党和国家监督体系中的有效监督机制构建

马雪松　王慧

〔摘要〕 监督体系中的有效监督机制需要基于整体性维度并结合时代背景加以考察。从现代国家治理的角度审视监督体系中的有效监督机制，有利于在制度、功能、改革三个方面深入理解其丰富意蕴，进而揭示其内在机理与构建逻辑。有效监督机制的内在机理主要体现为有效定位监督主体、有效识别监督对象、有效把握监督内容、有效落实监督责任。构建有效监督机制应促进制度设计与制度实践相契合，处理好聚焦关键少数与监察全覆盖的治理关系，遵循权威性规范并不断健全完善巡视巡察制度，还应从责任政治的权责机构、职责界定、究责机制、督责举措四个维度进行必要思考。

〔关键词〕 监督体系，有效监督，国家治理现代化，廉政建设

〔中图分类号〕D033.4    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）03-0061-08

党的十九大将“健全党和国家监督体系”设定为新时代党的建设的一项重大任务，明确提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力” 〔1 〕68。党的十九届四中全会对坚持和完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出重大战略部署，要求“坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制” 〔2 〕40-41。这从整体性制度架构层面为新时代完善监督体系指明发展方向，旨在通过塑造权力监督新格局，为全面从严治党以及提高党的执政能力和领导水平提供有力的制度支撑。党的十八大以来监督体系愈益健全，持续推动党风廉政建设和反腐败工作取得实质性成效，有效监督机制作为监督体系的重要内容，从微观性运行机制层面提升了监督工作的总体水平。国家治理体系和治理能力现代化的首要任务与核心关切是制度建设，其深入推进应兼顾制度体系优化及其治理效力发挥。在全面深化改革背景下，现代国家治理所蕴含的由领导体制、机构职能体系、监督体系等构成的治理体系，以及制度、功能、改革的治理逻辑，为深刻把握监督体系的有效监督机制提供时代性分析角度。本文从现代国家治理的视角理解监督体系中有效监督机制的治理意蕴，并进一步阐释其内在机理与构建逻辑。

一、监督体系中有效监督机制的治理意蕴

监督体系作为我国政治体制的关键组成部分，为中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障，因而健全监督体系是完善和发展社会主义制度以及推进国家治理现代化的着力点。在一定意义上，监督体系是监督这一政治功能的结构形式。监督作为现代政党政治的核心议题以及国家治理的重要方面，其丰富内涵和理论资源为深入理解监督体系提供了认识基础。一方面，监督具有政治行为与权力关系两种形态。作为政治行为的监督存在于权力运行的整个过程而且容纳不同的权力主体 〔3 〕2;作为权力关系的监督通过主客体互动保证权力正确行使，表现出能动性与结构性特征。另一方面，监督作为政治体制的组成部分与运行复杂的有机系统，应同政治文化结构及经济社会背景保持某种程度的协调有序，这也成为评判监督效果的主要标准 〔4 〕8-9。监督体系的功能发挥遵循规范公共权力有效运行的制度逻辑，依赖党的监督体系和国家监督体系形成协调性与整体性合力。习近平曾指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使必然造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。” 〔5 〕解决权力失范问题的根本出路在于建立管理权与监督权保持均衡的权力体制 〔6 〕。健全监督体系不仅能够深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，更能在全面从严治党以及提高党的执政能力和领导水平方面发挥积极作用，进而为完善和发展中国特色社会主义制度以及推进国家治理体系和治理能力现代化创造有利条件。具体来看，新形势下开展党风廉政建设和反腐败工作亟需找准突破口，对关键对象、关键领域及薄弱环节实施重点监督有助于增强监督实效;党的执政能力和领导水平的提升，需要运用多元、精准、高效的监督方式及手段;全面深化改革目标的实现需要破除深层机制性阻力，而加强有效监督机制建设为此提供动力因素。这都表明有效监督机制在健全监督体系中的必要性和重要性日益凸显并在不同层面得到体现。

国家治理现代化作为全面深化改革乃至社会主义建设事业的基本保障和实现形式，为监督体系的有效监督机制建设赋予时代背景和现实契机，有益于从治理的角度深入揭示有效监督机制的丰富意蕴。推进国家治理现代化需要不断加强制度体系建设，并通过制度的执行过程提高治理效能，这有利于规范权力运行、协调利益分配、保障权利行使、确保决策合理，也向有效监督机制提出发展目标和实际要求。有效监督机制在推进国家治理现代化的进程中发挥至为关键的作用，国家治理体系和治理能力现代化所蕴含的制度、功能、改革三个方面，为理解监督体系中有效监督机制的治理意蕴提供关键视角。

（一）不断推进国家制度建设以强化制度的基础性保障作用

为加深对监督体系中有效监督机制的认识，还需从制度的四个主要向度分别审视其在制度建设方面的相关内容与内在逻辑。其一，从体系层面来看，监督体系的有效监督机制在国家治理体系中居于愈益显要的位置，作为机制性因素构成现代国家治理能力发挥的制度根基。按照这一治理逻辑，实现国家治理现代化需要构建完善的有效监督机制以强化党的监督体系和国家监督体系的整体功能，从而在规范政治生活以及提高經济社会治理水平方面充分释放结构效能。其二，从机制层面来看，监督体系的有效监督机制建设是我国政治体制改革的一项重要任务，某种程度上决定国家治理体系在不同环节、层面、领域、阶段的治理形式和治理效果。相较全局性与协同性的监督体系而言，监督机制在更为微观和根本的层面上发挥作用，牵涉各监督要素之间的结构关系和运行模式，其运行状况影响全面深化改革目标的实现。其三，从规则层面来看，监督体系的有效监督机制建设包括逐步制定并日益完善相应的法定规则。这些规则是确保监督工作有序开展的法律依据和参考标准，需要经过持续的深化、细化及优化过程，以此推进监督的制度化、规范化、程序化。明确监督的主体、对象、内容与责任等具体方面，促使监督主体的行为方式和职责范围有章可循、更加精准，还可降低监督链条中的不确定性。引申而言，监督体系的有效监督机制在规则意义上兼备约束和激励的互补功能，塑造监督主体间的互动关系并构建相应的激励环境 〔7 〕3。其四，从组织层面来看，监督体系的有效监督机制涉及不同组织在监督工作中进行合作或约束。例如监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约 〔8 〕4。这种组织间关系的有序演进有益于构建和完善监督机制，所以监督体系的有效监督机制建设在确保组织监督的合法性和稳定性方面，构成现代国家治理的必要关切。

（二）充分发挥制度综合治理经济社会事务的预期功能

从要素构成来看，政治实际上是“人们在围绕利益而展开的合作或竞争活动中，运用公共权力并通过政策选择而实现某种秩序” 〔9 〕78。换言之，政治主要指涉利益、权力和决策三个具有内在一致性的要素，而监督体系的良性运行能够从根本上保障利益分配、权力行使和决策制定结果的公平性和公正性，监督体系中有效监督机制的预期功能在此意义上与政治的三个核心要素密切相关。其一，就利益层面而言，监督体系中有效监督机制的预期功能主要表现为维护社会公共利益和实现国家长治久安。推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持和完善监督体系，促使权力结构平衡发展，推动公共权力主体达成合意目标进而取得良好治理效果。监督体系的有效监督机制建设能够深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，发现并消除对公共生活和治理进程构成威胁与挑战的阻碍因素，维护社会的公共利益以及国家政权自身的合法性，在此基础上保障经济社会的稳定发展并实现国家的长治久安。其二，就权力层面而言，监督体系中有效监督机制的预期功能主要表现为合理设立公共权力主体的行为边界，保证公共权力正确行使。公共权力主体作为公共权力的承载者和实施者，构成公共权力发挥作用的必要条件和客观前提，而有效监督机制的实际运作指向公共权力主体及其权力行使过程，这不仅要求综合运用多样化的监督形式和手段，还需要创新监督方式发挥更为精准的监督和约束作用。其三，就决策层面而言，监督体系中有效监督机制的预期功能主要表现为促成决策权、执行权、监督权相互协调的权力格局，提升执政党和政府决策的民主化、法治化及科学化水平。与之相应的是，党的十八大以来，党的纪律检查体制改革与国家监察体制改革均蕴含着有效监督的实践取向，增强了监督权相对于决策权和执行权的独立性，有利于确保执政党和政府的决策活动更加规范合理 〔10 〕。

（三）及时应对现代化进程中改革实践与体制转型的任务和压力

结合当前社会主义制度建设的时代要求与实际进展，可从目的、方向和方略三个角度理解监督体系中有效监督机制的改革逻辑。其一，有效监督机制改革完善的基本目的在于，通过体制机制改革和制度创新增强监督制度的生命力。我国的宏观政治制度已经确立，但在中观及微观层面仍然存在需要加以改革和调整的体制性和机制性弊端。在坚持社会主义制度的根本前提下，构建完善政治制度的具体体制和机制，能够更好地满足现代化建设的需要 〔11 〕。党风廉政建设和反腐败斗争作为监督体系的主要任务，具有长期性、复杂性、艰巨性等多重特征，建立长效稳定与坚强有力的反腐机制是扭转反腐效能不足的必然选择。其二，监督体系中有效监督机制改革完善的发展方向在于，通过各项机制的精准化运转推动党的监督和国家监督取得良好的实施效果。在全面深化改革的攻坚期，明确监督体系建设的实践方位是十分必要的，而有侧重地凝聚监督力量可以在短时间内提升监督成效。特别是在监督资源有限与监督体系有待完善的现实条件下，更应促进监督机制的精准化、精细化以及法治化发展，以此降低监督成本并且实现更大的治理绩效。其三，监督体系中有效监督机制改革完善的整体方略在于，通过顶层设计与局部探索的有益结合将制度优势更好地转化为国家治理效能。推进监督制度改革是一项系统性工程，必须对改革的路线方针政策、重点难点焦点、时序次序秩序作出宏观把控，继而做好统筹全局的制度设计。与此同时，党和政府应开展以问题为导向的监督试点工作，赋予局部区域以及社会民众更大的监督自主性和创造性，这在某种意义上也为监督体系的顶层设计提供了纠错机会和调整空间。坚持顶层设计与局部探索互相配合既是以制度的灵活性应对治理问题复杂性的实践方略，更是我国政治体制改革必须坚持的制度建设经验，可推动实现国家与社会、中央与地方共同参与以及协调发展 〔12 〕159。

二、监督体系中有效监督机制的内在机理

以国家治理现代化所蕴含的制度、功能、改革三个方面作为分析思路，有益于全面概括监督体系中有效监督机制的理论内涵。监督体系中的有效监督机制不仅是现代国家治理体系的构成要素，而且为治理社会公共事务能力的切实发挥提供必要支撑;不仅强调规避政治权力主体可能的违法乱纪行为以完成短期治理任务，更注重督促执政党和政府遵从效率原则、增进公共利益以实现长期治理目标;不仅体现政治权力主体之间相互监督的行为模式，还是保证权力平稳运行以及公共领域特别是政治生活处于基本秩序状态的制度架构，兼具能动与结构、动态与静态双重属性。国家治理现代化为监督体系的有效监督机制建设赋予基本理念和目标任务，要求必须全方位、全覆盖地制约和监督政治权力及其行使过程。综合考察监督体系中的有效监督机制，在结合时代背景与中国政治发展趋势的同时，应高度重视并充分理解有效监督机制的内在机理。

（一）有效定位监督主体

推进国家治理现代化需要相关治理主体界定各自权力范围和岗位职责，以及保持协同联动与良性治理，在此意义上监督体系的监督机制建设要求有效定位监督主体。实现良好治理离不开公民广泛地参与政治生活和社会生活，监督主体渐趋丰富多样、监督体系基本形成并在社会领域发挥日益重要的影响，这不仅是改革开放以来政治监督方面的关键制度变迁，同样是国家治理层面的鲜明特征与发展前景。國家治理现代化视域下的监督主体并不专门指代纪检监察机关，而是涵盖纪律检查委员会、监察委员会、检察院、审计机关、人民代表大会、人民政协、法院、群团组织和社会媒体等 〔13 〕。不同监督主体在监督体系中具有不同的性质和职能，通过制度性规定对监督主体的性质和职能予以确认，既是深入推进监督工作的必要前提，也符合有效监督机制的运行逻辑。纪律检查委员会和国家监察委员会是具有明显政治属性的监督机关，作为专门的党纪政纪监督机构发挥核心作用。《中国共产党党内监督条例》第二十六条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。”根据《中华人民共和国监察法》关于监察委员会的说明，监察委员会由同级人大机关产生，对它负责，受它监督，不受立法机关、行政机关和司法机关的干涉，而且与其享有相同的法律地位，它们均属于国家机关。政治属性决定纪检监察机关应以“两个维护”作为自身开展监督工作的首要内容，致力于加强党风廉政建设与反腐败斗争，落实全面从严治党以及提高党的执政能力和领导水平。除纪检监察机关以外，治理结构中的其他监督主体也需要明确自身相应定位并积极发挥各自的监督能动性，以共同推进监督系统的高效运转与协调发展，这实际上是从治理主体及其相互间的结构关系角度出发为增强整体监督效能提供重要思路。

（二）有效识别监督对象

各级领导干部既是治理主体又是监督对象，其权力行使和职能发挥在很大程度上影响国家治理的实际进程与治理效果，在此意义上监督体系中的监督机制建设要求有效识别监督对象。不同个体或组织在国家治理体系中的地位、优势及功能存在明显区别，因而对经济社会事务具有不同的关注焦点和治理能力。相比大多数公职人员，领导干部尤其是党政“一把手”掌握更多的权力资源以及获取物质利益的机会，一方面可以基于自身职位特点和制度规则主导政策制定过程，对公共事务治理能力的发挥起到关键作用，但另一方面也可能在逐利动机的驱使下不当运用自由裁量权而导致权力的滥用。“一把手”因个人意志作用较为突出而存在干扰地方法治化和制度化的可能，所以监督“一把手”通常是领导干部监督工作的重点和难点。就党内监督而言，中国共产党的执政地位决定了其在监督体系中居于核心位置，并成为其他监督类型发挥效力的根本前提，因此精准识别党内监督的主要对象有助于提升监督体系的总体效能，也属于中国共产党治国理政的重要内容。《中国共产党党内监督条例》第六条规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，”这在法律层面为党内监督的实践方向赋予了制度依据。鉴于目前信息公开制度有待完善，有效识别监督的重点对象才能更具针对性地运用现有的监督力量，进而强化党的监督体系和国家监督体系对公共权力主体以及权力运行的制约和监督。如果在缺少合理理由或合法依据的情况下盲目扩大监督对象的范围，或对监督对象的轻重主次缺乏清晰认识和精确判定，则难以从根本上取得监督实效。

（三）有效把握监督内容

监督的关键领域、重大事项及薄弱环节随着社会结构的变迁与治理现代化的推进发生相应变动，在此意义上监督体系的监督机制建设要求有效把握监督内容。一般而言，监督的重点内容具有其历史性、时代性及发展性，对其加以有效把握进而有针对性地制定和施行监督方案，不仅符合广大人民群众的根本利益，切实巩固中国共产党的执政根基以及提高国家政权的合法性，还关系到全面深化改革的阶段性成效及其随后的治理路径选择，由此成为各项集体会议的讨论要点以及有关政策法规等制度性规范的核心范畴。党的十八届三中全会研究了关于全面深化改革的若干重大问题，提出“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型” 〔14 〕。党的十九届四中全会更是明确指出与党的建设以及人民群众重大利益息息相关的重点监督领域，诸如“审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出”。党章党规和宪法法律也規定了纪律检查机关和国家监察机关的主要监督内容，为有序开展党风廉政建设和反腐败工作赋予法定基础。就党内监督而言，应聚焦党风廉政方面的一些不良现象，包括违反党的政治纪律问题，领导干部涉足权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，以及选人用人上的不正之风和腐败问题 〔15 〕200-201。通过整合监督资源有力应对全面从严治党乃至社会主义现代化建设中最突出最紧迫的现实问题，无疑可以推动监督工作高质量发展以及贯彻落实执政党和政府的各项决策。

（四）有效落实监督责任

国家治理现代化的合作机制具有发展性与动态性特点，负有不同监督职责的治理主体，从各个环节、层面、领域参与公共权力运行的监控、督促和纠偏过程，在此意义上监督体系的监督机制建设要求有效落实监督责任。厘清监督主体之间的责任关系并推动相应责任落到实处，不仅能够促使公共权力主体更好地服务于公共利益，而且有利于保持监督制度的连贯性和执行力。根据构成要素和程序环节，责任政治的内在逻辑与运行机理主要涉及权责结构、职责界定、究责机制、督责举措四个方面，这为有效落实监督责任提供了有益的参照框架 〔16 〕。其一，就权责结构而言，有效落实监督责任要求权力行使与责任担当有机统一。推进国家治理现代化离不开公共权力发挥社会整合与资源汲取功能，在此过程中需要相应的政治责任和社会责任与之协调配合。监督主体的责任与其拥有的权力相符合构成监督体系内部的基础性治理架构，可推动实现上下级之间的良性互动。然而事实上，从权责结构的垂直维度来看，很多时候越靠近下级越是呈现出责任大于权力的现象。其二，就职责界定而言，有效落实监督责任要求不同监督主体基于各自监督职责发挥监督能动性。在既定的权责体系下清晰厘定监督主体的职责边界和权限范围能够优化治理结构，提升国家治理体系的治理能力和治理效率，也为推动实施再监督和再问责提供助益。其三，就究责机制而言，有效落实监督责任要求明确监督主体的责任承担情况。根据监督主体履行职责的结果，可相应发挥惩罚机制与激励机制的互补功能，这也使监督执纪问责的精准化发展成为必然趋势。从制度层面明确界定问责主体、问责对象、问责事项、问责方式，可以减少甚至规避问责活动的宽泛化、简单化、扩大化问题，以及“指标式”“凑数式”“过场式”现象。其四，就督责举措而言，有效落实监督责任要求督责行为贯穿于责任政治的整个过程，实现监督与问责的常态化。督责过程将监督主体面临的问责压力转化为主动落实责任的动力，而监督主体与监督客体的合理配置与精准对接是发挥督责举措这一政治功能的基本条件。现代国家治理进程容纳各类监督主体及其多样复杂的责任关系，有必要通过常态化的督责方式全面落实监督主体的各自责任。

三、监督体系中有效监督机制的构建逻辑

构建监督体系中有效监督机制是深入推进党风廉政建设和反腐败工作，以及贯彻落实各项方针政策的关键举措。在探讨监督体系中有效监督机制的治理意蕴与内在机理的基础上，还应从监督主体、监督对象、监督内容、监督责任四个方面尝试探寻有效监督机制的构建之道。

（一）促进制度设计与制度实践相契合

有效定位监督主体需要依靠制度设计与制度实践的共同作用，同时根据实践探索的效果持续完善制度设计。制度设计与制度实践是监督制度发展中不可偏废的两个重要方面，二者应在互动过程中促进党和国家监督制度的建设、改革及创新。就制度设计而言，应根据监督制度运行的实践逻辑及其与客观制度环境的依存关系和适应能力，及时修订并逐步健全相关法律法规与各项监督制度。通过优化制度供给合理限定监督主体的权力范围并有效约束其行为过程，为监督运行机制提供坚实的制度性保障，推动各治理主体的监督行为及监督关系趋向制度化、规范化、程序化。完善制度设计应在综合考虑政治属性、权力资源和能力边界等重要因素的基础上，确立各监督主体的职责定位并充分整合监督力量，避免由于监督主体职责不清、分工不明而导致重复监督、多头监督以及“空白区”等弊端 〔17 〕255。监督主体还应保持一定的独立性和权威性，在法定范围内享有充分自主的监督权力可对监督对象产生强有力的震慑效应，并在某种意义上增加监督实践的有效性及可预期性。通过理顺监督体系内在结构关系推动建立监督权与决策权、执行权处于动态平衡的权力格局，以此实现“决策科学、执行坚决、监督有力”的治理目标。就制度实践而言，监督主体应以制度设计为导向明确自身性质和职能定位，在法律和制度规定的范围内实施监督活动、履行监督职能，有序落实党的监督和国家监察工作，防止陷入监督虚置及泛化的治理困境。针对监督过程中可能出现的执行性活动与制度性规定相脱节的治理问题，应充分发挥监督制度的顶层设计与局部试点互动机制的长效作用。经过不断试错、容错及纠错的调适阶段推动制度设计继续完善，实现制度文本与监督实践有机衔接，以便最大限度地发挥监督主体的作用，增强党内外监督的合力。

（二）处理好聚焦关键少数与监察全覆盖的治理关系

有效识别监督对象必须强化对领导干部尤其是“一把手”的约束和监督，还应推动实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。一方面，运用法治思维和法治方式不断深化监督工作，规范领导干部的行为方式及其权力行使。就目前地方党内权力结构而言，“一把手”在许多重大事项或工作领域中处于事实上的绝对领导地位，加之地方党代会和纪委的监督权存在被虚化或弱化的可能，从而容易造成监督困境并滋生腐败现象 〔18 〕。实现治理腐败的目标最重要的是依靠正式制度的完善，优化科学化及多样化的考核方式、强化任期制管理、规范从政行为、加强问责制建设等举措，均可从制度规定层面提升领导干部监督的治理效能。运用一定制度成果及其制度功能激发民主监督的作用，以党内监督为主导推动相关治理主体切实融入监督体系，也符合国家治理现代化的基本要求和治理逻辑。对领导干部进行重点监督，还要考虑在适度分离财权的同时发挥审计监督的效力。另一方面，实施监察全覆盖能在更大范围内防止权力滥用，增强对公共权力主体以及权力运行的制约和监控，而且与聚焦关键少数形成有效的制度互补，对于党风廉政建设以及国家治理体系和治理能力现代化起到不可或缺的推动作用。根据《中华人民共和国监察法》第一条，国家监察全覆盖的对象并非所有公职人员，也不是广泛意义上的人民群众，而是所有行使公权力的公职人员，纪检监察机关应当精确界定监察全覆盖的内涵和外延，唯有如此才能将监督体系的制度优势更好地转化为治理效能。强化日常监督、保持惩治腐败行为的高压态势是实现监察体系全覆盖的必然途径，这就要求通过实施制度创新积极探索把巡视巡察制度纳入监督一体化的工作格局，但也应从综合性角度评价考核和激励干部的制度设计及其实践，审慎权衡巡视巡察制度的适用范围，通过合理的权责划分发挥地方层面的自主性和积极性。

（三）遵循权威性规范并不断健全完善巡视巡察制度

有效把握监督内容需要以有关权威性规范为指导原则，不断健全完善巡视巡察制度，由此确认与人民群众休戚相关的热点议题和突出难题，为做实做细做深监督工作提供有益指引。一方面，有关制度性规定对监督的重点内容进行相应说明的重大方针政策以及决策部署，也在一定层面為监督内容的优先排序指示方向。值得强调的是，关键的监督内容是执政党和政府根据当前发展形势以及治理诉求而作出的战略选择，但会随着经济社会发展与文化观念变迁发生适时更新，所以有关制度性规定和方针政策应当及时调整，保证监督体系基于更为清晰的治理目标深入推进监督工作，避免监督缺位、越位、错位等现象。另一方面，有效把握监督内容应以精确发现问题、解决问题为导向，发挥巡视巡察工作机制的制度功能。巡视巡察制度是完善党内监督、实现全面从严治党由中央向基层延伸的重要制度，便于克服垂直一体化体制在获取准确信息方面的固有局限。其中，巡视制度作为党内监督的主要形式，在党的建设制度体系中具有基础性和支撑性地位 〔19 〕，推动党内巡视工作深入发展能够促进党组织更加精准高效地发现和识别问题。发挥巡视制度的执行力既需要巡视工作与纪检监察机关的日常监督、专项治理、派驻监督等工作方式相互配合，还应重视巡视监督与民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等监督形式有机贯通、相互协调。基层巡察制度是对巡视制度的拓展和延伸，能够充分动员党员以及广大人民群众积极参与，如果整合运用当地反腐机制，将进一步提升反腐败的制度效能。由于巡察人员有机会密切联系基层党员群众、方便获取真实有效信息，因而在发现与人民群众利益攸关的突出问题方面能够作出积极贡献。

（四）基于责任政治的视角探索相应的构建路径

有效落实监督责任需要从政治体系的权责结构、职责界定、究责机制、督责举措四个维度，进行必要思考。从权责结构来看，有效落实监督责任应以权责一致为原则，以权责结构在法律事实上的设置为依据，不同监督主体因其拥有不同的监督权力而负有与之相称的监督责任。据此引申，必须强化对更高权力层级监督主体的监督与问责，对较低权力层级的监督主体则应谨慎行使监督与问责的权力，而且需要把向下赋权的问题纳入考虑范畴 〔20 〕。从职责界定来看，有效落实监督责任必须明确不同监督主体在治理结构中的职责定位，完善各级政府及其工作部门的权责清单制度。这一制度坚持权责法定、权责透明、权责统一的原则，一定程度上精确限定了对应领域的行政权力及其行政责任，促进政府权力运行更加规范、职责边界更为清晰，推动监督主体实施更具确定性和针对性的监控和约束。权责清单制度的实践还有助于从源头到结果对权力运行产生机制性的问责成效 〔21 〕。从究责机制来看，有效落实监督责任应按照法定程序实施事后惩戒性制裁，从问责的主体、客体以及程序三个方面体现究责机制的精准性，同时必须建立起有力的反腐败机制，以法治反腐模式统领全局，深入推进党风廉政建设和反腐败工作。2019年新修订的《中国共产党问责条例》明确了党内问责的“由谁问”“去问谁”“如何问”三个基本问题，为有效落实监督责任提供了法律依据。在责任追究中应及时纠正问责不当的情况，并为问责救济留有足够空间，坚持制度刚性与弹性相统一、激励与约束并重。从督责举措来看，有效落实监督责任不仅需要事后惩戒和纠偏，更应推动具有联动性和过程性特点的督责举措实现常态化。科学健全的监督至少涵括监督权力的初始获得、监督权力的运行过程、监督权力的运行后果三个方面 〔22 〕124。督责行为存在于权力运行的各个环节，能够与事后问责这一惩戒性功能形成彼此衔接、有效补充的治理关系，监督主体通过相互协作不断引导和督促责任主体逐级落实各自的责任。

总之，从现代国家治理角度理解监督体系中的有效监督机制，可以深刻揭示其丰富的治理意蕴，从而不断推进国家制度建设并充分发挥国家制度的根本保障作用，实现制度的预期功能并提高综合治理经济社会事务的能力，积极应对现代化背景下改革实践与体制转型的任务和压力，确立符合时代形势和社会现实的发展取向并使顶层设计与局部探索相得益彰。有效监督机制的内在机理与构建逻辑包括有效定位监督主体、有效识别监督对象、有效把握监督内容、有效落实监督责任四个方面，对此可从理论与实践层面深入考察不同类别的监督方式和监督手段所蕴含的治理逻辑。从主体、对象、内容、责任、方式等具体领域深入推动监督制度的发展，并注重与其他相关制度形成优势互补、协同治理的效果，成为有效监督机制建设的必然趋势。