开门立法的一次生动实践

本刊记者 赵杨洋

在江苏，电动自行车保有量约3800万辆，意味着几乎每两人就有一辆电动自行车。骑行便利、价格低廉、绿色环保，让电动自行车迅猛发展，成为目前使用非常广泛的道路交通工具之一。然而，部分地区电动车乱停乱放、“飞线”充电等违规行为并未得到根治，违反道路交通规则引发的交通事故更是让人触目惊心。5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议表决通过了《江苏省电动自行车管理条例（草案）》，成为全国省级层面出台的首部电动自行车管理法规。

电动自行车管理立法，涉及面广，利益多元，面临诸多焦点难点问题。为让这部法规在满足人民群众生产生活需要的同时，锁紧生产、销售、上路、报废全流程的法律“链条”，条例在方便与安全间反复斟酌。表决通过前，省人大常委会法工委联合全省多家媒体就多条涉及群众切身利益的法条通过问卷调查的形式在网上征求意见，开展“开门立法”新尝试的基础上，省人大常委会副主任曲福田带队到南通、常州多地，走访调研居民小区、销售网点、生产企业、立法联系点等，进一步深入了解民情、广泛听取民意、集中汇集民智，为条例通过后的有效实施奠定坚实基础。

头盔、年龄、改装、限速……小切口须出精细活

“建议电动车出行必须强制佩戴头盔，并纳入法条。”“支持强制佩戴头盔，能挽救更多人的生命。”“为提高安全性，减低危险系数，建议控制携带人员年龄。”……在网上发起的电动自行车立法的问卷调查中，涵盖不同年龄段及职业群体的1.6万余名参与者针对头盔、年龄等焦点问题建言献策。其中，“立法应强制规定骑电动自行车佩戴头盔”的焦点条款，获得参与调研网民的过半支持。

而在此次调研中，“是否应强制佩戴头盔”的话题，依旧是人们普遍关注的焦点。考虑到近些年涉及电动自行车交通事故的颅脑损伤致死率，几乎所有人都认为强制佩戴头盔的必要性无可争议。

“我在央视12频道看到，骑电动车因不戴头盔发生交通事故后致死率达到了90%以上，倘若这些人佩戴了头盔，生命是有挽救机会的。”在省人大常委会设立在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区居委会的基层立法联系点内，朝晖社区居民刘美华向调研组讲述着头盔对骑电动车的百姓邻里生命安全的重要性。

作为朝晖社区辖区内的电动自行车专卖经营户，28年的行业经验让周冲林深感“电动自行车的的确确为百姓出行提供了便利”，但同时，他认为头盔这个“安全阀”千万不能少。

记者注意到，在条例草案的修改稿中，已计划增加对骑行人员强制佩戴头盔的相关规定。当“佩戴头盔”逐渐在百姓中达成共识，要打造立法精品，确保条例既符合实际，又能发挥实效，其立法后的可操作性，更是成为调研组关注的焦点。

“现在销售每辆车都附带头盔吗？”“对，头盔是从厂家那里采购过来的，免费赠送给购车者。”“头盔谁来买单？”“我们经销商来买单，作为消费者的一项延伸服务。”“电动车内有足够的空间存放头盔吗？”“前面的车篮内可以放置。”……在南通崇川区港闸社区的一家电动车专营店内，店面负责人周徐华一一解答着调研组抛出的问题。“目前，电动自行车生产商基本上都是3C认证的企业，他们配备的头盔质量，应能真正起到很好的保护作用。”海安市电动自行车经销商王如东则将目光盯紧头盔质量。他认为，店家卖车配备头盔是好事，但万不可只停留于形式，而不顾质量。

除了头盔，加装改装、限速等方面，也是调研中人们频频提及的话题。

在南通，省人大代表赵园园表示，身边朋友普遍关注车速及加装遮雨（阳）篷相关装置的问题。“穿梭在大街小巷的电动自行车绝大部分都安装了挡风被、遮雨篷，在为老百姓遮风挡雨的同时，其安全隐患也逐渐增大。那么，如何权衡好这两者之间的矛盾是关键。”常州市市场监督管理局副局长纪唯强认为，就电动车改装加装问题目前依旧是管理难题，仍需后续进一步斟酌。

三天立法调研走访，四场专题立法座谈会，相关企业、居民、人大代表等，分别就头盔、年龄、改装、限速等问题谈着自己的所思所想，有的人认为应充分给予群众方便，有的人则强调抓住主要矛盾，在生命安全面前，便利自然要选择“让行”。彭真委员长说过，“立法就是在矛盾的焦点上砍一‘刀’”，那么，这一刀如何砍，如何找准需要解决的主要问题，调研中，省人大常委会副主任曲福田表示，必须要在精细化上下功夫，加强调查研究论证，对每一个条文都精雕细琢，仔细打磨，才能让这部电动自行车管理条例真正发挥出实效。

规范“马路杀手”，治标更要治本

电动自行车事故多发，被人们戏称为“马路杀手”，其中一个很重要的原因在于非标车的大量存在。根据我国现行标准，电动自行车最高速度不得超过25km/h，整车重量不超过55kg，但在新国标实施前，超过40km/h和70kg的电动自行车大量流通于市场，有些外观还趋向“摩托化”，没有脚踏板，车体巨大，完全失去了“自行车”的标识特点。要想规范非标车，如果只管路上跑的，则治标不治本。筑牢法律防护栏，依据新的强制性国家标准对电动自行车设计最高时速、整车质量、外形尺寸、防火阻燃性能等方面提出要求，围绕生产、进口、销售环节，加强源头监管，才是治本之策，保障消费者的平安出行。

在位于江苏省常州市武进经济技术开发区的小牛电动科技有限公司的工厂内，调研组实地参观了电动车从实验、组装、检验、出厂等生产全流程。“目前，面对国内市场，我们生产销售的均为符合新国标要求的电动自行车。”“这些是我们的检测设备，其中涉及车身、塑料件、电器件的检测设备，和震动模拟、温度模拟、强度模拟等方面的检测。”……工厂相关负责人就小牛常州工厂的整体运营状况、新国标车生产情况、产品检测设备、生产线的运转流程等内容进行了讲解与介绍。

除前期检测实验外，装配完成后，准备出厂的电动车还要进入终检区，接受外观、路试、整车检验等方面质检。“其中，路试环节包括颠簸测试、上下坡测试及刹车测试等关键环节。检验合格后的电动车将收集好整车配件相应的SN码，录入小牛后台，最终获得一个合法的‘身份证’。”大家普遍表示，对于这些新出厂、销售的符合新国标的电动车，在速度、体积、重量等方面，既能有效满足电动自行车使用者基本出行需求，又能减少对其他车辆和行人正常通行秩序的干扰，确保了所有交通参与方共同利益的最大化。周徐华的店内，也张贴着“一张图看懂什么是电动自行车，电动轻便摩托车，电动摩托车”，方便前来购车的消费者直观了解目前新国标车的相关要求，并根据自己需求选择合适车辆。

然而，去年4月15日新国标执行前，不少厂家、经销商以降价促销等方式，对大部分“非标车”去了一波库存，为统一管理，及时查处、纠正各类交通违法行为，全省各地对这部分非标电动自行车施行临时信息牌管理制度。通常一辆电动车的购买成本在数千元左右，如何在兼顾百姓生命财产安全的基础上，将之前消费者购买的非标电动车合理退出市场，也是调研中人们讨论的焦点。

“为避免出现争议、减少群众损失，我们建议延续‘临时信息牌车辆5 年过渡期’的相关规定。”“建议从保护公众购买时基于当时各地规定所产生的信赖出发，合理设置过渡期限，不宜‘一刀切’地规定统一的截止日期。”“建议对主动报废的电动自行车实施部分补助，以便置换新车，同时也能鼓励部分群众主动淘汰报废。”……在南通和常州的立法座谈会上，各相关部门均表示过早强制报废不仅会引发矛盾，也会带来资源浪费。

非标车报废淘汰的矛盾争议点背后，其实是保障人民群众生命安全与保障人民群众财产安全之间的矛盾，如何尽可能实现两者之间的平衡，考验着立法工作者的智慧。此次调研，正是基于在集中民意、科学论证的基础上作出审慎决策，以便妥善处理好规范管理与维护群众利益之间的关系。当然，也只有这样才能确保条例真正得到广大人民群众的普遍认可和真心拥护。

富有人情味的新举措，让百姓多了份安心

近年来，一些居民小区中的电动自行车在楼道内无序停放、违规充电等现象屡禁不止，既妨碍通行，也留下了不小的安全隐患，有的甚至引发火灾事故。除因监管不到位引发乱象之外，更主要的原因还是在于非机动车停车和充电场地设施供应不足。

调研组一行走进海安市高新区旺池社区辖区的东港国际小区内，“高端大气”的电动车便民充电站吸引了大家的注意，顶部和围挡采用白色的钢架遮阳棚，不仅可以遮风挡雨，还美观便捷，小区内居民的电动车一辆辆整齐有序地摆放在车棚内。

东港国际业委会主任潘建明介绍，“有了集中充电桩后，小区内非机动车停放有序了，同时业主既可方便快捷操作，又有效避免了楼道充电、家中充电、‘飞线’充电等潜在的火灾隐患，为消防安全筑牢了‘防火墙’，整个小区都提升了一个档次。”

目前，海安市470多个小区中，135个小区479处安装了电动自行车停放和充电设施，150 处在地面（占比31.3%），329处在地下（占比68.7%），92处有消防监控（占比19.2%）。据海安市委副书记、市长于立忠介绍，海安已将住宅小区电动车室外集中充电车棚建设列入今年全市的民生实事工程，全面启动试点建设，努力满足群众的日常充电需求。“同时，我们建议电动自行车停放、充电场所均应配备灭火器，室内应设置火灾自动报警系统、室内消火栓系统及自动喷水灭火系统等。”

此外，于立忠谈到在招商引资时，了解到的一个新项目，为把好电池燃烧爆炸的入口关提供了新思路。“常规电池一旦发生短路，马上会起火甚至爆炸，而研发的新型电池因为增加了一些添加剂，即使发生短路，也不会马上燃烧，而是先冒烟给大家一个缓冲的过程。如果这项技术能够突破，应从政策方面给予大力支持。”

为尽可能避免因电池老化而产生火灾隐患，定时更换电池同样不可避免。全省3800万辆电动车每年产生的废旧蓄电池数量可想而知，如不能有效回收和处置，将会造成严重的环境污染问题。

作为电动自行车生产集中地，常州正着手建立铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域运转试点单位，推动铅蓄电池生产企业落实生产者责任延伸制度，建立规范有序的废铅蓄电池收集处理体系。海安市生态环境局副局长周晖也建议，要将回收的任务纳入电池生产企业、落实责任延伸制度，同时也要在社区多设置一些回收点，方便百姓就近投放。常州小牛电动科技有限公司相关负责人表示，废旧电池，可以由生产厂家统一回收，对他们而言可以降低成本，消费者也能够获得相应的补贴。

除了提出相关意见建议，立法走访调研中，调研组看到了不少部门、企业都在为基础设施建设、废旧电池及报废车辆的回收等方面探索尝试新做法，这些举措既让人们感受到了人情味，又能推动相关问题的解决。

服务中找寻创新点，站稳为民立场

“安全从‘头’开始，生命幸‘盔’有你”——在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区里，电动自行车安全出行提示牌上的标语及因未佩戴头盔而引发交通事故的现场画面，令人们为之触动。辖区内挂钩的交警朱林伟在日常执勤中，着实感受到在开展系列宣传专项行动的努力下，路上骑行人佩戴头盔的数量明显提升，“人人自觉戴头盔”逐步在群众中形成共识。“3月15 日开始，我们大队主动联系新闻媒体，一共做了4期关于电动车佩戴头盔安全出行的专题宣传。1 个多月内，在我执勤的路口，早晚高峰四个方向，一个信号灯周期内，通过的电动自行车可达到120至130辆，宣传前，佩戴头盔的骑行人员只有不到20个，昨天晚高峰我注意到，这个比例已经大大提高了。”

电动自行车管理涉及多个部门，关系生产、销售、使用等多个主体的利益，怎样把准关键环节，化解矛盾，解决问题，有的地方善用宣传提高认知，而有的地方则是聚焦服务寻找创新点。

在海安市公安局城南派出所内的电动车上牌登记点，两名当地居民正在办理电动车上牌手续。民警向调研组介绍，这是车管所放在这里的一个点。“骑行人带好购车发票及身份证，就可以在我们这里进行实名制登记上牌。”南通电动车品牌专营店老板周徐华也告诉调研组，现在在销售点可以直接免费登记上牌，节约了消费者的时间成本，大家都很乐意。据了解，新国标实施后，南通开始使用全省统一的登记管理系统，全市共设有252 个电动自行车上牌点，且实行免费登记上牌，同时推行销售点“一站式”上牌工作，为群众提供便利的服务。

而常州在2010 年11 月，便全面实行电动自行车登记上牌，建立“常州市电动自行车管理信息系统”，实行“一人一车一档”的管理方法。为更加方便百姓，2011年4月起，常州又在全省率先推行电动自行车带牌销售，从全市800 多家销售企业中选取了278 家信誉高的开展“带牌销售”服务，截至2018年底，累计带牌销售88.8万辆，占登记上牌总量的41%。2019年3月，设置电动自行车登记服务点增至349家。据常州市公安局副局长顾峰介绍，目前，常州市内电动自行车上牌率已接近100%。

此外，2019年，常州市保险业协会与电动自行车生产销售企业还推出了“买新车送保险”活动，去年共赠送出电动自行车第三者责任险11.1万份；南通市部分保险公司也相继推出电动自行车险种，在部分销售点及上牌点推广，供群众自由选择。

一辆小小的电动自行车，联系着千家万户。电动自行车管理条例能不能立得好、行得通，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。习近平总书记指出，“民主立法的核心是为了人民，依靠人民。”为把开门立法的大门打开得更敞亮，公众参与的路径拓展得更宽广，社会公众的意见采纳得更充分，从问卷调查让民发声，到走访调研广听民意，不同的声音、各方的建议、创新的做法，让此次立法真正做到了直达基层、直通群众、直接地气。