电子文件“单套制”归档及管理概述

崔强

摘 要：电子文件“单套制”改革的深入推进，开拓了档案管理领域。本文从电子文件“单套制”归档及管理改革的必要性、可行性探讨入手，提出了新时期电子文件“单套制”归档及管理的对策建议，为做好电子文件归档、管理提供理论参考，具有积极的现实指导意义。

关键词：电子文件;单套制;归档;管理

概述

电子文件“单套制”是对于由电子设备生成的电子文件而言的一种管理模式，是在进行归档时只保存电子档案，而不再生成和保存纸质档案的归档和管理制度。2015年上海自贸试验区保税区管理局首次开展电子文件“单套制”试点成功。随后，国家发银行、珠海、青岛等部门或地区陆续推行电子档案“单套制”试点。2016年，国家档案局发布《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，明确提出“有条件的部门开展电子档案‘单套制管理试点”。紧接着，《档案法》修订征求意见稿规定“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”，这也为电子档案的合法性、有效性提供有力法律保障。

随着计算机信息技术、网络技术，以及办公OA系统在日常办文中的应用，深刻地改变了传统的档案管理模式，电子文件“单套制”归档及管理改革要立足现实工作需要，把握电子文件“单套制”的规律和要求，了解改革的现实需要性，把握改革的现实可行性，结合新时期电子文件的特点和规律，切实推动电子文件的归档、管理和利用，为进一步做好电子文件的归档、管理提供理论参考，具有积极的理论指导意义和现实应用价值。

一、电子文件“单套制”内涵及提出背景

1.内涵

相对于“双套制”而言，电子文件“单套制”是指经由计算机等电子设备而生成的档案，且仅以电子文件模式予以保存。电子文件“单套制”突破了传统纸质档案收集、整理、归档的管理模式，利用计算机信息技术将电子文件管理嵌入至电子文件形成、办理、收集、管理、利用的全生命周期。可见，电子文件“单套制”是“无纸化”办公模式下电子文件收集、整理、归档的模式创新，强调的是电子文件归档保存状态。而“单轨制”更多强调的是电子文件运行处理的阶段性特点，涵盖了“单套制”模式下的电子文件归档保存环节，对于“单套制”而言，“单轨制”管理模式更加深入、全面和高级，是“单套制”电子文件归档管理的前提和基础。

2.背景

随着信息技术的快速发展，档案管理理论研究的深入，以及提升政务工作效率的现实需要，电子文件“双套制”管理已经成为制约电子文件档案管理的重要因素。尤其是在信息化技术应用初期，信息产业标准不完善，信息技术落后，电子文件管理的规范化、标准化、真实性受到学界的担忧。电子文件“双套制”管理使文件归档管理存在重复性，造成巨大资源浪费。在此背景下，探索电子文件“单套制”管理成为时代发展趋势，尤其是在信息技术的日臻成熟，《电子文件归档与电子档案管理规范》《政务服务事项电子文件规范》《电子公文归档管理暂行办法》等法规和标准规范的颁布实施，为电子文件“单套制”管理提供了可靠保障。

二、电子文件“单套制”管理面临的问题

1.理论与实践衔接

随着信息技术的快速发展，以及办公自动化和社会发展的线上需要，理论界对电子文件“单套制”管理进行了深入探讨，实践中也有上海自贸试验区等成功探索。但电子文件“单套制”管理中理论与实践衔接方面还存在进一步研究。由于理论与实践尚处于摸索阶段，理论研究的缺乏，导致实践指导力度不够。纵观其他国家，美国、澳大利亚、英国、加拿大等已逐步试行了电子文件“单套制”管理，为我国的电子文件“单套制”管理提供了有益借鉴。

2.文件的法律效力

档案具有凭证性特点，与纸质档案相比，电子文件“单套制”运行条件下迫切需要解决好法律效力问题。即，电子文件在法律层面的证明效力，或者说证据效力，不仅包括电子文件的证据资格方面，也包括电子文件的证据证明力的大小问题。所谓证明资格，就是指“单套制”条件下，电子文件在没有纸质档案支撑下，作为事实或材料诉讼证据使用。虽然新修订的《刑事诉讼法》《民事诉讼法》赋予了电子数据的证据证明力，但毕竟电子文件自身属性及其与其他证明有着明显不同，法律效力是迫切需要解决的问题。

3.真实与长期保存

“单套制”条件下亟待解决的问题还包括真实性和保存的长期性问题。这里的真实性，不仅包括电子文件形成过程的真实，也包括电子文件形成之后结果的真实。即电子文件从形成、保存、整理、利用等全生命周期的真实性，未被更改，始终保持电子文件全过程的原始状态。但，恰恰是信息技术的应用，使得电子文件存在虚拟性、易被篡改性和对信息设备软件的高度依赖性，迫切需要破解其真实性问题。此外，电子文件产生的背景信息依赖于计算机、OA软件等特殊介质，随着时间的推移，电子元数据保存的完整性值得深入研究。

三、电子文件“单套制”归档及管理必要性

1.管理流程分析

传统档案管理包括收集、整理、鉴定、保管、统计、检索、编研、利用等主要业务管理流程。但在电子文件“单套制”归档与管理模式下，省去了电子文件下载、打印成纸质文件，无须再按照传统管理流程进行重新收集、整理，省却重复劳动，简化归档流程及手续。

2.归档制度分析

电子文件“单套制”是针对针对计算机等电子设備所生成的电子文件，仅归档、保存其电子文件，而不再将电子文件生成和保存为纸质档案的一种新的档案归档与管理模式。《电子公文归档管理暂行办法》《电子档案移交与接收办法》《电子文件归档与管理规范》均赋予了电子文件“单套制”归档和管理要求，是新时期电子档案管理必然趋势。

3.文档一体分析

电子文件“单套制”管理与文档一体化是一脉相承的，是文件生命周期理论与文件连续理论相结合的产物。从文档一体化发展趋势来看，电子文件“单套制”实现了从文件到档案连续统一、前后衔接的管理过程，实现了电子文件格式、内容、安全等同步管控。

四、电子文件“单套制”归档及管理可行性

1.技术制度保障

随着信息化技术的应用和发展，大数据、云计算、数据加密、数据签名等信息技术和安全技术的应用，为电子文件信息采集、存储、检索提供了有力技术支持和保障。此外，国家档案局陆续颁布实施的《电子文件长期保存格式需求》（DA/T47-2009）、《基于XML 的电子文件封装规范》（DA/T48-2009）、《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》（DA/T38-2008）等规章制度，为电子文件的“单套制”归档与管理工作明确了规范要求和标准。

2.经济效率可行

无纸化办公的实行，极大地提高了工作效率。作为无纸化办公的重要产物——电子文件的归档和管理，采取电子档案归档与管理的“单套制”。实行电子文件归档与管理“单套制”，赋予电子档案与纸质档案同等效率，不再强制要求必须将电子档案打印制成纸质档案进行归档与管理，减少了重复劳动，从源头减少了纸质档案存储的物理空间，无论是从经济还是从效率都具有显著优势，都具有显著的优势。

3.现实成功实践

电子文件“单套制”归档与管理自改革、实施以来，各个行业及部门已逐渐摸索出一套成功经验。如上海自贸区管委会保税区管理局率先成功实现电子档案“单套制”改革;浙江省档案局指出“电子文件在形成办理阶段”实行“单轨运行模式”;青岛啤酒股份有限公司网签合同、电子会计账簿等10年期保管，电子文件采用“单套制”归档及管理。国开行助学贷款业务流程无纸化。等等。这些所取得的现实成功实践，为电子档案“单套制”归档、管理改革提供了丰富的实践经验。

五、电子文件“单套制”归档及管理对策

1.提升“单套制”思想保障

新时期电子文件管理的一种新模式、新探索，“单套制”的推广、应用成功与否的关键，是要转变思想认识，将电子文件管理放在与纸质文件同等重要的地位，使其与纸质文件具有同等法律效力。为此，一是把电子文件视为主要公文形式。从电子文件生成、流转、利用、归档、保存等全过程规范化操作;二是高度重视电子文件规范元数据。将电子文件系统中生成、流转，并生成相应的规范元数据，要高度重视元数据，将其作为电子档案“单套制”的重要保障。三是注重电子文件真实性。积极利用电子签名技术、时间戳技术等，为电子文件“单套制”管理提供可靠技术保障，确保电子文件信息安全、真实、有效。

总之，要在思想上实现四个转变：电子文件管理模式从之前的“双套制”管理向“单套制”管理转变;电子文件管理从重“实体档案”向重“知识管理”转变;电子文件管理从重“信息管理”逐渐向重“系统管理”转变;电子档案人才保障从“单一型”向“复合型”人才转变。

2.搭建“单套制”架构保障

首先，完善前端业务系统。电子文件“单套制”管理需要预先建立可操作性强的公文前端业务处理系统。根据部门、行业电子文件管理特点，从顶层做好设计，对电子文件来源的各个应用应用系统进行科学规划，重点解决好电子文件流转过程中纸质文件介入、电子签章效力等问题，将电子文件嵌入档案管理全生命周期，实现电子文件同步办理、同步归档。其次，夯实硬件服务系统。构建基于计算机、输入、存储、输出设备组成的客户/服务器体系的多用户网络环境。再次，建立电子档案管理系统。积极构建“单套制”管理模式下的电子档案管理系统、“单套制”电子档案永久化系统和支撑“单套制”电子档案信息支撑平台。

总之，要从系统控制，确保电子文件“单套制”可信管理。切实完善电子政务系统中电子签章、电子签名、电子认证技术的应用，档案行政管理部门要常态化做好电子文件归档种类、数量及质量的技术监控;综合实施电子文件检测、数字签名、元数据采集等技术，努力推动跨部门、跨区域统一适用的电子文件管理网络互信平台和互认软件系统，实现电子文件档案一体化管理。

3.筑牢“单套制”安全保障

电子文件真实性于否直接影响到“单套制”管理目标的实现。计算机信息网络条件下，电子文件的安全受到病毒、黑客等非传统因素威胁，电子文件“单套制”管理要时刻堵塞电子档案的漏洞。一要确保电子文件归档安全。根据文档、图片、视音频等文件格式，确保电子文件收集归档的数据、存储的软硬件收集齐整。二要确保存储介质安全。电子文件信息存储依赖于光盘、磁盘等介质，要选择优质高效的电子文件存储环境，做好防磁、湿温度控制，避免介质划、擦或触摸介质涂片;三要做好定期抽样检查。对于存储电子文件的档案信息进行不定期机读检验，必要时做好备份。四要提高网络信息安全。积极应用电子文件加载版权数字印技术，登录系统设置相应的身份认证，可采用统一的电子档案登录认证体系，为档案管理者、普通第三方等不同主体分配不同登录权限。此外，针对涉密等重要档案信息，还需要采用加密技术和防火墙技术，定期进行病毒查杀，确保数据安全。

4.加强“单套制”人才保障

电子文件“单套制”管理离不开信息技术的应用，其安全保障也离不开先进技术作为保障。因此，电子文件“单套制”管理条件下，离不开一支高素质的复合型人才队伍作为支持和保障。首先，思想上要高度重视电子文件“单套制”改革，增强责任意识、安全意识和信息网络知识，注重电子文件信息化管理。其次，行为上要增强学习的主动性和积极性。要加强自我学习，优化知识储备结构，既要掌握档案学理论知识，更要注重信息化网络技术的学习和应用，不断提升自身的信息网络技术应用能力和水平。再次，档案管理部门要加大档案从业者的业务知识培训，通过“请进来”“走出去”的方式，为档案从业者提升综合业务素能搭建平台。如，邀请信息技术专家来单位讲授最新电子档案业务知识;选送档案业务骨干赴先进地区参观学习，尤其是已经成功开展电子文件“单套制”管理的单位或部门，学习“单套制”管理模式，结合本单位或部门实际，消化吸收、為我所用。

结语

近年来，随着档案理论的深入研究，以及实践领域的摸索，我国电子文件“单套制”改革取得了良好成就，进一步开拓了档案研究的领域，丰富了档案实践探索成果。尤其是随着计算机信息技术在日常办文中的应用，深刻地改变了传统的档案管理模式，电子文件“单套制”归档及管理有其现实需要性和现实的可行性，要严格按照电子文件“单套制”的规律和要求，了解改革的现实需要性，把握改革的现实可行性，结合新时期电子文件的特点和规律，切实推动电子文件的归档、管理和利用，要严格按照“单套制”管理理念，深入研究“单套制”理念下电子文件的归档既管理，为做好电子文件归档、管理工作提供理论参考，具有积极的现实指导意义。

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（作者单位：辽宁省福利彩票发行中心）