主审法官办案责任制的价值预设及其困境应对

洪 泉 寿

(湛江市中级人民法院 研究室，广东 湛江 524000)

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“让审理者裁判，由裁判者负责” 的改革目标后，部分地方法院频频推出新动作，处于搁置状态的主审法官办案责任制改革再度进入“主政者”的视野[1]。主审法官办案责任制由两方面的内容构成，即主审法官拥有独立审理案件且独立做出相应裁判的权利、主审法官应当对其误判担负起对等的法律责任。而改革推进主审法官办案责任制的关键点在于确保法官能够充分行使审理权和裁判权。唯有如此，法官才拥有较大的权力空间充分了解案情并据此做出公正的裁判；而唯有确保法官充分行使审理权和裁判权，主审法官才可名正言顺地成为案件的实际裁判者，进而有权责对其误判所产生的不利后果担负起对等的责任。因此，认真探究主审法官办案责任制价值实现的现实瓶颈及其制度出路很有必要，这不仅有助于弥合理论与实践之间存在的价值冲突，也会助推主审法官办案责任制真正落地生根。

一、价值预设：推进主审法官办案责任制实现的制度安排

(一)审理权和裁判权的对外独立性

审理权和裁判权的对外独立性，指的是主审法官在审理案件的各个流程节点中不受到来自法院外部的任一机构或人员的介入或干预，这亦称之为法院独立。审理权和裁判权的对外独立性能够阻隔外部各种利益关系对主审法官办案的介入或干预，使其始终保持着作为司法公正裁判者应当守持的中立的价值判断立场，以确保裁判的公正，这是确保主审法官充分行使审理权和裁判权的核心因素。目前，有关法院独立的法律依据主要存在于《宪法》(1)《宪法》第一百三十一条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民法院组织法》(2)《人民法院组织法》第四条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《民事诉讼法》(3)《民事诉讼法》第六条规定人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。等法律规定之中。归结起来，审理权和裁判权的对外独立性主要体现在以下几点：

1.审理权和裁判权独立于立法权与行政权根据宪法和有关法律的规定，我国的审判权与立法权和行政权是相互独立的，它专属于法院机构，而法院接受同级人大和党委的领导，主要是通过路线方针的指引和人事安排等实施[2]。所以，无论是立法机关、行政机关还是同级党委，尤其是同级党委与行政机关，不能将地方法院视为本级党政机关的一个部门[3]，应当坚守权力分工合作原则，尊重宪法、法律赋予法院的审理权和裁判权，除了根据法定程序行使监督权外，不能通过任何方式对其进行介入或干预。

2.审理权和裁判权不受新闻媒体与社会公众的介入或干预新闻媒体与社会公众都是监督包括法院在内的所有权力机关正确履职用权的重要力量，不过其监督应当在法治轨道上行进，而不得以监督之名行介入或干扰法院办案之实，例如对社会影响较大的案件不得对裁判结果预先做出倾向性的意见，避免“舆论判决”施加压力，左右案件审判。

3.审理权和裁判权排除任一其他机构和个人的介入或干扰除了立法权、行政权及媒体舆论不能介入、干预法院独立行使审理权和裁判权之外，任一其他机构或个人亦不能对审理权和裁判权进行非法介入或干扰。例如，作为社会个体存在的法官，定然与法院系统之外的众多机构或个人有着各种各样的关系，但这些机构或个人不能借此关联性介入或干扰法官依据法律规范与案件事实作出裁判的过程。

(二)审理权和裁判权的对内独立性

审理权和裁判权的对内独立性，是指主审法官依法办案可排除法院内部系统任一人员或部门的介入或干预，亦称为法官审判独立。法院办案独立与法官审判独立是司法独立不可分割和替代的两大功能架构。但法院的独立审判权最终是通过一个人格化的终端——法官来实现的，换言之，司法独立的标准本质上都是为了保障法官独立行使裁判权而设立的。故而，法官审判独立的核心是确保主审法官在案件审理的各个流程节点中阻隔来自法院内部关系包括行政关系、人际关系或关联利益关系的介入或干扰，从而使主审法官能够充分运用经年累月沉淀的业务经验和理论知识优势，并在此基础上自主地根据法律条文与案件事实的价值逻辑关系形成内心确信[4]做出公正合理的判断和裁判。但总的来说，审理权和裁判权的对内独立性主要涵括以下内容：

1.排除上级法院的介入或干预按照《人民法院组织法》第十条的规定，上下级法院之间并非是领导和被领导的行政关系，而仅是审判业务上的监督和被监督关系，因而，上级法院仅能以法律允许的方式，比如通过上诉制度监督下级法院的审判，但不能直接或间接运用包括提议、指导、答复在内的任一方式对下级法院法官承办的具体案件“指手画脚”，否则司法审判的权威和公信力也就荡然无存了[5]。

2.排除上级领导的介入或干预所谓上级领导并非主审法官从事案件审判的领导，而只是指其行政关系上的领导。主审法官依法办案依据的是法律，领导的意志不能左右法官对案件的实质性处理。所以，即便主审法官的行政上级一样是法官，且可能是级别更高的法官，但这并不能成为行政上级介入或干预主审法官依法办案的正当借口。法官之上只有法律，不允许且绝不能存在另一个法官，这是法官审判独立的前提。

3.排除法院内部系统任一其他部门或人员的介入或干预在法院内部系统，可能影响法官独立行使审理权及裁判权的因素除了上一级法院及其院庭长以外，还包括所在法院内部的其他职能机构和相关人员，比如档案部门、法警队、其他法官及行政工作人员等，他们同样不可以任一方式介入或干预法官独立办案。

(三)审理权和裁判权的统一性

所谓审理权和裁判权的统一，亦称之为审判权的统一。正如《决定》提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的意见，审理权和裁判权两者间不具有分割性。其原因有三：

1. 体现法律正义所需我国是单一制国家，除却宪法有特别性规定外，审判权的运行在全国范围内应具有统一性。这因为审理权和裁判权的统一，既是国家主权特别是司法权统一最直观的体现，也是确保统一适用法律、统一行使司法职权、统一输送法律正义的必然要求。同时，它还意味着所有法官在行使审理权和裁判权时，应在最大限度范围内实现指导理念、根本目标、运行规则等方面的统一。也即，法官均需严格遵守宪法和法律法规，以及相关的审判程序规则，以统一规范的事实认定标准、案件裁判标准等，认定当事人的程序性和实体性的权利和义务，并最终实现维护社会公平正义这一根本性目标[6]。此外，法官向社会所作出的各类司法公共产品，包括判决、裁定等，均代显示了法院对相关法律问题的统一立场，以及法院向社会所表达的一致意见。

2.确保公正司法所需从公正裁判案件方面考量，案件的具体承办人因为亲历过案件庭审的全过程且对案件各个环节较为熟悉，自然能够轻而易举地获得最直接最充分的案情基本信息，与其他未参与案件审理的人相较，承办人获得的有关案件的基本信息数量更多、更准确，事实查明不清的可能性微乎其微，在同等条件下，其适用法律做出正确裁判的概率更高。按照权责对等原则，主审法官仅需承担其做出误判的责任。如果剥夺其裁判权，就当然丧失了需要其担负相应责任的非难，而主审法官假若缺乏责任感，也必定会降低其承办案件的审理质效，并最终对案件裁判结果产生负面作用。

3.实现公共治理所需审理权和裁判权的统一行使，能够使法官通过个案的具体裁判来促进和提升社会公共治理水平，如对争做出统一的权威性判决，可明确争议主体权责关系，消除社会不稳定因素，促进人际间稳定和团结；有利于增进社会公众的理性化交往活动，培育法治意识，促进法律规范的周知性；有利于社会积累治理经验，防范系统性失策带来突发性的治理后果。同时，通过个案审判，能够落实立法对公共司法资源的初次分配，并在某种程度上矫正不合理的司法资源初次分配结果，实现对司法资源的“二次分配”；运用审理权和裁判权依法制裁各类违法犯罪行为，增强对社会公众生命健康、人格尊严、财产收益等各项权益的安全保障，以及昌明“理性化”“法治化”等因司法裁判而生成的象征意蕴[6]。

所以，确保审理权和裁判权的统一，凸显“让审理者裁判，由裁判者负责”的制度安排是确保主审法官充分行使审理权及裁判权的充分条件。

二、现实瓶颈：实现主审法官办案责任制价值的影响因素

(一)影响独立审判的因素

影响主审法官独立审判的因素主要包括两点，首先是法院系统外部因素的困扰，其次是法院内部系统因素的困扰。法院系统外部影响因素主要有媒体舆论及地方权力机构对法官充分行使审理权和裁判权的障碍，这里仅探寻法院内部系统对主审法官充分行使审理权和裁判权方面的影响。

1.上级法院方面的作用

《人民法院组织法》第十条明确规定了“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”，这意味着上下级法院间不是领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系。然而，在关涉类似案件的处理时，如果上级法院存在对其法律适用问题事先做出相应的倾向性意见，那么主审法官在此类案件裁判中就要考量做出与该意见相左的裁判所带来的改判或重审后果。首先是上级法院即便未能直截了当地对下级法院作出指示，但却可以法院绩效考核的形式对不乐意接纳其裁判意见的下级法院的法官形成考核压力。其次，法官等级在上下级法院之间的上限是有差别的，很多下级法院的法官都希望能够进入上级法院，假若下级法院的法官在裁判案件时对上级法院意见“说三道四”，则很有可能影响到其将来晋升路径。所以，上级法院对类似案件发表倾向性意见，必然会对下级法院的法官独立裁判产生较大的影响(见图1)。

图1 上下级法院影响关系图

2.主审法官和合议庭成员间的关系处理

当前，大部分法院在探索建立主审法官办案责任制中，往往不是将主审法官视为一种职能，而是当作一种资格来看待，这显示出作为主审法官的法官并不必然是主导或主持审理或判决的法官，而很有可能与合议庭的其他人员对案件处理具有同等的审判权。这反射到实践中就涉及如何妥善分配与合议庭中的审判长、其他主审法官、普通法官或人民陪审员之间的职权关系的问题[7]，特别是在当前立法确认合议庭成员间具有对等意见发表权及表决权的状况下所涉及合议庭不同成员间的责任承担比例的问题。从主审法官和审判长间的关系来考量，假若主审法官是院庭长或合议庭的主审法官是唯一的，此时主审法官必然会身兼审判长的身份，不过如果合议庭中出现了多个级别相同的主审法官，那么就涉及由谁兼任审判长的抉择。而从主审法官与其他主审法官、普通法官或人民陪审员间的关系来考量，根据主审法官办案责任制的顶层设计，主审法官必须对案件裁判承担起主要责任，这就代表了其必须承担起比其他主审法官、普通法官或人民陪审员更高比例的责任。然而，现行的立法却确认了合议庭所有成员均享有对等的意见发表权及表决权，而法官与人民陪审员对案件处理具有一人一票的同等地位，这必然悖逆于权责一致的价值原则[8]。因而，假若主审法官与其他合议庭成员间的关系得不到妥善的处理，必将会对主审法官充分行使审理权及裁判权产生较大的负面影响。

3.内部关系的介入或干扰

在审理具体案件的过程中，主审法官所在法院内部的诸多行政权力介入、干扰其独立裁判是确保其充分行使审理权及裁判权的最主要问题。一方面是院庭长对其独立裁判的介入或干扰。院庭长对普通法官除了布置工作安排外，还往往会通过退卷建议、业务指导等形式对普通法官承办的具体案件传达倾向性的涉及法律适用问题的意见，有时甚至通过指令性批示等形式直接介入、干预案件的庭审及判决，从而出现了除案件主审法官外还屋上架屋存在着一个具备最终裁判权的法官，这直接悖逆了法官独立性原则。另一方面，内部的相关职能机构，特别是一些与主审法官自身利益有密切关系的部门，比如其他审判部门、后勤部门、宣传部门等，亦会为其关联利益或他人请托向承办案件的主审法官说情或施压，从而影响到主审法官的独立裁判权。

(二)审理权与裁判权分离引致的问题

“让审理者裁判，由裁判者负责”这一新提法之所以被《决定》所强调，是因为当前立法并未对审理权和裁判权必须统一做出任何规定，从而致使在司法实务中常常出现法官不裁判、签发者不审理之怪状。但案件一旦出现错误裁判，却不能寻到具体的责任人员，从而最终影响到司法权威和裁判公正(见图2)。审理权和裁判权在司法实务中的分离，主要原因是法院系统内部广泛存在着上级领导签发制度和审判委员会掌控着重大疑难案件的裁判权这两种制度。

图2 审理权和裁判权关系图

1.上级领导签发制度

目前，由审判长或主管领导审核、签发裁判文书仍是大多数法院所采纳的一项做法(见图3)，这一做法严重介入或干预了主审法官审理权和裁判权的充分行使。因为它要求主审法官在案件庭审结束、合议庭合议裁判后，应当将裁决书交给审判长或主管领导审核签发之后才得以引发公布，“主管领导认为案件判决意见有问题的，则可以要求承办法官或者合议庭重新进行商榷，主审法官或者合议庭必须执行”[9]。审判长或主管领导签发制中的主审法官只拥有案件的庭审权和裁判文书的拟写权，案件的最终裁判权仍牢牢掌握在审判长或主管领导手中，这就形成了法官审、领导判的审理权与裁判权实质上的分离。审判长或主管领导签发制度的存在是与法院内部官僚化行政管理及传统的“审而优则仕”的上下级法官素质区分相对应的，但却严重背离了审判独立、法官独立及审理权和裁判权不可分割性原则，并与主审法官办案责任制改革、确保主审法官审理权与裁判权充分行使的制度安排也是背道而驰的。此外，由于上级领导不参与庭审，难免因为时间、精力有限和对把关案情不够深入全面而可能出现错判或者误判。而一旦出现错案，由于职责不清追责困难[10]。

图3 法院内部司法权力运行体系[11]

2.审判委员会掌控着重大疑难案件的认定权和裁判权

根据《人民法院组织法》第十条的规定，审判委员会的主要职责是总结审判经验，探寻重大疑难案件及相关的审判工作问题，这就意味着审判委员会享有对重大疑难案件的最终裁决权，这一权力使其顾名思义地衍化为主审法官所在单位的最高审判部门。不过，这项制度设立的目的主要是凭借审判委员会这一组织形式集聚起某一法院内部具有丰富业务经验、扎实理论功底的资深法官，对一些办案经验欠缺、专业知识不全面的普通法官不能准确对案件法律适用问题做出判定时进行集体“头脑风暴”，从而确保对该类案件裁判的正确性。然而，因为立法规定对于审判委员会讨论重大疑难案件的范围及职权的界定异常概括，因而在司法实践中这一讨论程序往往会产生系列关联问题，当中对主审法官正确行使审理权及裁判权产生不利影响主要体现在审判委员会为参与案件审理的法官及人民陪审员提供了具有法定事由的推脱裁判责任的途径，从而使审理权和裁判权出现非正常式的分离。此外，各种以“把关”和“集体决策”为名的干预不断侵蚀法官的独立办案权限，曾经的案件审理的集体负责在实践中往往演变成“集体不负责”[12]。不过，相对于主审法官而言，其不主动裁判某件由其承办的案件可能有很多理由。如某些新类型且不为其所娴熟的案件，对这类案件进行正确裁判往往会挤占比常规案件多几倍的时间和精力，且上诉发改率、重审率也相对更高；又如涉及人际关系复杂且会影响自身利益的案件，要正确裁判可能会损害到其自身的正当合法利益；再如某些重大疑难案件，其难以对案件法律适用问题做出正确的判定等。但现实情况是，由于立法对何为重大疑难案件尚未做出具体界定，导致司法实践中只要法官遇到难以抉择的案件裁判或为避免案件被认定为错案等对自身利益有不利作用状况时，为转移司法责任风险都可以依据人民法院组织法的上述规定将相关案件定性为重大疑难案件主动交由审判委员会讨论决定。此外，审判委员会亦可以任何事由并依据上述立法规定，将某些普通案件定性为重大疑难案件，进而名正言顺地介入案件的实质性裁判程序中。可以说，审判委员会完全掌控了重大疑难案件的认定权和裁判权，这极易出现法官审而不理、审判委员会不审而裁的非正常窘况，且会对审理权和裁判权统一原则造成严重损害。

三、制度出路：发挥主审法官办案责任制的价值功能

(一)主审法官与其他合议庭成员的权责分配

1.合理分配主审法官和审判长之间的权责合议庭成员出现多位主审法官的情况下，固然存在着主审法官并非是审判长的状况，因而审判长必然承担起庭审程序的主持，不过其实质的审理权和裁判权，如意见发表权及表决权与主审法官是完全一致的，所以依据权责对等原则，在出现误判后果的情况下，审判长应与主审法官承担同等的法律责任。

2.合理分配多位主审法官之间的权责在合议庭成员涵括多个主审法官时，除审判长以外的其他主审法官间应当具有完全平等的权利和地位，所以他们拥有的对案件的审理权及裁判权必须与担负的责任是完全对等的。

3.合理分配主审法官与非主审法官之间的权责在合议庭成员只出现主审法官与非主审法官时，必须通过立法的方式明确主审法官享有双倍于非主审法官的意见发表权及表决权。而一旦发生错误裁判的情况，主审法官就必须承担起双倍于非主审法官的同等责任。这不仅能够确保合议庭成员均享有相应的审理权及裁判权，也能够凸显出主审法官在案件处理中的特殊地位与重大责任，并对积极发挥主审法官在法律知识和业务积累上的优势起到重要作用。

4.合理分配审判员与人民陪审员之间的权责2014年10月23日，党的十八届四中全会就全面推进依法治国若干重大问题做出决定，提出了“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”[13]的制度变革安排。为推进现有的人民陪审员制度变革，凡是合议庭有搭配人民陪审员的，有关法律适用的问题不再由人民陪审员审理，因而有关适用法律错误的追责问题人民陪审员无须担责，其责任应由主审法官及非主审法官根据各自发表的意见承担相应的责任。对于事实认定问题，人民陪审员享有与非主审法官同等的意见发表权及表决权，与责任承担相对应，主审法官拥有双倍于非主审法官、人民陪审员的意见发表权及表决权。所以，在认定事实错误时，主审法官应承担双倍于非主审法官、人民陪审员的责任。唯有这样，才能一方面确保主审法官的权责对等，一方面由于非主审法官与人民陪审员在审理事实认定问题中拥有相同的权利，故其承担起一致的责任也与法律认可的审判员与人民陪审员享有同样权利地位的价值导向相符。

(二)严禁法院系统内部人员的干预

1.严禁法院系统内部没有直接参与案件审理的人员对案件随意表明任一倾向性的态度禁止对具体案件表明倾向性态度的人员应包含上级机关的人员，亦包含主审法官所在单位的人员，严禁的时间应贯穿于庭前、审理、调解等案件审判整个流程。因为只有这样才能有效地阻隔法院内部系统人员凭借其与案件处理的主审法官之间的直接或间接利害关系对主审法官自由裁量、独立裁断产生实质性的影响，并最终对案件形成相对一致的裁判结果。否则，不仅有损于法官依法自主裁判的地位，也会造成不公正个案的不断滋生。

2.严禁主管领导以任一方式干扰案件审判区别于法院内部的一般人员，主审法官的主管领导在行政关系上与其具有直接的上下级关系，在某种情形下，这一行政关系会在自觉或不自觉中作用于案件审判的全过程，从而对主审法官独立审判案件产生较大影响。因而，应当严格禁止主管领导通过任一方式对案件审判进行不当介入或干扰，而这些行为具体应包括主管领导通过提示(或指示)、传达、嘱托、建议等诸多方式实质性左右案件裁判结果的行为。不过，究其根源，关键因素是主管领导与主审法官有着密切相关的利益关系，因而其对案件的任一方式的介入或干扰均会影响着主审法官对案件处理的独立判断，并且其产生的危害性极有可能被放大，所以必须严禁其介入或干扰案件。只有这样，才能真正确保主审法官审理权及裁判权的充分行使。

3.主审法官不得通过任一形式征询上级领导对案件办理的意见与主管领导对案件裁判进行介入、干扰相比，一些主审法官因顾及所在法院主管领导或上级法院对其受理案件的处理态度，往往会通过请示、汇报、咨询等方式直接征询主管领导或上级法院对其办理案件的明确处理意见，从而自愿放弃自己对承办案件的独立自主审理及裁判权，这不仅无助于主审法官对查明案件事实及法律适用问题进行独立的自由心证，还会对公正裁决案件产生较大的影响。因而，必须禁止主审法官主动向主管领导或上级法院征询具体案件处理意见的行为。

4.全面落实集中审理原则为了摒除案外诸多因素对主审法官充分行使审理权及裁判权形成较大影响，应当以法律认可的可供有效执行的手段不断扩大适用集中审理原则的范围。因为依据集中审理原则，与审理案件有关的审判人员、人民陪审员、当事人及书记员等其他司法辅助人员或旁观人员，均应当在一个与外界相互隔离且相对独立的时空内持续地、集中地进行审理，直至最终裁判结果的宣布，而期间只可在特定的场所和时间内进行必要的饮食及休息。通过严格执行集中审理原则，基本上达到阻隔来自法院系统内外对案件审理程序及裁判结果可能造成的诸多干扰、介入，并能使法官在审判过程中始终保持自主独立，进而确保主审法官充分行使审理权及裁判权。

(三)清理有违司法权威的制度

1.废除审判长或主管领导签发制度，实现审理权与裁判权融合统一审判长或主管领导审批、签发案件制度容易使主审法官审理权与裁判权形成相互分离的局面，这根本性影响了对法官独立行使审判权、自负其责的评价。因而，在现阶段司法改革稳步推进与法官素质不高共存的背景下，有必要渐进推进这一制度的废除，即在司法改革五年的过渡期内，要发挥内部监督制约机制，依然由合议庭中的审判长审批、签发裁判文书，以免主审法官独立行使审判权和裁判权异化变质为滥权或独断专行，亦可在某种程度上发挥资深法官对入额的但审判经验不足的青年法官的传帮带作用[14]。而在改革条件成熟时，应由审理者即主审法官在查明案件事实的基础上依法自由裁量，从而确使案件裁判的公正性得到最大程度的实现。

2.明确界定重大疑难案件的范围，并对审判委员会决议案件的权责进行严格限定当前的法律规范只是概括性划分重大疑难案件的范围，这一概括性划分却使其成为主审法官正当地推脱裁判责任及审判委员会随意干预、介入案件裁判的法定事由，对法官充分行使审判权形成较大的影响。所以，有必要以法律解释的形式对重大疑难案件范围进行严格的界定，对审判委员会决议重大疑难案件的适用范围进行严格限制，最大限度地降低对主审法官充分行使审判权产生的不利影响。此外，审判委员会行使裁判权的整个过程必须全程记录、签字入档，以免出现审判委员会集体负责却难以确责及追责的状况，亦有助于提升审判委员会成员的工作责任感，促使其正确履行探询案件和公正表达意见的权责。假若经过审判委员会讨论的案件被最终确认为错案，其责任必须按照有关错案责任认定及划分标准进行追究，追究的对象应依照导致错误的原因影响力来判定，例如审判委员会讨论一致通过的案件，在被认定为错案时[15]，应由参加会议的全部成员担责；因个别成员的意见致使裁决错误的，应由持该意见的成员担责；若是主审法官在案情汇报时因过失遗漏或故意隐瞒了对案件法律定性有重大影响的事实背景材料的，那么主审法官就应当承担起对等的法律责任[14]。

“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标已经明朗，推进主审法官权责对等的关键措施是改革现有的主审法官办案责任制，“还权”于合议庭而不是“扩权”，真正让主审法官独立行使完整的司法权( 审、判合一)[16]。诚然，充分实现主审法官的审理权和裁判权包括了审理权的内外独立性及裁判权权责的统一性两个层面的内容，但相对于法院内部系统而言，这主要关涉对内独立及裁判权权责统一性两个层面。目前在审理权和裁判权的内部独立性及裁判权权责统一性层面均存在着“独立很不充分”“责任很不明确”[17]等问题，仍需要我们对其作深入探讨，为顺利推进主审法官办案责任制改革提供理论和实践支撑。