把准地方立法时代脉搏奏响高质量发展时代交响——全省设区市人大立法工作会议侧记

本刊记者 赵亚洁 金静

夏早日初长，南风草木香。5月6日至7日，全省设区市人大立法工作会议在南京召开。省人大常委会常务副主任、党组副书记李小敏出席会议并讲话，副主任、党组成员曲福田主持会议并作会议小结。

省委书记，省人大常委会主任娄勤俭对做好我省立法工作高度重视，会前专门作出批示，他强调：做好新时代地方立法工作，省市人大及其常委会要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，坚持党对立法工作的领导，坚持以良法促进发展、保障善治，聚焦重点领域强化制度供给，深入推进科学、民主、依法立法，全面提高立法质量和效率，加强对法规实施的监督，把法规建立起来的制度优势更好转化为治理效能，为推动省域治理体系和治理能力现代化、加快建设“强富美高”新江苏作出更大贡献。

“这次全省设区市人大立法工作会议的主要任务是，以习近平总书记关于立法工作的重要论述为指导，深入学习贯彻全国人大常委会召开的省级人大立法工作交流会、第二十五次全国地方立法工作座谈会精神，认真落实省委人大工作会议要求和省人大常委会党组工作部署，回顾工作、总结经验，分析形势、明确任务，推动设区市加强和改进立法工作，更好地发挥地方立法在推进区域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以高质量立法护航高质量发展。”会议开始，李小敏便开宗明义。

会上，无锡、苏州、连云港、泰州、宿迁5个设区市人大常委会负责同志作交流发言，其他各市提交了书面交流材料。与会代表进行了广泛而热烈的分组讨论和交流发言，一场“过往可忆、未来可期”的深度交流开启了地方立法工作的新天地。与会人员一致认为，李主任的讲话高屋建瓴、深入浅出，全面系统地总结了我省设区市立法进程，并对设区市面临的新形势、新任务进行了清晰而深刻的分析，为进一步做好地方立法工作指明了方向。

从1982 年宪法和地方组织法赋予省会城市、较大市部分立法权以来，设区市立法已经走过了30 多年的发展历程。1982年至1999年，是我省设区市立法的起步阶段，南京、无锡、徐州、苏州先后获得立法权，对开展地方立法进行了有益探索。在随后的四年间，省和4个市人大相继出台了制定地方性法规条例，并配套制定了一系列工作制度，设区市立法走上了法制化规范化的轨道。根据修改后的立法法，省人大常委会于2015年7月和2016年1月分两批依法明确了9 个设区市开始制定地方性法规的具体时间。至此，全省13个设区市均获得地方立法权，设区市立法由此进入全面而快速发展的新阶段。从无到有、从少到多，30 年来，我省设区市人大及其常委会接续探索实践，立法指导思想趋于成熟，立法体制机制基本健全，立法能力建设得到增强，立法水平和法规质量明显提高，立法工作影响力不断增强，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。

党委领导、人大主导，完善立法工作格局

党的十九届四中全会提出，“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”，为做好新时代立法工作指明了方向。设区市立法处于多层次立法体系的“神经末梢”，迈好新时代地方立法工作的“第一公里”，首先就是要完善坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。2018年，南通市获得“国家森林城市”的称号，当时市委、市政府正全力推进国家生态园林城市、花园城市建设，制定一部城市绿化管理条例十分必要。如何坚持党对立法工作的领导，把“党言党语”转换成人大的“法言法语”？为此，南通市人大常委会提前谋划、及早准备，将《南通市城市绿化管理条例》作为立法正式项目。在立法过程中注重坚持党的领导，使立法工作服从和服务于全市工作大局。重点把握好依法立法，准确把握立法权边界，坚决克服立法部门化倾向，注重防范立法中的利益输送，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，坚决守住地方立法的底线。这部条例进一步促进了南通市城市绿化事业的发展，更好地满足了人民群众对生态宜居美好生活的向往。

人大主导立法，是人民当家作主这一宪法原则在立法工作中的重要体现。人大主导立法并不意味着人大在立法的各个环节事无巨细、大包大揽，而是要通过把准法规立项环节、做实法规起草环节、审慎审议审查法规草案等方式更好地在立法的过程中发挥主导作用。在立法实践中，常州市人大常委会总结出“三个主导”：一是法规立项主导，科学编制立法规划和立法计划，常州首个五年立法规划29 件立法项目中人大自主立项占比超过50%；二是法规内容主导，直面矛盾不回避，解决问题不敷衍，敢于善于在矛盾的焦点上砍一刀，对行政机关既确权又立责，对行政相对人少设或不设义务；三是立法过程主导，出台了制定地方性法规条例，制定了地方性法规起草工作规则等10个规定，形成了“1+10”制度体系，不断完善人大主导立法过程的体制机制。

审议审查法规草案是人大发挥主导作用最直接最集中的体现。为促进常委会组成人员充分行使立法权，提升法规审议质量，2018 年，从高校、律师界选聘的50 余名优秀人才走进南京市人大常委会，成为常委会全体组成人员“一对一”的法律助理。南京市人大常委会专门制定《法律助理聘用管理办法》，注意把握好法律助理参谋和辅助的角色定位，构造人大常委会主导、有关机构运作、法律助理参与的方式，借助而不依赖法律助理这一外部力量。制度施行近三年，法律助理积极发挥智囊作用，协助开展立法调研，分析立法政策，专业意见通过常委会组成人员的政治表达融合到立法过程中，地方立法质量和效率得到提高，实现了民主立法与科学立法的高度统一。

协同并进、积极作为，提高立法质量效率

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”越是强调法治，越是要提高立法质量。做好新时代地方立法工作，实现以良法促善治，要抓住提高立法工作质量和效率这个关键，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法的精细化、精准度和针对性。

制定立法规划是做好地方立法工作的第一道工序，规划是否科学，很大程度上取决于能否紧紧抓住公众关注的社会热点、难点问题。宿迁市人大常委会党组书记、常务副主任叶辉在发言中介绍，“我们高度重视公众参与，按照‘两下两上’的工作流程，认真做好立法规划编制工作。第一‘下’，广泛搜集公众意见、了解社会需求。2016年下半年，通过报纸、网站等媒体发布公告五年立法规划的编制，征集立法建议。第一‘上’，分析研究公众意见，筛选形成初步方案。对公众意见是否属于市委中心工作、是否具有现实需要、是否属于立法权限范围、是否存有立法空间等四个维度进行筛选，形成了规划初步方案。第二‘下’，再次征求公众意见、进一步凝聚公众共识。在初步方案形成后、草案形成前，在媒体上将初步方案中立法项目的名称、法规起草单位、起草背景和依据等信息进行公布，进一步征求公众的意见。第二‘上’，再次研究公众意见、依法形成立法规划。按照急需先立、成熟优先的原则，确定正式、预备、调研三类项目和先后顺序，形成规划草案，报请市委审定后由市人大常委会主任会议通过。”

“无锡市人大常委会运用老百姓喜闻乐见的形式，加强立法中各方互动，把更多的民意‘装’进法里。在制定《实施〈江苏省大气污染防治条例〉办法》过程中，开辟网站专栏宣传立法，利用政社互动平台组织社区群众参与立法讨论；在制定《文明行为促进条例》过程中，通过报纸、电视、网络等媒体开展‘十大不文明行为’投票评议，网上网下5万多人次直接参与，受众覆盖达100 万人次，使立法过程变为了弘扬社会主义核心价值观的过程。此外，深入推进基层立法联系点建设，在全市范围建立了6大类22个联系点，延伸了立法触角，夯实了立法的民意基础。在全省率先探索开展立法协商，先后4 次委托市政协开展立法协商，为政协委员、民主党派、社会团体等参与地方立法拓宽了渠道。”谈起无锡市人大常委会开门立法、广纳共识，厚植立法民意基础的生动实践，无锡市人大常委会主任、党组书记徐一平如数家珍。

为坚持高位推动地方立法工作，本届以来，一个“高配版”立法工作领导小组在南京市人大常委会成立了。这个领导小组以常委会主要负责同志为组长，市委、市人大、市政府分管负责同志为副组长，下设推进办公室和工作专班。每年聚焦1—2部市域治理急需、涉及重大利益调整、群众期盼强烈的重要立法事项，把握立法方向，明确立法目标，精准研究制度，回应社会关切。因小组成员具有多元代表性，凡遇重大问题、重大分歧能够及时进行高位研究和协调解决，把党的政策主张、政府治理需求、群众利益维护贯通起来，立法过程由环环推进变为齐头并进，减少层次，集中发力，效率得到提高，使得立法真正成为凝聚共识的过程。

立有用之法，力争使每一部法规都成为精品，已成为地方立法者的共识。扬州市人大常委会正是以此为标准，严把“科学立法关”。要求所制定的法规条文应当来自于扬州市源头治理实际并可以应用于实践，使其受百姓欢迎、部门赞成、各利益方拥护，防止法规同源头治理实际状况的“脱节”或“两张皮”。聚焦源头治理需求，选择“小切口”立法项目，制定“少而精”“真管用”的地方性法规。避免立法重复，做到“有几条规定几条”，少一些原则性、宣示性的条款，多一些可量化、可追责、可执行的内容。

党的十九大报告首次把依法立法与科学立法、民主立法并列为立法原则，对新时期立法工作提出更高要求。镇江市人大常委会始终严格依法立法，把“依法履职”作为立法活动的前提原则，认真做好相关法律法规、前沿政策的收集和研究，严格对照上位法规定设置权利义务。重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制等内容，加大对立法队伍的培养力度，不断增强依法立法的专业能力。在各环节守牢“不抵触”原则，从严把关，防止越权立法、立法懈怠、立法乱为等问题，从设区市立法层面有力维护了法制统一。

立足职能、正确把握，找准立法功能定位

设区市立法是织密法律体系网络的重要经纬，对于本地区社会治理中存在的亟需通过法律规范解决的突出矛盾，现有法律制度不能完全覆盖的经济社会发展中的新情况，上位法实施过程中出现的操作性不强、需要细化执行的实际困难等，设区市立法往往能够更加及时、更加直接、更加有效地解决这些问题。因此，发挥好实施性功能、补充性功能、探索性功能，是设区市立法的优势和作用所在，也是设区市立法的必要性和重要性所在。

“地方立法在国家立法体制中具有鲜明个性和独特优势，其最大的优势就是离群众近、离一线近、离问题近，更可操作，更具法治价值。”泰州市人大常委会常务副主任、党组副书记杨杰一语点明设区市立法功能定位。在立法实践中，泰州市人大既注重“抬头看路”，确保不与上位法相抵触，坚决维护国家法制统一，又奋力“低头拉车”，大力弘扬优势，让法规更接地气。关注基层首创，积极将基层行之管用的“土办法”“金点子”吸纳进法规，上升为普遍遵守的行为规范；深耕“最后一公里”，发挥地方立法拾遗补缺作用，确保各项规定与基层实情无缝衔接，落地见效；聚焦治理“顽疾”，将社会治理中的“顽疾固症”，作为立法中的“必答题”、关系法规成败的“关键题”，努力答对、答好、答出成效。

近年来，连云港市人大常委会在创制性立法上下功夫，奏响了海洋环境保护立法“三部曲”。连云港市人大常委会常务副主任、党组副书记王东升不无自豪地介绍道：“《连云港市海洋牧场管理条例》是我国该领域制定的首部地方性法规，受到国家农业农村部主要领导的充分肯定；《连云港市滨海湿地保护条例》对国家和省有关滨海湿地的法律、法规进行了细化落实，体现了连云港特色；《连云港市海岛保护条例》填补了我省相关领域的立法空白。这‘三部曲’从远海的海岛到近岸的牧场再到滨海的湿地，由远及近初步形成了海洋生态保护的立体体系，为守护好港城的碧海蓝天提供了法治保障。”

地方立法要发挥补充性功能，因地制宜解决本地区经济社会发展中遇到的特有问题。淮安是周恩来总理的故乡，拥有多处周恩来纪念地和纪念设施，保护好周恩来纪念地，传承弘扬好周恩来精神，是淮安560 万人民的共同愿望和历史担当。为此，淮安市人大常委会制定了《淮安市周恩来纪念地保护条例》并于2018年3月5日周恩来总理诞辰120 周年纪念日实施。此外，《无锡市宜兴紫砂保护条例》《常州天目湖保护条例》《镇江香醋保护条例》等法规，紧紧围绕地方事务个性特点，聚焦解决本地区实际问题，为地方事务实现依法治理提供了法治保障。

着眼大局、聚焦重点，发挥立法引领作用

“明者因时而变，知者随事而制。”不同时期的社会主要矛盾在变，推动社会发展的中心工作在变，人民群众普遍关注的热点问题也在变，这就要求设区市加强重点领域立法，突出重点、为需而立、立以致用,切实发挥立法的引领和推动作用。

“日出江花红胜火,春来江水绿如蓝。能不忆江南?”白居易在苏州当刺史时留下了千古绝句,如今，虽历经时代变迁，姑苏古城“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局仍然保持完好。“为助力古今辉映的历史文化名城建设，苏州市人大常委会始终积极在古城保护和历史文化保护传承立法上下功夫，历届市人大常委会先后制定了苏州园林保护和管理、古建筑保护、古树名木保护、风景名胜区保护、昆曲保护等地方性法规。党的十八大以来，又先后出台了古城墙保护、古村落保护、非物质文化遗产保护等法规。特别是2017年，市人大常委会三审通过《苏州国家历史文化名城保护条例》这部古城保护综合性法规，为古城的活态保护和可持续发展作出有效的制度安排。”苏州市人大常委会主任、党组书记陈振一的发言充满自信。

绿色发展是徐州市一直以来奉行的城市发展理念，徐州市人大常委会积极调动立法资源，加强生态领域立法，助推绿色发展首位度：制定出台《徐州市城市绿化条例》《徐州市山林资源保护条例》《徐州市重点绿地保护条例》等法规，深化生态环保立法，保护城市绿肺；制定《徐州市云龙湖风景名胜区条例》《徐州市云龙湖水环境保护条例》，全力保障云龙湖景区建设管理；将《徐州市工业固体废物管理条例》《徐州市生活垃圾处理条例》列入立法计划,配合“无废城市”建设。生态领域立法，强有力地保护了徐州市原本较为薄弱的生态资源，“一城青山半城湖”成为徐州真实写照。盐城市同样注重生态领域立法。盐城发展的最大优势是丰富的自然资源和广阔的生态空间，但如果不加节制、盲目发展，将对生态环境产生威胁。破解盐城发展难题，既不能“端着金碗没饭吃”，更不能重走“先污染后治理”的老路，盐城市人大常委会直面问题，靶向发力，充分发挥立法的引领推动保障促进作用。制定《盐城市绿化条例》《盐城市农作物秸秆综合利用条例》《盐城市扬尘污染防治条例》《盐城市畜禽养殖污染防治条例》，通过立法建立起最严格的生态保护制度，凸显绿色“颜值”，擦亮生态“底色”，加快推进盐城实现绿色转型、绿色跨越。

会议结束前，曲福田指出，“希望大家把娄书记的重要批示和李小敏常务副主任的讲话要求转化为加强和改进新时代地方立法工作的新动力，切实担负起推进全面依法治国、实现区域治理体系和治理能力现代化的崇高使命，以时不我待、只争朝夕的精神状态，以履职尽责、锐意进取的担当作为，为高质量立法护航高质量发展作出新的更大贡献！”

风正潮平，自当扬帆破浪；任重道远，更须奋鞭策马。会场内外，一项共识越来越鲜明——加强和改进我省地方立法工作，必须在守正中创新、在规范中发展、在改进中提高，以高质量立法保障和推动我省高质量发展跑出“加速度”。