京津冀地区水环境治理现状及发展策略探讨

2020-06-26王玉双刘玉含孟壮

环境与发展 2020年5期

关键词：发展策略现状分析问题

王玉双刘玉含孟壮

摘要：京津冀地区协同发展是国家重要战略之一，生态环境问题尤其是水环境问题已经成为影响本地区可持续发展的瓶颈，对京津冀地区水环境现状及水环境治理工作中存在的问题进行了分析，对该地区水环境治理发展策略进行了探讨并提出治理建议。

关键词：京津冀地区;水环境治理;现状分析;问题;发展策略

中图分类号：X52 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）05-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.05.119

Discussion on current situation and development strategy of water environment treatment in Beijing-Tianjin-Hebei region

Wang Yushuang，Liu Yuhan，Meng Zhuang

（Power China Beijing Engineering Corporation Limited，Beijing 100024，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region is one of the important national strategies.The ecological environment problems， especially the water environment problems， have become the bottleneck affecting the sustainable development of the regions.Based on the analysis of the current situation of the water environment and the existing problems in the water environment treatment in Beijing Tianjin Hebei region，the development prospect of the water environment treatment is discussed and some planning suggestions are put forward.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Water environment management;Current situation analysis;Problems;Suggestions

从20世纪90年代伊始，党中央和国务院不断推动京津冀地区的协同发展，政府间开展了多种形式和不同领域的区域环境治理合作探索，也是现阶段的重大国家战略。随着区域经济的稳步发展和人口的不断增加，生态环境问题尤其是水环境问题已成为影响京津冀地区可持续发展的突出短板、水污染防治工作推进的瓶颈。对京津冀地区水环境现状进行整体总结和分析，结合目前水环境治理工作存在的问题，给出了水环境治理建议，以期为该地区水环境改善、协同治理提供借鉴和参考。

1 京津冀地区水环境现状分析

水环境状况评价指标的选择应遵循综合性、客观性和可获得性等原则[1]，根据陈亚玲等人研究结果表明河流断面水质现状、水资源量、人口密度、环境政策、经济发展等主要因素反映了城市水环境质量状况[2，3]。

1.1 人口密度和经济发展现状

Grossman等[4]在实证研究的基础上，提出了环境库兹涅茨理论（EKC）假说，即环境污染水平与经济增长的关系呈倒U形曲线特征[5]。环境库兹涅茨曲线所揭示的经济增长与环境污染水平的关系是一个长期的规律，可以借助此模型研究一个国家或地区经济发展与环境质量变迁之间的演化规律，有助于总结经验教训和采用适宜的措施，在促进经济有序发展的同时避免环境恶化。

京津冀地区是我国区域发展的战略地区，根据《2019中国统计年鉴》，2018年京津冀的人口分别占全国4.54%、1.12%和5.42%，生产总值分别占全国3.38%、2.10%及4.01%。京津冀地区折算后的人均GDP分别为14.08万元、12.06万元和4.77万元，三地区的经济发展差距较大。鄒秀萍等[6]证实了京津冀的水环境污染与经济发展趋势相同，即：水资源使用量、废水排放量、废水中COD排放量及化肥施用量与人均GDP之间呈U型曲线关系;吴玉萍等[7]证实了北京市环境指标与人均GDP呈现显著的环境库兹涅茨曲线特征。目前看来，京津冀的水环境污染问题不会随经济的增长而自动改善，只有在一定的政策激励下，加快科技创新、降低单位产出的污染强度，从重污染型向轻污染或无污染型产业转变，才能使京津冀的水环境污染问题得到根本的解决[6]。

1.2 水资源开发利用现状

京津冀地区由滦河和海河两大水系组成，近年来降雨量总体呈现下降趋势，且时空分布不均，降水季节性、年际变化均比较大。根据《2019中国统计年鉴》，京津冀地区2018年水资源总量为217.2亿m?，而总用水量达250.10亿m3。折算后人均水资源量分别为165m3、113m3及217m3，均远低于国际公认500m3的极度缺水警戒线，海河流域以其仅占全国0.79%的有限水资源量承载着全国8.08%的人口以及京、津等26个地级以上城市的生产生活用水。该区域用水量远超其水资源总量，呈现资源性缺水、地域性缺水的特征，区域水资源供需矛盾尖锐。为了应对水资源的严重匮乏，京津冀各地不得不通过开采地下水来维持水资源总量。从长远来讲，地下水资源的严重超采不利于区域生态的可持续发展，也会导致流域生态基流难以保障，水体中的天然地表径流较少，目前京津冀地区已经有部分河流长期断流[8]，需要靠上游水库定期补水或南水北调水源保障其生态基流，而河北在面临水资源短缺的情况下，还要给北京和天津补充水资源，过度的水资源开发已经使河北地面塌陷、海水倒灌等生态问题频发[9]。

1.3 水环境质量现状

海河流域已经成为我国水污染最严重的流域之一，而京津冀地区是其最主要的水污染来源地。即使按照“水十条”的相关要求：京津冀地区2020年底21个劣Ⅴ类断面全部达到考核目标，剩余37个劣Ⅴ类断面水质改善，区域仍有约63%的断面低于水功能区目标。虽然京津冀地区水质污染情况在近年逐渐好转，优良水体比例正在逐年、逐季度地提升，但是区域污染物排放量普遍超过了区域环境的承载能力，与达到水功能区目标的差距仍然较大，京津冀地区还属于“水质型”严重缺水，水环境治理依旧是京津冀地区可持续性发展不可避免的重要话题。

2 京津冀地区现状水环境治理工作存在的问题

从实践来看，京津冀地区的水污染治理工作仍然存在急需突破的瓶颈。

（1）治理工作成效显著，但短期内仍存在水质不达标现象。虽然重点流域水污染防治工作取得明显成效，但部分区域管网建设不健全，仍存在着废水未经处理直接排放或排放不达标等现象，与2020年全面建成小康社会的环境要求和人民群众不断增长的环境需求相比，仍有不小差距。

（2）存在碎片化、属地化的特征。水系连通及其流动性导致水环境问题的跨域性，必然决定了跨流域治理的必要性。由于京津冀各地区从地理位置、政治地位、经济发展、产业结构等各有不同，面临的水环境问题和治理政策、标准、能力及策略也不尽相同[10]。地方政府由于政治、经济或政绩等原因仍更多地把治理目光对焦于本行政区，各地相关部门间缺乏有效的配合和信息共享，导致区域信息沟通不畅，碎片化治理状态严重。

（3）缺少权威的跨区域环境治理机构统一管理。京津冀三地政府协作呈现非制度化的特点，还处在宏观、整体层面上。一般通过地方政府领导人承诺的形式进行合作，或者成立的环境执法领导小组机构设置简单、权威性不高，缺乏区域水环境共同治理的制度，导致协商、交流等缺乏有效制度保障，这都会降低区域协同治理的有效性[11]。

（4）环境协同治理根基不稳，协同立法未落到实处，联合执法困难。京津冀地区经济发展上不均衡，水环境治理目标、治理标准、法律和法规在诸多方面也不相同，导致从政府层面上提出的水环境污染治理机制不完善，各级政府在水环境协同整治过程中难免出现动力不足、合作不顺利或有争议时就很难找到合适的法律法规来解决实际问题。另外，京津冀交界区基层环保执法人力、物力、财力或监管力度不足，地方政府在合作治理跨区域环境问题时，会出现利益冲突和地方保护，造成执法效能低且联合执法困难[12，13]。

（5）环境治理产出潜力较大，有效投资有待提高。近年来京津冀环境保护的投资逐年增加，但区域环境污染治理投资效果却参差不齐。根据俞会新等[14]研究表明：除北京外河北和天津的环境治理投资存在冗余，且天津治理资金浪费比北京和河北严重。可以看出，京津冀地区环境治理投资效率的提高不能只从“量”上投入，还要对既定的治理资金进行合理的规划和优化，才能最大限度地实现治理产出，避免环保资金浪费。

3京津冀地区水环境治理建议

针对目前京津冀地区水环境现状存在的问题、治理现状及政策导向，提出以下的建议。

（1）制定协同一致的区域环境立法与执法制度，实现交叉监督、管理、考核机制。京津冀地区应加强区域立法一体化建设，将协同整治举措实现立法化，不断健全和发展区域协同的立法组织协调机制，规范、调整京津冀地区协同一致的环境治理工作，也是落实环保法中关于区域环境保护、联防联治制度的主要措施和重要举措。各执法机构也应加强相关信息的交流，并建立相关信息的交流与共享平台，为京津冀协同执法提供实时的、全面的、准确的信息与资源支撑服务，方便开展多边的有效合作。同时，相邻行政区应相互监督，定期或不定期调查或检查治理措施的落实情况和实施效果，有问题及时纠正或弥补;强化并严格实施环境违法追责制度，重大环境事故地方行政主管领导和企业都要承担相应的责任。

（2）京津冀地区实现流域水环境管理及水污染区域联防联控。转变传统治水的思维方式和单打独斗的治理模式，突破行政区化界限，实现京津冀流域协同管理和解决重大环境问题能力的双提升。在《京津冀协同发展规划纲要》的指导下，逐渐形成了统一规划、统一标准、统一监测、统一执法、统一治理的“五个统一”;将理论研究、技术开发、工程示范、政策管理和产业发展统筹考虑，来突破环境综合治理系统中一些瓶颈技术和相关方法，逐步实现水污染区域联防联控持续推进、区域社会经济发展与水环境治理协调发展。

（3）完善京津冀地区的生态补充机制及成本分摊机制。在区域环境综合政治时，充分尊重和考虑各地方政府的利益考量，客觀公正地对待多元化的主体，建立科学、合理的合作成本、环保成本、行政成本分摊机制，从中央层面、各政府间建立和完善基于市场化的跨区域生态补偿机制＼市场运作机制[15]及补偿基金，尤其是区域产业结构调整后河北集中了大量的落后产能，企业关停、环境整治或升级改造都势必会对河北的GDP造成较大冲击和损失，就有通过补偿基金等对其做出必要的补偿。同时，应结合实际情况规范并确定权责明确的补偿基准，并保障各项政策执行和资金使用的有效性。

（4）根据水资源量设置企业用水量的准入门槛。京津冀一体化进程中，随着产业转移和人口迁移，区域内各地的水资源供需平衡将发生改变。尽管南水北调工程的实施可能从总体上缓解京津冀地区水资源不足的态势，但目前对各省市水资源缓解的程度并不均衡。北京市和天津市向河北省的产业转移带来的部分劳动力迁移，将大幅增加河北省的用水量，加剧河北省水资源量的不足。所以，首要任务是针对产业转移设置企业用水的准入门槛，在京津冀地区内实施用水定额管理，仅允许用水强度在用水定额内的企业进行迁移。

（5）实施水污染物排放总量控制。由于京津冀地区是海河流域水体污染最大的贡献者，京津冀地区一体化带来的产业转移和人口迁移将引起其不同子流域污染物排放量的变化，进而导致海河流域局部地区污染减轻而其他地区污染加剧。为此，应当实施各子流域的水污染物排放总量控制，确保京津冀的产业转移不对海河流域带来局地污染加剧的问题。实施水污染物排放总量控制，需要界定海河流域各个子流域的环境容量，以此确定当前污染水平下的可接受的污染物排放量。污染物排放总量的设置也会激励地方政府形成以经济和环境指标综合评估待转移、而污染水平高的企业必须在污染物减排和退出市场之间做出选择。

（6）充分发挥市场机制扩大有效环保投资。京津冀地区各城市之间存在着显著的污染物治理能力的差异，即使不考虑产业转移直接带来的工业污染物排放问题，产业转移导致的大量人口迁移也将不可避免地增加城镇污水处理厂的运行负荷。由于部分地区污染治理能力低，无法实现污染物的高效去除，更难以保证进行污水再生利用。因此，必须通过扩大环保投资来保障整个区域的水环境治理的需求，一方面增加生活污水处理量，另一方面提高生活污染物的去除能力。同时，还要确保增加的环保投资也要最大限度地发挥其投资效益，确保环境管理水平的稳步提升。

（7）用需求升级倒逼供给优化。建议政府层面重点从系统设计治理方案、加强项目监管、强化运营考核三方面着手，倒逼产业升级和优化。业内普遍认为水环境治理“问题在水里，根源在岸上，核心在管网”，以问题和目标为导向编制高质量的综合治理方案是项目达到预期效果的第一步;应完善项目的招投及投标监管、加强工程建设环节监管，杜绝工程违法分包、转包等现象，防止中标企业为降低建设成本导致劣质工程等行为;明确项目边界，科学制定项目运营的绩效考核内容及办法，严格按治理效果付费，警惕“表面运营”坐等投资回款。

（8）加大环境保护的宣传力度，增强群众的环保意识及环保参与度。

采用各种手段加大环境保护的普及与宣传力度，调动群众积极主动参与到环境保护中来，让广大群众了解、树立和践行绿水青山就是金山银山的理念、坚持节约资源和保护环境是我国的基本国策。

4 结语

让广大群众意识到水是生命之源，水环境污染严重将直接危害我们的身体健康，保护水资源就是在捍卫我们的生存底线、维护我们的美好家园;意识到在环境保护这件事中大家都不是旁观者，而是人人有责、人人有权保护水环境，提高群众的环境保护的参与度与获得感。

参考文献

[1]崔兆杰，谢连科，刘雷，等.生态市可持续发展指标体系的建立和评价方法研究[J].科学技术与工程，2006，6（13）：1863-1868.

[2]吴琼，王如松，李宏卿，等.生态城市指标体系与评价方法[J].生态学报，2005，25（8）：2090-2095.

[3]陈亚玲，韩璐，盛建国.基于主成分分析的城市水环境管理综合评价——以京津冀为例[J].环境保护科学，2018，44（3）：16-19.

[4] Grossman， Gene M. Krueger， Alan B.Environmental impacts of a North American Free Trade Agreement [M]. Cambridge MA：MIT Press，1993：13-56.

[5]陳六君，王大辉，方福康.中国污染变化的主要因素——分解模型与实证分析[J].北京师范大学学报：自然科学版，2004，40（4）：561-568.

[6]邹秀萍，陈劭锋，苏利阳.京津冀经济增长与水环境污染的实证分析[J].生态经济，2009，214（8）：40-42.

[7]吴玉萍，董锁成，宋键峰，等.北京市经济增长与环境污染水平计量模型研究[J].地理研究，2002，21（2）：239-246.