回旋空间，这主要体现在两个方面：第一，欧盟对中国的战略恶意要弱于美国很多。欧盟政治主流仍然认为应该通过公平竞争与协商合作的方式来处理与中国的关系，而非简单的敌对与孤立。正是秉持这一理念，德国计划在2020年下半年接任欧盟轮值主席国之时，举行一个由中国、欧盟27个成员国和欧盟机构的领导人参加的中欧峰会。这既是为了彰显德国推动形成欧盟框架下统一的对华政策的努力，同时德国也是希望打造一个与中国合作解决地区及全球问题的新机制。这在客观上也为中国更为积极、主动地塑造中欧关系提供了新的机遇和动力，成为中欧合作维护多边贸易秩序的新平台。第二，对于如何应对中国带来的挑战，欧美其实还没有完全达成共识。虽然欧盟希望与美国合作以应对来自中国的挑战，但是特朗普政府不相信欧盟有足够的能力和意愿实现美国在对华关系方面的政策目标，这为中欧关系的未来留下了很大的发展空间。

欧洲是中国最为重要的技术来源地，中国企业对欧洲的投资有利于自身的技术进步和产业升级，在美国逐步增强对中国进行技术“脱钩”的背景下，欧洲在中国经济的高质量发展进程中会扮演更加重要的角色。所以，化解欧盟的疑虑就变得非常重要，加快中欧双边投资协定的达成仍是一个好的切入点。如果中欧双边投资协定能先行一步，可以大大缓解来自欧盟的压力，并且其示范作用还会对美国等其他西方国家产生压力，起到杠杆作用。所以，有必要重新审视中欧双边投资协定的谈判清单，加快谈判进程。