国际规范内化理论视角下的世界卫生组织在华合作中心发展历程、挑战与建议

2020-06-27阿咪娜代涛郑英马琳程才

中国医药导报 2020年15期

关键词：发展

阿咪娜代涛郑英马琳程才

[摘要] 世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）在华合作中心是支持世卫组织实现其组织目标的合作者，同时也是中国参与全球卫生治理的一支重要队伍。本文运用国际规范内化理论，从认知变化、制度变化和政策实践3个维度梳理世卫组织在华合作中心的初步发展阶段、能力提升阶段和快速提升阶段的发展历程，结合文献梳理、现场调研、深度访谈和专家咨询等方法分析当前世卫组织在华合作中心面临的认知渠道不畅、国家层面制度保障和政策支持不力等问题与挑战，并提出强化顶层设计和战略布局规划、整体推进在华合作中心发展，建立紧密的协调机制、畅通沟通交流渠道，积极调动主观能动性、进一步提升在华合作中心的品牌效应和国际影响力等建议。

[关键词] 世界卫生组织合作中心;国际规范内化;全球卫生;发展

[中图分类号] D996.9 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2020）05（c）-0168-05

Development process， challenges and suggestions of the WHO cooperation center in China from the perspective of international normative internalization theory

A Mi′na1，2 DAI Tao2▲ ZHENG Ying2 MA Lin2 CHENG Cai2

1.Peking Union Medical College， Beijing 100730， China; 2.Institute of Medical Information， Chinese Academy of Medical Sciences， Beijing 100020， China

[Abstract] The world health organization （WHO） collaborating centre in China is a partner in supporting WHO in achieving its organizational goals and is also an important part of China′s participation in global health governance. This paper applies the internalization theory of international norms to analyze the initial development stage， capacity improvement stage and rapid improvement stage of who cooperation centers in China from three dimensions of cognitive change， institutional change and policy practice. Based on literature review， field research， in-depth interviews and expert consultation， this paper analyzes the current problems and challenges faced by who cooperation centers in China， including the lack of cognitive channels， institutional guarantees and policy support at the country level. In addition， it proposes to strengthen top-level design and strategic layout planning， promote the development of cooperation centers in China as a whole， establish a close coordination mechanism， open communication channels， actively mobilize subjective initiative， and further enhance the brand effect and international influence of cooperation centers in China.

[Key words] World Health Organization Collaborating Center Center; Internalization of international norms; Globalhealth; Development

世界衛生组织（以下简称“世卫组织”）作为全球卫生治理的领导者，一直引导着全球卫生治理议题的走向和治理模式的创新[1]。为增强国家参与全球卫生治理能力，世卫组织利用卫生领域现有研究机构，通过提供技术支持、搭建合作平台在世卫组织会员国任命世卫组织合作中心[2-3]，协助开展传染病防控、慢性非传染病防控、公共卫生与全球卫生、卫生体系发展等领域的工作。本文基于“国际规范内化”理论对世卫组织在华合作中心的发展历程进行梳理，分析世卫组织在华合作中心发展问题及挑战，为世卫组织在华合作中心更好地参与全球卫生治理提供政策建议。

1 国际规范内化理论

随着全球事务朝着专业化和制度化的方向发展，国际规范内化逐渐成为推进和实践全球治理的重要手段[4]。针对国际规范内化的内涵，国内外学者有不同的见解。美国学者Keohane[5]对国际规范做出了界定，认为国际规范是指主体与主体之间对相互关联的行为构成的约束准则。Alderson[6]认為，国际规范内化是通过物质惩罚和类似于国家间伙伴压力等综合作用，使国际体系中的新规范让国家接受的积极机制。本文中国际规范内化的内涵是指国家将国际上的价值观、规范和行为方式转化为自身稳定的反应模式，并且内在地认为这些国际制度具有吸引力[7]。

目前，国际规范内化理论通常在国际外交、教育和全球卫生领域得到广泛应用，如《世界卫生组织烟草控制框架公约》《国际卫生条例》等均为该理论在全球卫生领域的应用实践。国内学者马建英[8]、康晓[9]将国际规范内化表现的判断指标分为认知变化、制度变化、政策实践3个递进维度。本文将借鉴这一思路并与世卫组织合作中心的发展特点相结合，从认知变化、制度变化、政策实践3个方面梳理世卫组织在华合作中心的发展历程，分析世卫组织在华合作中心面临的问题与挑战。本文的理论框架如图1（世卫组织合作中心国际通用规范指世卫组织合作中心定义、指南等一系列文件）所示。

具体来说，在认知层面，主要体现在行政部门决策者及世卫组织在华合作中心负责人对世卫组织在华合作中心作用功能的认知变化和世卫组织在华合作中心的领域数量变化。在制度层面，主要包括建立政府部门间的管理协调机制、增设专办部门/人员。国际制度一旦在一国产生内化，除了在该国设立相应的配套制度之外，决策者还会采取与之相适应的国家政策，以促进国际合作，践行国际规范[10]。在政策层面，主要通过行政部门政策文件的发布，与世卫组织签订一系列战略协议来分析。

2 世卫组织在华合作中心的发展历程及内化过程

大多数学者将全球卫生发展历程分为3个阶段：传染病防控阶段（1948～1978年）、“人人享有卫生保健”阶段（1978～2003年）、全球公共安全频遇危机阶段（2003年至今）[11-13]，本文也将从这3个阶段，分别阐述世卫组织在华合作中心的发展历程及内化过程。

2.1 恢复和重建国内体系与秩序，为参与和融入国际规范奠定基础

传染病防控阶段（1948～1978年）是世卫组织全球合作中心的初步发展阶段，全球处于战后社会经济恢复期和卫生体系重塑期，各地特别是贫困地区流行病猖獗，包括疟疾、鼠疫、霍乱、伤寒等[14]。随着中国进一步参与国际制度，国际制度的规则和规范逐渐融入中国的认知和政治结构之中，规范认同开始成为中国与国际制度之间良性互动的基础条件。

1948～1978年，世卫组织在全球任命了32家合作中心。该阶段全球范围内合作中心以传染病防控和职业健康为主，合作中心的发展与当时全球卫生重点领域、关键问题紧密相关（见图2）。由于此阶段中国尚未与世卫组织建立正式关系，没有世卫组织在华合作中心。

在传染病防控阶段，原卫生部设立了国际合作司来组织指导卫生领域的国际交流与合作、对外宣传、援外工作，开展与港澳台地区的交流与合作。此阶段，中国社会经济发展水平低下，医疗基础薄弱，对参与全球卫生的认识不足，缺乏配套的制度安排和相应的政策实践，因此，中国对世卫组织合作中心并没有产生内化。

2.2 世卫组织在华合作中心初步建立并稳步增长，对国际规范的认知和实践逐步提升

“人人享有卫生保健”阶段（1978～2003年），世卫组织全球合作中心处于能力提升阶段。世卫组织有能力倡导和帮助各国把基本卫生保健作为国家基本福利制度中的组成部分，把享有卫生保健推向全人类，开始了“人人享有卫生保健”的工作阶段[15]。

1978～2003年间，世卫组织在全球任命了216家合作中心，该阶段全球合作中心以传染病防控为主，公共卫生与全球卫生领域的合作中心数量仅次于传染病防控领域。此阶段全球世卫组织合作中心的发展与各国落实世卫组织倡导“人人享有卫生保健”有关联[16]。该阶段中国与世卫组织的互动关系从初步接触转向全面接触及逐步加深理解加强合作时期，中国对世卫组织合作中心的认知逐步提升。其中，任命在华合作中心28家，以传统医学合作中心为主，生殖与妇幼健康领域、传染病防控领域和康复医学等领域合作中心逐渐兴起。见图3。

在认知层面，随着中国进一步参与国际制度，国际制度的规则和规范逐渐融入中国的认知和政治结构之中，规范认同开始成为中国与国际制度之间良性互动的基础条件[17]。此阶段世卫组织和原中国卫生部签署了卫生技术合作谅解备忘录，自此中国政府与世卫组织的合作纳入正轨，一些医药卫生研究机构陆续被指定为世卫组织在华合作中心。自第一批世卫组织在华合作中心任命，在国家卫生行政部门指导下开展了内容丰富、形式多样的交流活动。

在制度层面，1978年至今世卫组织合作中心管理与协调遵循1983年发布的《卫生部关于世界卫生组织合作中心管理的办法》（1983年11月21日（83）卫科教字第73号）。基于该管理办法，世卫组织在华合作中心形成了较为完善的管理机制，这实际上规范了行政部门、世卫组织在华合作中心参与国际制度的政策协调。国际规范在国内的内化实施过程中，一般要求国内建立相应的配套措施或归口单位[18]，主要表现在相关的政府部门中设立对应的部门，增加并培训处理与国际制度相关事务的专门人员，以处理与国际制度相关的各方面的事务。原卫生部国际合作司设立了国际组织处拟订国际交流与合作工作规章制度并检查执行情况且承办联合国机构、世卫组织等的联络和协调工作、管理并协调在华合作中心项目合作的实施和评估等。

在政策层面，国际组织倡议开展援外工作，中国遵循《卫生部关于援外医疗工作人员管理办法（试行）》，世卫组织合作中心积极响应，输送具有技术储备专家参与援外医疗队工作。

此阶段，国内逐渐认可世卫组织合作中心的专业性、权威性，对世卫组织合作中心的认知逐渐提升。已形成相应的配套管理制度和管理机构，政策层面缺乏顶层政策规划，配套政策不完善，内化力度不足，世卫组织在华合作中心处于学习和认同阶段。

2.3 世卫组织在华合作中心发展与滞后并存、创新与固化并存，对国际规范的认知和实践全面深化

全球公共安全頻遇危机阶段（2003年至今），也是世卫组织全球合作中心的快速发展阶段。随着全球化的发展，全球公共安全频遇危机。埃博拉、禽流感、马尔堡出血热等新兴病毒威胁着国际社会，特别是经济、文化落后的国家和地区[19]。

2003年至今，世卫组织在全球任命了587家合作中心。该阶段全球合作中心仍以公共卫生与全球卫生、传染病防控为主，卫生体系发展领域的合作中心数量逐渐增多，中国有38家世卫组织合作中心获得任命，亦以传染病防控和卫生体系发展为主，世卫组织在华合作中心与全球合作中心发展趋势一致，体现努力满足公民不断增长的健康需求和经济社会发展对卫生事业发展的新要求，重视宏观卫生体系规划，与世卫组织优先发展战略契合。

在认知层面，此阶段中国对国际规范的理解和认知发生了深刻变化，进入接受国际社会的核心价值和规则、逐渐融入国际社会的过程。一些世卫组织在华合作中心高层管理人员积极研习变革中的世卫组织政策，转变合作中心职能，与世卫组织理念契合，为全球卫生治理做贡献。

在制度层面，原卫生部国际合作司国际组织处对接世卫组织在华合作中心的合作项目，把与各合作中心相关工作纳入国际司重点工作，并建立了世卫组织在华合作中心协调办公室来承担沟通、服务、研究等职能。此外，为适应世卫组织在华合作中心国际卫生合作需求，部分地方卫生行政部门自上而下设立对应的外事部门，制订了相关外事规定，提供涉外培训。

在政策实践层面，此阶段世卫组织全球合作中心发展参照《世卫组织工作总规划》相关要求，如《世卫组织第十三个工作总规划》中明确提出要重视有影响力的全球公共产品，包括着力制订和推广实施规范指南和协议、数据收集分析和应用以及研究与创新[20]。该阶段中国与世卫组织在双方战略性文件框架下签订了四轮次的《中国-世卫组织合作战略》[21]，推动世卫组织合作中心从对国内问题的关注扩展到对世卫组织全球目标的支持，提供标准、指南等卫生公共产品，为中国参与全球卫生治理做出贡献。在《中国全球卫生战略》“加强对中国全球卫生战略技术支持”的一节中，明确提出：“要整合世卫组织在华合作中心成为一支中国参与和影响世卫组织地区和全球行动的有生力量”。

此阶段，中国对世卫组织合作中心的理解和认知发生了深刻变化，是影响中国与世卫组织合作的制度改革和策略制订的基础。配套制度的完善奠定了政策文件的出台，一系列战略政策文件可以看出中国卫生行政部门对世卫组织在华合作中心的重视程度逐渐加深，进一步推动国家卫生发展战略和世卫组织规划相契合，进而塑造世卫组织在华合作中心发展的新理念和规范。

3 世界卫生组织在华合作中心发展面临的挑战

3.1 自上而下与自下而上的认知渠道不畅，阻碍世卫组织与在华合作中心实现目标

世卫组织通常以召开学术会议、发布技术报告方式解读组织目标或相关政策，相关信息覆盖面较窄、范围较小，世卫组织在华合作中心从世卫组织直接获知当前全球卫生战略重点、世卫组织合作中心相关政策的机会不多，不仅影响在华合作中心响应、支持世卫组织工作，也影响其结合相关战略重点制订发展规划和行动策略，阻碍推进相关工作。部分在华合作中心对自身身份的认可不够充分，任命后只停留在“挂名”上，未能利用自身特长与优势，积极主动地开展卫生领域活动，以世卫组织合作中心的身份在各国开展卫生相关合作较少。大部分在华合作中心专注于国内，合作中心职责在任命及续任前后未结合当前卫生领域发展重点、世卫组织战略及国家战略进行扩展、更新与转变。

世卫组织对在华合作中心自上而下的认知提升，世卫组织在华合作中心自下而上的认知自信两方面得不到匹配与平衡影响世卫组织在华合作中心由认知到行动转变。各在华合作中心之间缺少信息分享与技术交流，在全球范围内与相同专业领域机构或网络之间的合作交流也不充分，尚未树立合作中心的品牌与影响力。

3.2 多层面制度保障不完善，影响世卫组织在华合作中心整体性、系统性发展

当前世卫组织在华合作中心尚未形成畅通、高效的交流沟通机制，影响中心参与国际卫生合作交流和内部运行效率，体现在与世卫组织、区域办事处等外部沟通方面，合作中心获取国际卫生领域合作信息的渠道不畅通;与挂靠单位、上级卫生行政部门等内部沟通方面，亦没有形成完善的上通下达的沟通协调机制。

在华合作中心对其挂靠单位的依赖性较强，人员也多以兼职为主，尚未形成稳定的可持续的经费投入机制和专职人员队伍。从外部考核与激励机制来看，世卫组织不为在华合作中心提供资金支持，且预算项目对在华合作中心也没有倾斜，对在华合作中心的激励主要体现在提升其机构在国内外的影响力及自身能力建设等技术支持方面，激励机制较弱。从内部考核与激励机制来看，部分在华合作中心每年会对工作人员进行考核评价，但考核方式比较简单，仅限于年度相关工作的总结，部分合作中心尚未开展任何形式的考核评价工作。内外部考核与激励机制的缺乏都导致了在华合作中心管理松散、积极性缺乏等问题。

3.3 国家层面相关支持政策有待完善，相关保障措施仍有待加强

世卫组织在华合作中心发展缺少配套顶层设计和规划的政策文件，《卫生部关于世界卫生组织合作中心管理的办法》自1983年出台以来，多年来一直未进行更新完善，适用于在华合作中心的发展政策较少，影响在华合作中心依规开展相关工作。在华合作中心开展国际合作时也面临一些宏观的政策障碍，如合作中心申请举办国际会议时审批时间较长、资金申请流程较为复杂、在华合作中心在技术和公共产品（中草药、试剂盒）输出时流程和审批管理严格等，影响国际合作进程。

政府层面虽逐渐认识到世卫组织在华合作中心在参与全球卫生治理中不可替代的作用，也在中国参与全球卫生治理相关政策文件中倡导发挥世卫组织在华合作中心作用，尚未形成促进在华合作中心发展的政策体系和保障措施，仍有很大的改进空间。

4 启示与建议

4.1 强化顶层设计和战略规划布局，整体推进在华合作中心发展

國家层面对世卫组织在华合作中心工作进行顶层设计和战略规划布局，将在华合作中心发展与国家卫生事业发展规划相结合，做好统筹发展规划，转变当前松散、零星化的发展状态为统筹协调、齐头并进的整体发展方式，具体包括：解读世卫组织合作中心相关政策，明确世卫组织在华合作中心职责定位，了解其地域分布及数量变化及优势特点等，鼓励、扶持重点领域在华合作中心发展，建立具有科学性、标准化的激励约束机制，及时更新、发布《世卫组织在华合作中心管理办法》等。

4.2 建立紧密的协调机制，畅通沟通交流渠道

进一步明确国家卫健委、世卫组织西太区办事处、世卫驻华代表处以及在华合作中心管理办公室各自的职责与功能定位，建立更为紧密的沟通协调机制，在合作中心任命前、履任期间、开展活动等环节中发挥好各自的职能与作用，增强在华合作中心的规范意识和归属感。在各层级的管理机构间形成畅通、高效的沟通交流机制，尽可能减少因人员流动出现的断档现象，保证合作中心业务工作的正常开展。具体包括：以多种方式、多种渠道征集、汇总在华合作中心动态;定期开展形式多样、内容多元的培训和交流活动;及时更新、通报负责在华合作中心相关事务人员的变更信息等。

4.3 积极调动在华合作中心主观能动性，进一步形成品牌意识、发挥品牌效应

世卫组织或国家卫生行政部门以召开学术会议、发布技术报告、开展培训等方式解读组织目标或相关政策，将有助于在华合作中心了解当前全球卫生领域发展重点、世卫组织战略及国家战略;有助于在华合作中心理解其内涵及外延，及时更新与转变合作中心职能，辐射区域、放眼全球。

鼓励成立中国的世卫组织合作中心联盟。通过定期召开在华合作中心主任会、技术领域研讨会等促进在华合作中心交流常态化;加强在华合作中心与国际组织间交流，推动各领域在华合作中心建立或参与本领域全球网络等，提升世卫组织合作中心品牌意识，发挥品牌效应。

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