我国县域民生保障性支出绩效评价方法研究

卿 松 刘 阳

(集美大学 财经学院，福建 厦门 361021)

党的十九大提出“全面实施绩效管理”旨在将我国政府的预算绩效考核落到实处，而合理有效的绩效评价可以在考虑政府部门项目特性时，确保每一笔财政资金的使用效率，为我国现代化提供高质量服务。我国各级政府，特别是基层县级政府必须保证高效的财政支出效率。民生保障性支出是财政支出的主体，民生保障性支出的效率直接影响财政支出效率的高低。为科学评估民生保障性支出的效率，除需要构建科学规范的民生保障性支出绩效评价指标体系外，还需构建合理的评估方法。

目前，我国财政管理绩效评价的方法仍然存在一些问题，这将会影响县域财政管理绩效评价的全面推进和深化。笔者尝试以县域民生保障性支出绩效评价指标体系为基础，运用一一对比确认法确定权重，构造一套综合分值法，为我国县域民生保障性支出效率的评价，提供评估方法。

一、绩效综合评价方法分析

绩效综合评价方法是财政绩效评价的重要手段。评价方法就是将那些看似孤立的、毫无联系的信息资料、评价指标和标准结合在一起，通过加工提炼，得到绩效评价所需要的结果。科学的评价方法、评价指标和标准是评价的三大要素。如何针对不同特性的绩效，合理地选择与其相应的绩效评价方法就成为绩效评价成败的关键问题，这也是笔者研究的一个重点。我国县域民生保障性支出绩效评价，是最基层的评价，涉及民生方面的内容。通过评价方法，既可以综合了解县域民生保障性支出绩效总体情况，又可了解各个构成部分或分项的绩效状况，便于根据评估结果，提供科学合理的对策。基于此，先重点分析目前常用的两种绩效综合评价方法：Z分数模型法和层次分析法(AHP)。

(一)Z分数模型法

Z分数模型法又称多变量模型法，该模型最早是使用多个变量组成的判别函数来预测公司财务危机的模型。Edward I. Altman于1968年发表的《财务比率、离差分析和公司破产》中，将多元判别分析方法应用于公司财务预警分析[1]。

Edward I. Altman选取了1946—1965年的33家破产公司和正常经营公司，使用22个财务比率来分析公司潜在的失败危机，并对这些财务比率运用多元判别分析方法，最终确定了5个典型的财务比率，建立了一个公司财务预警模型——Z分数模型：

该模型中，变量为5个经过验证后的财务指标折算后的分值，而参数是通过5个指标分值的具体历史数据，运用软件计算出来的结果。

该模型具有的预测功能对财政绩效评价同样适用。财政综合绩效设置为总分值Z，各项二级指标的分值设为X，则得到如下模型：

该方法要求各二级指标需要有时序数值，在应用中可能会出现模型的异方差性、自相关性和多重共线性，通过模型修复后，可能会出现有些评价指标被模型剔除。而且此方法需要检验，更多地应用于预测中。

(二)层次分析法(AHP)

层次分析法(AHP) 是一种定性分析和定量分析相结合系统化、层次化的分析方法。

层次分析法(AHP) 是由美国运筹学家T. L. Satty 提出的[2]，该方法的主要特点是将反映评价目标的各种单一指标，纳入到一个有机的相互制约的系统中，全方位综合描述问题状况，便于从整体上进行分析和比较。具体步骤如下。

1.确定重要标度

根据指标间对比的重要程度，设置重要标度，以确定指标评价值。具体如下页表1所示。

2.计算各指标的权重值

根据各指标值，运用几何平均法计算平均值。再将各指标的平均值汇总，用各指标的平均值除以平均值的汇总值，得到各指标的权重，公式如下：

公式(3)中，xi代表各指标的对比标度值；是几何平均值；w是各指标的权重值。

3.评价绩效，建立综合评价模型

根据已经建立的支出、收入指标体系，结合各指标已经确定的权重值，分别计算支出值与收入值。公式如下：

其中：Bi代表支出或收入指标值；wj是第三类指标的权重；Dj是第三类指标值；Ci是第二类指标权重值。

根据实际资料，得到支出指标值与收入指标值，再通过对支出、收入进行比较，得到总体评价效益，公式如下：

Z分数模型法和层次分析法(AHP)各有优劣。Z分数模型法是通过模型，结合已有的历史数据，运用软件，通过检验后得到的模型，在预测财政未来绩效方面有很强的优势。而层次分析法也是运用历史数据，根据重要程度来确定指标的权重，最终计算出评估结果，其更适合于事后评估。Z分数模型法因为要进行检验，还要考虑自相关、多重共线性和异方差等问题，模型经常需要进行修正。因此，设置的很多重要指标可能就被删除，它只能近似预测，而不能精确预测未来。层次分析法(AHP)是将各指标值直接加权合计，从而要求各个指标的单位一致，使其具有可加性。但财政绩效评价的内容涉及很多方面，需要全方面考察，里面既有绝对数指标，也有相对数指标，而且很多名数指标的单位又各不相同，直接运用层次分析法显然不合适。因此，提出一种更合理的方法——综合分值法。

二、综合分值法的基本思路与步骤

(一)综合分值法的基本思路

该方法的基本思路是将所要评估的对象，按照其指标体系，分别对应其终级指标，设置标准分值和标准指标，将各终级指标的实际值，按照标准折算成分值。再根据各指标的重要程度设置权重，通过加权平均数，将各级指标的分值计算出来，并最终计算一级指标的分数[3]。

(二) 综合分值法的步骤

结合综合分值法的基本思路，大致得到综合分值法的如下步骤：

1.设置指标权重

对于同一级指标，根据相互之间的重要程度，采用一一对比确认法来确定各指标的权重值。一一对比确认法是将所有同级指标，除自己以外，与其他任何指标两两比较，重要方得3分，不重要方1分，如果同等重要，各得2分，然后汇总分数，计算各指标分数占总分数的比重，作为指标权重。设同级指标有4个，为a1，a2，a3，a4，根据相互间的重要程度，得到一一对比确认权重表，如表2所示。

表2 一一对比确认权重表

2.设置各级指标标准分值

民生保障性支出绩效的标准总分值设置100分，并根据各级指标权重，乘上相应的标准分值，从而得到各级指标的标准分值。

3.设置终级指标标准值

各终级指标标准值均以一定范围内同类指标均值为标准。

4.计算终级指标分值

先判定终级指标是正指标还是逆指标，如果是正指标，则直接用正指标比上标准值再乘上对应的标准分值，得到终级指标分值；如果是逆指标，则用标准值比上终级指标，再乘上对应的标准分值，得到终级指标的分值。正指标的具体公式如下：

5.计算各级指标的分值

由于终级指标是根据前面各级指标的权重计算确定的标准分值，因此，各级指标的实际分值，直接由其对应的下级指标的分值汇总得到，这样层层汇总，就可以得到一级指标的评估分值，公式为：

6.设置绩效评估等级

根据评估对象的具体情况来设置绩效评估等级，根据分值，通常设置5个效益等级：优秀、良好、中等、较差、很差。

三、综合分值法在民生保障性支出绩效评价中的构建

结合民生保障性支出绩效评价指标，按照综合分值法的基本思路和步骤来构建民生保障性支出绩效评价方法，具体如下。

(一)设置指标权重

1.民生保障支出绩效指标下属二级指标权重的设置

民生保障支出绩效评价指标y包括8个二级指标，分别为三农支出绩效评价指标y1、教育支出绩效评价指标y2、科技支出绩效评价指标y3、文化体育与传媒支出绩效评价指标y4、卫生支出绩效评价指标y5、社会保障支出绩效评价指标y6、环境保护支出绩效评价指标y7及其他民生保障性支出绩效评价指标y8。在这8个指标中，最重要的是三农支出，其次是社会保障，剩下6个指标同等重要，都是体现民生保障性支出绩效的基础指标。根据以上分析，得到民生保障性支出绩效二级指标一一对比确认权重表，如表3所示。

表3 民生保障绩效二级指标一一对比确认权重表

2.三农支出下属三级指标和四级指标权重的设置

三农支出绩效评价指标包括3个三级指标，分别为支持农村建设绩效指标y11、支持和促进农业发展绩效指标y12及促进农民增收绩效指标y13，这3个指标中，前两个指标是基础，目标是促进农民增收，因此，第3个指标是最重要，另外2个指标同等级别。由以上分析可得三农支出绩效三级指标一一对比确认权重表，如表4所示。

表4 三农支出下属三级指标一一对比确认权重表

支持农村建设绩效指标y11包括4个四级指标，分别为新型农村合作医疗覆盖率y111、农村社会养老保险覆盖率y112、农村城镇人口增长率y113和非农劳动力占比y114。这4个指标中，农村合作医疗和农村社会养老相对处于同级重要，都是体现农村保障的重要指标，另外两个指标是起补充作用，重要程度相当。因此，得到农村建设绩效四级指标一一对比确认权重表，如表5所示。

表5 支持农村建设下属四级指标一一对比确认权重表

支持和促进农业发展绩效指标y12包括4个四级指标，分别为农田水利建设项目灌溉率y121、农业科研费用占比y122、农业技术推广服务覆盖率y123和农田治理改造面积提高率y124。这4个指标都非常重要，两两之间对比，重要程度相当，因此，4个五级指标的权重均为25%。

促进农民增收绩效指标y13包括4个四级指标，分别为补贴增长率y131、农民培训和农村劳动力转移就业增长率y132、农户人均纯收入增长率y133和贫困人口减少率y134。在4个指标中，农户人均纯收入应该是最重要的指标，其次是贫困人口减少率，剩下的两个指标都是基础指标，重要程度属同级别。根据以上分析，得到促进农民增收绩效四级指标一一对比确认权重表，如表6所示。

表6 农民增收绩效五级指标一一对比确认权重表

3.教育支出下属三级指标权重的设置

教育支出绩效评价指标y2包括6个3级指标，分别为万元财政支出培养学生总数y21、义务教育普及率y22、毕业生合格率指标y23、生师比y24、教师人均发表成果数y25和教师人均科研成果获奖数y26。在6个指标中，万元财政支出培养学生总数和义务教育普及率是最重要的指标，处同一重要等级，其次是毕业生合格率，剩下3个指标处于同一重要程度。根据以上分析，得到教育支出绩效三级指标一一对比确认权重表，如表7所示。

表7 教育支出下属三级指标一一对比确认权重表

4.科技支出下属三级指标权重的设置

科技支出绩效评价指标y3包括4个三级指标，分别为万元财政投入发表科技论文数y31、万元财政投入获得专利授权数y32、万元财政投入科研成果获奖数y33及科研成果应用转化率y34。这4个指标都非常重要，都能同等程度地体现科技支出绩效。因此，其权重均为25%。

5.文化体育与传媒支出下属三级指标权重的设置

文化体育与传媒支出绩效评价指标y4，包括9个四级指标，分别是每万人拥有公共图书馆藏书册数y41、每万元投入举办文化项目数y42、每万元投入完成传媒产品数量y43、公共文化服务覆盖率y44、公共体育项目覆盖率y45、传媒产品覆盖率y46、每万元供养专职教练员数y47、每万元培养的优秀运动员人数y48及获奖成果比率y49。在9个指标中，最重要的是公共文化服务覆盖率、公共体育项目覆盖率和传媒产品覆盖率，其次是每万元投入举办文化项目数、每万元投入完成传媒产品数量和每万元培养的优秀运动员人数，剩下3个指标在重要程度方面属同一级别。根据以上分析，得到文化体育与传媒支出绩效三级指标一一对比确认权重表，如表8所示。

表8 文化体育与传媒支出下属三级指标一一对比确认权重表

表8 (续)

6.卫生支出下属三级指标权重的设置

卫生支出绩效评价指标y5包括6个三级指标，分别为人均卫生经费增长率y51、城乡居民医疗保险覆盖率y52、每千人医疗床位数y53、每千人专业卫生人员数y54、医疗设施先进比率y55及每万元医疗科研成果数y56。在6个指标中，人均卫生经费增长率和城乡居民医疗保险覆盖率是最重要的指标，处同一重要等级，其次是医疗设施先进比率，剩下3个指标处于同一重要程度。根据以上分析，得到卫生支出绩效三级指标一一对比确认权重表，如表9所示。

表9 卫生支出绩效三级指标一一对比确认权重表

7.社会保障支出下属三级指标权重的设置

社会保障支出绩效评价指标y6包括5个三级指标，分别为失业职工基本生活保障资金发放率y61、养老保险社会化发放率y62、医疗保险覆盖率y63、失业保险参保率y64及最低生活保障覆盖率y65。这5个指标，都非常重要，都能同等程度地体现社会保障支出绩效，因此，其权重均为20%。

8.环境保护支出下属三级指标权重的设置

环境保护支出绩效评价指标y7包括5个三级指标，分别为空气优良天数占比y71、森林覆盖面积增长率y72、氨氮排放减少率y73、二氧化碳排放减少率y74和地表优质水面积比率y75。这5个指标，分别从不同的视角去体现环境保护支出绩效，重要性相当，因此，其权重均为20%。

9.其他民生保障性支出下属三级指标权重设置

其他民生保障性支出绩效评价指标y8包括6个三级指标，分别为城乡道路覆盖比率y81、城乡供水供电覆盖率y82、城市供水供电保证率y83、城市排水系统保障率y84、每万元垃圾和污水处理吨数y85及城市基础建设完工率y86。在这6个指标中，城乡道路覆盖比率、城乡供水供电覆盖率和城市排水系统保障率是处于同级最重要指标，剩下3个指标处于同一重要程度。根据以上分析，得到其他民生保障性支出绩效三级指标一一对比确认权重表，如表10所示。

表10 项目建设支出绩效三级指标一一对比确认权重表

(二)设置各级指标标准分值

民生保障性支出绩效评价指标标准总分值设置100分，并根据各级指标权重，计算确定各级指标的标准分值，如表11所示。

表11 各级民生保障性支出绩效指标标准分值表

(三)设置终级指标标准值

各终级指标标准值均以一定范围内同类指标均值为标准。从民生保障性支出绩效指标体系来看，总共有8个二级。这些二级指标有的有三级指标，有的有四级指标，其中三农业支出指标的终级是四级指标，其余7个指标的终级指标是三级指标。为保证在国内具有可比性，以我国各县对应的终级指标的均值为标准值。

(四)计算终级指标的分值

民生保障性支出绩效评价体系中所有指标都是正指标，因此，需选用合适正指标的公式，具体如表12所示。

表12 民生保障性支出绩效指各终级指标实际分值计算表

(五)计算各级指标的分值

由于终级指标是根据前面各级指标的权重计算确定的标准分值，因此，各级指标的实际分值，直接由其对应的下级指标的分值汇总得到，这样层层汇总，就可以得到一级指标的评估分值。

(六)设置绩效评估等级

根据评估对象的具体情况来设置绩效评估等级，根据分值，通常设置五个效益等级：优秀、良好、中等、较差、极差。当民生保障性支出综合绩效分值刚好等于100分时，说明绩效水平在我国各县中居于中等水平；当民生保障性支出综合绩效分值位于100—150分，属于良好水平；当民生保障性支出绩效值分值高于150分，属于优秀水平；当民生保障性支出绩效分值位于50—100分，属于较差水平；当民生保障性支出绩效分值低于50分，属于极差水平，如表13所示。

表13 民生保障性支出绩效一级指标评估等级表

四、综合分值法的优势与不足

综合分值法在评估我国县域民生保障性支出绩效时，相对其它综合评估方法来说，具有以下几大优势。

(一)综合性优势

相对于传统方法来说，综合分值法通过技术处理，将各种不同性质，不同计量单位的指标，调整为可直接汇总的分值，从而计算出县域民生保障性支出绩效的总分值，可从全局上了解地方财政在民生保障方面的绩效情况。

(二)科学合理性优势

虽然现代评估方法与综合分值法一样，都具有综合性优势，但相对于现代方法来说，综合分值法更具有科学合理性优势。具体地说，Z分数模型法虽然也基于过去的事项的历史数据，但因为需要修复自相关、异方差和多重共线性，且通过显著性检验，容易把一些重要的项目或变量删除。而且其更适合去预测未来情况。层次分析法很好地解决了变量的权重问题，但它要求各变量的属性一致，即单位相同，这明显不适合财政绩效评估。而综合分值法同样可以很好地解决各指标的权重问题，又避免删除所设置的指标，在评估县域民生保障性支出绩效方面，显然更加科学合理。

(三)对比性分析优势

由于该方法统一为分值，当在分析县域民生保障性支出绩效内部构成时，可以非常清楚地发现哪些绩效处于优势，哪些绩效位于劣势。从纵向来看，可以分析某一县域民生保障性支出绩效历史变化状况；从横向来看，也可比较不同县域民生保障性支出绩效的差异。因此，在对比分析中，具有非常显著的优势。尤其需要进一步分析民生保障性支出绩效的劣势时，可很直接地找到劣势存在的具体项目，为进一步分析原因，寻找对策提供更加科学的基础。

当然，没有十全十美的方法，任何方法都会存在一定的局限或不足，综合分值法也不例外。在指标权重的设置上，综合分值法跟层次分析法一样，在进行重要性顺序的比较时，不可避免地存在一定的主观性，包括权重的设置规则，但这些规则都是在评估之前统一设置的，对于各县来说，都是公平合理的。

对于顺序与权重问题，可通过搜集的历史数据，根据历史数据去修正各指标权重的大小，可以在一定程度上逼近指标的重要性和真实值。随着时间的推移，会不断出现一些新指标，有些旧指标会逐渐消失，有些指标的重要性会发生全新的改变，但评估方法的基本思路和精髓是不会变的。因此，与时俱进，不断地修改和完善指标体系与方法，使民生保障性支出绩效评价指标体系和综合分值法更加充实和完善。