中国共产党制度治党语境下“党内法规”概念的历史流变

王海军 廖皇珠

(中国音乐学院，北京 100101 ；中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872；中共广东省委党校 党史党建教研部，广东 广州 510053)

党内法规既是中国共产党制度治党的重要依据，也是全面推进依法治国的重要保障(1)在中共十八届四中全会决议中“加强党内法规制度建设”一节指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障……运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。”(《十八大以来重要文献选编》中册，中央文献出版社2016年版，第178页)习近平在关于全面从严治党讲话中也提到，党的建设要实现制度治党与思想建党两者“同向发力”，制度治党方面“要完善党内法规制定体制机制”“构建党内法规制度体系”“提高党内法规执行效力”等(《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第104-105页)。。十八大以来，中共中央不仅确立了“到建党100周年时建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”(2)《十八大以来重要文献选编》上册，中央文献出版社2014年版，第478-479页。的建设目标，而且把“形成完善的党内法规体系”(3)《十八大以来重要文献选编》中册，中央文献出版社2016年版，第157页。列为我国法治体系建设的一项重要任务。当前国内学界关于党内法规问题以跨学科研究居多，主要体现在探讨目前党内法规建设的重要价值、存在问题和实践路径等，而立足于党史学科视阈下从概念史角度对党内法规作深入细致考察的研究则较为薄弱，这在一定程度上导致“党内法规”概念表述不够精准、内涵不清晰和边界过于模糊等问题。概念史“斡旋于语言史和事件史之间”，它所关注的问题“既包括那些体验与实情被带入到概念中，又包括这些体验和实情是如何被概念化的”，其任务之一“就是分析历史进程中所产生的概念与实情之间关系的一致性、偏移性或差异性”(4)[德]斯特凡·约尔丹主编：《历史科学基本概念辞典》，孟钟捷译，北京大学出版社2012年版，第20页。。概念史是近年来国内外比较流行的研究范式，这种“方兴未艾”的研究方法开辟了当前国内中共党史研究领域的新视角(5)郭若平：《概念史与中共党史研究的新视野》，《中共党史研究》2013年第5期。。因此，该文试图从概念史角度详细考察“党内法规”自建党以来在中国革命、建设与改革语境中的生成与演变，以期深化当前国内学界对党内法规的认识与研究。

一、“党内法规”有关概念及其内在逻辑

概念被学术界认为是“一系列变动语境中历时所获涵义的浓缩物”(6)[英]梅尔文·里克特：《政治和社会概念史研究》，张智译，华东师范大学出版社2010年版，第55页。，因而有“历史沉淀于概念”(7)参见黄兴涛主编：《新史学》第3卷，中华书局2009年版，第19-20页。之谓。溯及历史，“党内法规”一词滥觞于中国革命时期，吸收并融合了早期党内“法律”“纪律”“法规”等概念的政治情境，是名副其实的历史“浓缩物”。简言之，中共早期使用的“法律”“纪律”“法规”与“党内法规”存在概念关联，对“党内法规”概念的萌芽起到良好铺垫作用。

(一)“法律”与“党内法规”的历史关联

无以规矩，不成方圆。法律作为治理国家的规矩，对于政党而言，直接关乎其行为活动。近代中国第一个严格意义上的政党——中国同盟会之所以在域外成立，其中一个主要原因是晚清法律厉行“党禁”，而中共创建初期之所以决定以“秘密状态”(8)④⑤⑥⑧⑨《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第2、1、2、2、98、133-134页。进行活动，毋庸赘言，根本原因也在于当局推行严厉的法律禁令。虽然中共早期处于秘密活动状态，在建党纲领中也明确主张以暴力革命“推翻资产家阶级的政权”④，但并不意味着它在早期毫无关注法律抑或拒绝使用“法律”概念，这主要体现在：(1)为规避当局法律限制而选择“保密党的重要主张和党员身份”⑤，允许党员在“迫于法律”的特殊情况下作出合适的妥协选择，《中国共产党第一个纲领》规定：“党员除非迫于法律，不经党的特许，不得担任政府官员或国会议员……。”⑥(2)就法律问题与外界展开论战。1921年8月，中共中央局书记陈独秀就法律问题与无政府主义者区声白多次展开辩论，辩论的内容就包括如何看待法律的性质和功能及其与契约的区别和联系。(9)中共创建不久，陈独秀就与无政府主义者区声白就法律问题先后进行了三次论战，主要阵地是《群报》和《民声》，具体讨论了诸如“法律观念”“废除法律的理由”“法律的作用”及“法律与契约的关系”等问题。陈独秀的论战著作以《和区声白讨论无政府主义(一九二一年八月一日)》为题集中收录在《建党以来重要文献选编》系列文献中(《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第35-37页)。(3)把争取当局制定或废除某一法律列为中共具体行动目标。1922年6月，中共中央发布首份时局主张，在其所列的十一条声明当中就有三条“奋斗的目标”与法律直接有关，涉及保护工人权益、税率征收和平等对待妇女⑧，而中共二大在大会宣言中也把“制定关于工人和农人以及妇女的法律”“废除一切束缚女子的法律”等列为党为工农利益而“联合奋斗的目标”⑨。

对待一个概念，应合理吸取其从“最初的意义内容中流传下来的东西”(10)[德]汉斯-格奥尔格·伽达默尔：《诠释学I-II：真理与方法》，洪汉鼎译，商务印书馆2007年版，第7页。。换言之，要对概念进行“理性”考察，以克服人们对历史事件通常存在的某些“片断零星”认识，使人们对其获得“更为连贯一致的理解”(11)陈嘉映：《哲学 科学 常识：神话时代以来的理知历程》，东方出版社2007年版，第22页。，在基础上再“流传”概念当中蕴藏的初意。在此意义上，早期中共对待法律的上述态度，与其说是一种灵活的革命策略，毋宁说也是其“规矩意识”的侧面反映。这种规矩意识由其积极关注当局法律、为废止或制定某项法律而采取行动得以体现。更为重要的是，中共由此也把“法律”的概念“流传下来”，并在中共一大到六届六中全会召开前的有关文件中得以继续使用(12)六届六中全会正式提出“党内法规”概念，以其为时间分界，在此之前，中共正式文件当中不乏关于法律和运用“法律”概念的记载。除了文中前面所列的中共一大、二大有关文件的规定，在三大到六大的有关文件中也存在相关记录，如中共三大通过的《党纲草案》中把“限制房租的法律”“限制田租的法律”列为党“目前的要求”之一(《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第253-254页)。四大以后，中共分析劳动运动存在问题时要求当局废除反动的“治安警察法”以及其他“束缚工人自由的法律”(《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第2册，中央文献出版社2011年版，第343页)。中共五大通过的《五一劳动节公告》指出，“制定”和“参与劳动法的实施”应该是今天工人阶级及其政党的任务(《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第4册，中央文献出版社2011年版，第225页)。六大以后，中共中央在中央苏区制定了宪法大纲、土地法、组织法和婚姻法等法律，这在一定意义上是中共法律意识的体现。，为政党肌体植入“法”的基因。这在一定程度上不仅可以改变外界过去对中共热衷暴力斗争的政治观感(13)中共成立以后，无论是党内还是党外，都不乏认为中共热衷暴力革命斗争，由此态度也有所不同。瞿秋白在中共六大的报告中就曾经提到：二大以后党内“许多同志”主张“完全加入国民党，专做国民革命，缓和阶级斗争”或主要从事“经济斗争(工会运动)、不作政治斗争”，在八七会议以后，党内外亦有观点认为“所谓社会主义就是杀人放火，杀人愈多，社会主义愈多，放火愈多，社会主义亦愈多”(《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第5册，中央文献出版社2011年版，第267、284-284页)。，还让中共较早认识到应当在“革除”旧秩序、旧制度的同时，以“法”的理念去“命制”一个新秩序、新制度，如后来在中央苏区时期就制定并颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《劳动法》《土地法》《组织法》和《婚姻法》等系列法律，当年毛泽东针对红军队伍中存在的肉刑问题主持制定“废止肉刑的法律程序”(14)⑥⑨《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第110、78-117、65、66、81页。，诸如此类的实践，进而又为“党内法规”概念的萌芽提供了重要准备。

(二)“纪律”对“党内法规”萌芽的政治影响

纪律对中国革命极其重要，因而有“加强纪律性，革命无不胜”(15)《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第194页。之称。中国共产党对纪律的高度重视，既与马克思主义政党与生俱来严密的组织纪律性有关，又与中国革命处于半殖民地半封建社会的特殊性有所联系。虽然“纪律”与“党内法规”在概念形态及其意指上如今差别明显，但在革命与战争年代，两者都是中共提高自身组织纪律性的重要依托。不同在于，在极大程度上是由于“纪律”一词的使用以及由此培育起来的强烈的规矩意识为“党内法规”概念萌芽创造了合适的条件，这主要体现在：

(1)在概念时序上，“纪律”在中共建党之初已经被使用，其使用时间远早于“党内法规”。作为治党条文，“纪律”在中共第一部党章中被单列为一节，位于“党员”和“组织”之后，排在“会议”和“经费”之前(16)④⑤《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第1册，中央文献出版社2011年版，第167、162、153页。，而“党内法规”则出现在中共六大以后。(2)从概念演变路径看，“纪律”在中共创建军队以后由治党演变为治军，从“党的纪律”延伸出“红军纪律”，其后毛泽东创造使用“红军法规”这一概念，试图通过建立红军法规来规范军队行为，这间接促进“党内法规”概念的萌芽。(3)在政治效应上，“纪律”在“党内法规”概念出现之前就得到极高频率的使用，这为“党内法规”概念的萌芽提供了思想“温床”。1922年中共二大通过的有关决议，就突出强调全党必须树立“铁似的纪律”④，要求工会组织必须具有“纪律的训练运动”⑤。1929年在《古田会议决议》中，“纪律”的使用频率就多达18次，有“党的纪律”“红军纪律”“一般的纪律”和“群众的纪律”等，同时规定“党的纪律之一是少数服从多数”“红军纪律是一种对群众的实际宣传”⑥等，所有这些，都有助于在中共内部营造起浓厚的规矩意识，这成为“党内法规”概念萌芽所需要的政治氛围。

(三)“法规”在“党内法规”形成过程的中介作用

“法规”在民主革命时期使用不多，但却是“党内法规”形成的概念中介。这种中介作用发生的历史背景是中共建军时期，旨在解决如何建设一支新型革命军队问题。1927年大革命失败后，中共深刻意识到“政权是由枪杆子中取得”(17)《毛泽东军事文集》第1卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第2页。，决定以革命的武装来反抗国民党统治。以毛泽东为代表的中国共产党人探索开辟农村包围城市、武装夺取政权的革命新道路，在此过程创造性提出“支部建在连上”(18)⑩《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第66、86页。的建军原则，以推动建设一支新型革命军队。然而，红军“是从旧式军队变来的”，由此不可避免地“带来了一切旧思想、旧习惯、旧制度的拥护者”⑨，这让红军存在“走到脱离群众、以军队控制政权、离开无产阶级领导的危险”⑩。为规避这一危险，毛泽东除了反复强调红军必须遵守“党的纪律”和“红军纪律”外，还提出要加强法规建设，由此使用了“红军法规”概念。1929年6月，毛泽东在给林彪的信中提出，在过去一段时期，井冈山的革命斗争中存在诸多问题，“军需制度和编制法规未能建立”却是其中之一，这是目前可见的最早出现“法规”概念。时隔数月，毛泽东在古田会议上提出“编制红军法规，明白地规定红军的任务”，主张以“红军法规”来规范军队与政治以及群众方面的关系。

在“党指挥枪”建军模式下，“法规”概念的提出与使用相当于“党内法规”概念萌芽的中介。在“法规”的前一端，衔接着早期中共对“法律”与“纪律”的运用，在它的后一端，则是连接着“红军法规”，它的提出和使用实际上已经预示着“党内法规”概念萌芽的可能性。这种可能性与“纪律”一概念最初从治党转入治军道理相似，在深层次上则是中国革命形势变化之需要。如果不是中国革命由城市转入农村，进而要解决建设一支新型革命军队的迫切问题，就不会有“支部建在连上”的创新探索，毛泽东也不会把过去用于管党的“纪律”转入用于“治军”，也不会在“红军纪律”之外另行探索“红军法规”，更无法为“党内法规”概念萌芽创造重要条件。

(四)“法规”视阈下的党的文艺政策

值得一提的是，中共历史上的个别“讲话”对于“党内法规”概念的早期使用也起到一定的促进作用。其典型代表当属毛泽东《在延安文艺座谈会上的讲话》(以下简称“《讲话》”)。尽管“党内法规”一概念在《讲话》之前就开始使用(见下文第一节)，《讲话》在严格意义上也并不属于党的“纪律”或“党内法规”之范畴，但这篇讲话却是中共“规则意识”首次从治党治军延伸至文艺领域，让中共从此彻底摆脱“只顾打战、种小米”却“没有文艺政策”的窘境(19)③ 参见王德芬：《萧军在延安》，《新文学史料》1987年第4期。，在事实上扮演着党内法规的重要角色，这进而又促使党内法规观念不断深入人心。进一步说，毛泽东的《讲话》除了首次明确系统地向外界阐明中共对于“文艺要为什么人服务”“又该如何去服务”(20)毛泽东：《在延安文艺座谈会上的讲话》，《解放日报》1943年10月19日。等根本性问题的认知理解，还“大致规定共产党当前的文艺方针，以及和其他党派作家的明确关系”③；正是在这篇被视为中共形成新型文艺政策“最主要的标志”(21)宋建林、陈飞龙：《中国马克思主义艺术理论发展史》，三联书店2011年版，第17页。的《讲话》之规范指导下，中国共产党在延安时期开始着手改造旧式文学，且这种文学改造自此一直持续到1970年代的工农兵文艺运动，从而构成了20世纪中国乃至世界文学史的重要一段(22)赵卫东：《1940年代延安“文艺政策”演化考论》，《中国现代文学研究丛刊》2010年第2期。。此外更为重要的是，毛泽东这篇讲话还首次为中共建构了一种旨在推动新型文艺繁荣发展的普遍性约束规则，以此引领未来成立的“联合政府”之文艺发展，且确保这种新型文艺能够始终为工农兵大众服务。

正因如此，中共中央在《关于执行党的文艺政策的决定》(1943年11月7日)中明确提出，毛泽东在延安文艺座谈会上讲话的全部精神“同样适用于一切文化部门，也同样适用于党的一切工作部门”(23)⑦《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第20册，中央文献出版社2011年版，第634页。，且强调它“不但是全党解决文艺观文化观问题的教育材料，并且也是一般的解决人生观与方法论问题的教育材料”⑦。此处所谓的“适用于党的一切工作部门”以及作为全党“一般的解决人生观与方法论问题的教育材料”，所彰显的就是《讲话》在中共内部所拥有的类似于治党治军“纪律”和“法规”那样的普遍约束力，而不仅仅是一篇仅用于传递领袖人物政治意图的普通文件。由于《讲话》及时向外界昭示中共从此将依据它所构思的规则来处理统一战线涉及的有关文艺问题，因而成功获得了当时知识分子尤其是文艺作家的高度认同。从中国共产党的角度看，从1942年延安文艺座谈会召开直至1970年代工农兵文艺运动宣告结束，这篇《讲话》事实上都是一份具有党内法规性质的处理文艺领域有关问题的重要文件。中共藉此在文艺领域而树起的规则意识，与治党治军层面的“纪律”和“法规”无形地交融一起，在某种程度上促进了“党内法规”概念在早期的推广使用。

二、“党内法规”的初次提出和早期使用

概念史代表人物科塞雷克(Reinhart Koselleck)认为，历史研究“不可能在其研究过程中规避提及过去时代和现时代的语言表述及自我描述”(24)参见张凤阳、孙江主编：《亚洲概念史研究》第3辑，三联书店2017年版，第250页。。作为一个政治概念，尽管“现时代”我们使用的“党内法规”一词在“过去时代”的“语言表述”当中并无明确的概念指意，但它无不承载着一段特定的历史和思想，这可从党内法规概念的初次提出与早期使用情况加以说明。

(一)“党内法规”的初次提出

在概念史视野当中，一个概念的形成是无法通过人为因素干预的。它除了需要一定时间的实践积累，还需要特定的历史场景提供舞台。作为一个政治概念，“党内法规”出现的历史场景是抗日战争战略相持阶段，这是中国革命极其艰难的时期之一：从外部情况看，中共领导的革命根据地正遭受来自日寇“扫荡”和国民党军事围堵的双重威胁；在中共内部，此时正面临着一场严峻的政治危机。这场政治危机的“导火索”是中国共产党创始人之一、时任陕甘宁边区代理主席的张国焘，于1938年4月趁清明节祭拜黄帝陵之机叛变投靠国民党。这是继张国焘长征途中企图“自立伪中央”(25)《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第15册，中央文献出版社2011年版，第256页。之后发生的又一起严重违纪行为，这也是中共六届六中全会召开的主要背景之一。1938年10月12日，毛泽东在六届六中全会上作了题为《论新阶段》的政治报告，其中一段讲到：

“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申：(一)个人服从组织；(二)少数服从多数；(三)下级服从上级；(四)全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。经验证明：有些破坏纪律的人，是由于他们不懂得什么是党的纪律；有些明知故犯的人，例如张国焘，则利用许多党员的无知以售其奸。因此，必须对党员进行有关党的纪律的教育，既使一般党员能遵守纪律，又使一般党员能监督党的领袖人物也一起遵守纪律，避免再发生张国焘事件。为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”(26)②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528、527、532页。

这是“党内法规”概念首次在中共历史上提出和使用。由上可见，这一概念提出的直接原因是“张国焘严重地破坏纪律的行为”，而根据整篇报告，党内法规作为治党条文至少具有如下特征：(1)它是党的一项纪律，却又有别于纪律。在毛泽东看来，“个人服从组织”“少数服从多数”“下级服从上级”和“全党服从中央”是中国共产党“四项最重要的纪律”，张国焘严重破坏纪律的行为说明：中共中央必须在上述四项最重要的纪律之外制定党内法规，以此作为中共纪律体系的有效补充。(2)基于大多数党员是农民成分、文化水平整体偏低的客观考虑，以及张国焘过去曾经利用“许多党员的无知以售其奸”的行为事实，党内法规既要比纪律“详细”又不能过于复杂冗长，以便于“一般党员”和“党的领袖人物”熟悉掌握和共同遵守。(3)在内容上，党内法规至少包括反对分裂党、反对“两面派党”、反对在党内搞你死我活的过火斗争、反对“任人唯亲”的小团结主义，同时要求“党的领袖人物”和“一般党员”能够“一起遵守”，这些都是毛泽东在报告中总结的“鉴于张国焘的和类似张国焘的历史教训”②。(4)从政治功能看，党内法规旨在“使党内关系走上正轨”和“统一各级领导机关的行动”，归根到底就是要确保全党团结统一。

(二)“党内法规”在革命时期的概念演变

考究概念的本义，是因为“概念是思想的出口”(27)参见黄兴涛主编：《新史学》第3卷，中华书局2009年版，第19-20页。。在此意义上，“党内法规”这一概念承载着中共“制度治党”的思想。具体言之，该概念的提出与使用在某种意义上是中共在“思想建党”之外，为尝试推行“制度治党”所作的一种探索性努力，旨在更好地推进党的建设这项“伟大工程”，这是“党内法规”提出后迅速获得政治共鸣的主要原因。但“党内法规”的概念形态在提出之初却发生了变化：同样是在六届六中全会上，张闻天提出把“服从组织决定，服从党规党法，学守党纪”概括作为全党“团结的基本条件”之一(28)⑤⑥《建党以来重要文献选编(1921-1949)》第15册，中央文献出版社2011年版，第711、750、753、749-750页。，而刘少奇在《关于“党法党规”的报告》中则提出要以“党规党法去教育同志”，强调“中央委员及政治局委员在执行此党规党法上应表现为模范”⑤。

尽管张闻天和刘少奇的上述提法与毛泽东的“党内法规”在概念形态上略有出入，但在内涵上基本一致。因为在此之前，无论是张闻天还是刘少奇,都未曾有过“党法”或“法规”的提法，更未曾使用“党规党法”。且从概念发生的时序看，张闻天是在毛泽东《论新阶段》政治报告以后(1938年10月15日)使用“党规党法”，刘少奇则是在1938年11月6日闭幕会上使用了同样的概念。此外，无论是“党规党法”抑或“党内法规”，它们都是为了确保党的团结统一。如刘少奇在《关于“党法党规”的报告》开篇解释“为何要党规党法以及组织决定”时讲到，考虑到中共已是“公开和半公开、有群众领袖”的、“执行民族统一战线”的“大党”，加之“党章是很早规定出的，现有许多新的情况发生”，因此，中共中央有必要制定党内法规，通过这样的“条文”要求全党在“法律上非团结不可”，以此“避免个别人破坏党的团结与统一”⑥。

但作为一个新生概念，“党内法规”此后却主要是以“党规党法”的概念形态进行使用的。这既与人们接受新鲜事物的思维惯性有关，也与六届六中全会通过的《关于“党法党规”的报告》的传达有关。六届六中全会在中共历史上具有特殊的意义，全会“运用马克思主义科学方法总结抗战以来的经验……确立了毛泽东的领袖地位，这是历史性的选择，标志着中国共产党走向成熟”(29)黄允升：《毛泽东与中共六届六中全会》，《党的文献》2004年第1期。。由于《关于“党法党规”的报告》是六届六中全会的重要文件，在会后又在中央和地方贯彻学习，这无形之中扩大“党法党规”的概念传播。譬如，1939年6月，时任中组部部长陈云在延安《解放》周刊刊文认为，党的支部作为教育党员的最基本学校，要积极教育党员“克服脱离党的理论政策、党规党法的错误倾向”(30)《陈云文选》第1卷，人民出版社1995年版，第151页。。又如，1942年2月，陈毅在华中局作军事报告时讲到，原则问题和组织问题“均按照党规党法由同级会议或请示上级解决之”(31)《陈毅军事文选》，解放军出版社1996年版，第204页。，同年10月，刘伯承在第129师会议上批评张国焘过去破坏党内团结的错误作法时强调，“我们有党规党法，赏罚都是建筑在革命利益之上的”(32)《刘伯承军事文选》，解放军出版社1992年版，第272页。。

从上述张闻天、刘少奇、陈云、陈毅和刘伯承等人对“党规党法”概念的使用情况可见，他们都是将其作为“制度治党”的重要依据，且并未偏离毛泽东使用该概念的初衷，不仅如此，刘少奇后来还在此基础上对其作出新的诠释。在1945年党的七大《关于修改党的章程的报告》中，刘少奇讲到：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”(33)《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第316页。刘少奇此处使用的“党的法规”与他在六届六中全会时用的“党规党法”在概念形态上略有出入，但在形态上更接近毛泽东“党内法规”的提法，可视之为“党内法规”演变过程的又一概念形态。不同的是，刘少奇此处对“党内法规”的认识和理解较之以往已向前迈进一步，不仅把“党内法规”与“党章”相提并论，还指出党内法规在内容规定上包括“党的组织形式和党内生活方式”。

(三)“党内法规”在建设时期的使用情形

“党内法规”的概念形态在社会主义建设时期并无显著变化，其继续以“党的法规”或“党规党法”在党内使用。令人瞩目的是，至今尚未见到毛泽东在革命时期有过“党规党法”或“党的法规”的提法，且他在建国以后所使用的仍是“党内法规”而不是其它概念形态。1955年3月，毛泽东在中国共产党全国代表会议上的讲话指出，党内同志之间的言行要符合“正确的党内法规”(34)1955年3月，毛泽东在党的全国代表会议上指出说：“对其他的问题，符合党的原则的……正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”(《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第400页)。这是他批评“高饶反党联盟”时所作的一番讲话，也是现有中共党史文献中第二次见到他使用“党内法规”的概念术语。不过，毛泽东这次使用该概念的主要目的也是规范党内关系和维护党的团结统一，这与他在六届六中全会时的提法和意旨是保持一致的。另外，从使用该概念的历史背景看，两次都是处于中共内部面临着严峻的政治危机这个关键节点。前次是张国焘长征途中妄图“另立伪中央”并最终叛党，此次乃党内出现“高饶反党联盟”分裂中央的严重违纪行为。不同在于，六届六中全会上毛泽东是提出要“制定一种较详细的党内法规”，侧重点在于“制定”，而到了建国初期他主要是强调“遵守”。

具体到实践层面，据不完全统计，中共中央从1938年到1955年期间颁发的党内法规(35)鉴于党内法规的概念有过更新，而参照首次界定的“党内法规”概念范畴更贴近历史原貌，所以此处统计情况依照1990年7月31日中共中央首次颁发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对“党内法规”的范畴界定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”另外，由于中共中央办公厅法制局编制的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)依照的是2013年新修订的“党内法规”定义，在整理过程剔除了1949年至1955年制定的绝大部分党内法规文件，因此，它与本处数据涉及部分存在一定差异。性质的政治文件在数量上至少有21件，涵盖党的组织、纪律和思想建设等方面(见表1)。

虽然这些党内法规除了“形式上有缺陷”，还存在“政治性强”“体系化不足”等问题(36)王振民：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第27-28页。，如大多数文本并无明确规定制定主体、解释主体和修订主体乃至不写明具体制定日期，同样情形在特定时期有不同规定，有些条文缺乏操作细则，尚未注意区分党章这一根本性法规与其他一般党内法规的地位和效力等，但它们的出台极大满足了特定历史条件下推进党的建设这项“伟大工程”的制度要求，不仅规范了党组织工作、活动和党员行为，而且确立起以党内法规这种“成文法”来管党治党的优良传统，为夺取中国革命胜利及新中国成立初期的党和国家建设提供了重要制度保障。

尽管毛泽东在建国后很少使用“党内法规”，但这一概念所承载的“制度治党”理念并未让人淡忘，只是它依然是以“党规党法”的概念形态加以继续使用。1954年2月，陈云在中央工作会议上提出，“严守党的制度和党规党法，发扬党的优良作风”是防止党执政腐化堕落最为可靠的两点保证之一(37)《陈云文选》第2卷，人民出版社1995年版，第233页。，而在邓小平看来，党内法规还是抓好党内政治生活的关键所在。1961年12月，他在中央工作会议上讲到，开展“党规党法”和毛泽东思想教育是严格党的生活的必要举措之一(38)《邓小平文集(1949—1974 年)》下卷，人民出版社2014年版，第134页。。此外，邓小平还把中共在革命时期的民主制度和优良作风都视为“党内法规”。他在“七千人大会”上说：“遵义会议以后，在毛泽东同志领导下，我们党建立了一套健全的党的生活制度。比如民主集中制；团结——批评——团结的方法；言者无罪、闻者足戒，惩前毖后、治病救人；批判从严、处理从宽，不搞过火斗争、无情打击；艰苦朴素、谦虚谨慎，等等。这些都是毛泽东同志一贯提倡的，是我们的党规党法。”(39)《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第300页。同样是在“七千人大会”上，刘少奇则主要强调中共八大时修订的新党章是“党的法规”，一切党组织和全体党员都必须无条件地、不打折扣地执行(40)《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第413页。，这与他在中共七大时强调党章是重要党内法规的观点是保持一致的。

表1 中共中央颁发党内法规主要情况统计(1938-1955)

备注：以上数据源于《中共中央文件选集》(中共中央党校出版社1989年版)、《建国以来重要文献选编》(中央文献出版社1993年版)和《建党以来重要文献选编》(中央文献出版社2011年版)。

具体到实践层面，除了表1列举部分，中共中央在社会主义建设时期还颁发了《中国共产党党章》(1956年)，这是指导社会主义建设的重要党内法规。此外，还制定有《中国共产党第八届中央委员会第九次全体会议关于成立中央局的决议》(1961年)以及在1963年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条理试行草案》和《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》等具有党内法规性质的政治文件，这些都是中共中央在社会主义建设时期探索推进“制度治党”的重要依据。尽管党内法规的概念术语此时尚未清晰界定，但其内涵伴随着实践而不断拓宽，从而为改革开放新时期“党内法规”概念界定提供了宝贵理论积累和实践经验。

三、“党内法规”的界定和更新

历经中国革命和建设两个历史阶段演变，“党内法规”概念所承载的“制度治党”思想在改革开放时期依然熠熠生辉。只不过，该概念在改革开放初期仍以“党规党法”的概念形态使用，在此过程，邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家还对其政治内涵作出不同程度的拓宽。进入20世纪90年代，“党内法规”的概念得以正式界定，并于十八大以来得以更新，发生了两次标志性转变。

(一)“党内法规”在改革开放初期的概念拓展

在改革开放初期，虽然“党内法规”主要是以“党规党法”的概念形态使用，但由其承载的“制度治党”思想却引起各界极大关注。1978年12月，邓小平在十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”(41)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。在这番讲话中，邓小平明确提出了治国必先治党、必须依据党内法规从严治党的思想。受此影响，如何从概念上厘清“党内法规”日益提上工作议程，而“党章是最根本的党内法规”的提法更是为“党内法规”的概念界定提供了广阔空间。当然，这并不意味着在改革开放初期只有邓小平才继承使用“党规党法”的概念，而是邓小平上述讲话经由十一届三中全会这样重要场合的传播因而更具政治影响力。

事实上，其他老一辈无产阶级革命家在该时期不仅使用“党规党法”概念，还拓宽了其内涵。1977年3月，叶剑英在中央军委座谈会上讲到，共产党员必须懂得“党内不允许组织派别和秘密团体这条党规党法”(42)《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第453页。，不仅明确提出要把过去被“四人帮”颠倒的路线纠正过来，而且特别强调“反对小团体主义”是中共过去的党内法规。黄克诚在1980年1月召开的中纪委会议上提出，纪委人员必须严于律己，率先遵守“党的纪律和党规党法”(43)《黄克诚纪念文集》，湖南人民出版社2002年版，第196页。。薄一波赋予党内法规“反对个人崇拜”的政治功能是其使用过程出现的一个亮点，1980年7月，薄一波提出，揭发“四人帮”的文学作品不应只宣传个人，而应更多关注人民群众的作用，理由是“不要宣传个人”的规定在中共七届二中全会上已经确立，长期以来是“全党必须自觉遵守的党规党法”(44)《薄一波文选》，人民出版社1992年版，第377页。。薄一波此观点与邓小平在“七千人大会”时的看法颇为相近，不同在于他明确把“反对个人崇拜”纳入党内法规范畴。陈云和李先念强调的是党内法规对中共自身建设以及社会主义改革开放事业的重要性，1981年12月，陈云提到要“把维护党规党法、整顿党风的基本任务认真地担负起来”，这是中央纪委在改革开放中应尽的一份力量(45)《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第243页。。1987年3月，李先念在一次谈话中指出，“执行并进一步完善党规党法”是搞好党风建设的首要任务，也是确保改革开放政策取得成功的关键之一(46)《李先念文选》，人民出版社1989年版，第486页。。在十一届六中全会上，“党内法规”一词被载入《关于建国以来党的若干历史问题的决议》之中(47)《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民出版社1981年版，第38页。，在某种意义上讲，“党内法规”一词的使用是老一辈无产阶级革命家认识和评价毛泽东及其制度治党思想的历史地位时所达成的又一重要政治共识。

(二)“党内法规”概念的正式界定

到20世纪90年代，党的建设被视为改革开放新时期一项“新的伟大工程”(48)2001年，江泽民在中国共产党成立80周年纪念大会讲话中指出，始终做到“三个代表”与“新时期党的建设新的伟大工程总目标”是一致的(《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第15页)，尽管“新时期党的建设总目标”在中共十四大以来已经多次提出，但直至2001年才正式把党的建设称为“新的伟大工程”(《中国共产党90年研究文集》上册，中央文献出版社2011年版，第208-219页)。加以推进。在此情况下，中共中央首次界定“党内法规”概念。1990年7月，中共历史上首个以“党内法规”命名的制度——《中国共产党党内法规制定程序暂行条列》颁发，其中规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”，强调“党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。”(49)《中国共产党党内法规选编(1978—1996)》，法律出版社2009年版，第723页。由上可见，这一概念界定吸取了毛泽东、刘少奇和邓小平等人关于党内法规的认识与理解，体现为党内法规既用于治党又用于治军，除了用于规范全部党员的个体行为，还用之规范各级党组织的行为活动，不仅中共把与此有关的纪律也纳入党内法规范畴，而且突出党章的根本性地位，这在“党内法规”概念史上具有标志性意义。与此时隔两年，“党内法规”作为一个更加严肃规范的术语出现在党章。1992年中共十四大审议通过的《中国共产党章程》第四十四条明确规定“维护党章和其他党内法规”是党的各级纪律检查委员会的主要任务(50)《中国共产党党章》(十四大修订本)，人民出版社1992年版，第33页。，这是“党内法规”概念首次载入党章，标志着历经半个多世纪的历史发展，“党内法规”的概念实现了从党的一般政治报告到党章的“华丽转身”，成为全党共识。

十四大以后，“党内法规”在概念表述上一般是与“建设”或“体系建设”合并使用，加强以党章为核心的“党内法规体系建设”(51)《胡锦涛总书记在中央纪委第六次全会上的重要讲话》(辅导读本)》，人民出版社2006年版，第3页。是此时期的主要实践。从1992年中共十四大召开到2012中共十八大闭幕这20年时间里，尽管党内法规建设存在数量庞杂、体系混乱、程序不清等不足(52)参见何哲：《改革开放后中国共产党的执政转型(1978-2012)——基于党内法规与类法规文件的分析》，国家行政学院出版社2016年版，第55页。，但在统筹机制、制定程序、操作细则和理论研究方面已经取得很大成效(53)参见李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第80-95页。，如多次修订《中国共产党章程》，制定了《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》《中国共产党党员权利保障条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等系列重要党内法规文件(见表2)，“制度治党”理念也愈发深入人心。因此，尽管十四大以来的党章已有过数次修订，“党内法规”的术语至今仍然得以保留(54)2017年十九大新修订的党章第四十六条把“维护党的章程和其他党内法规”列为党的各级纪律检查委员会的主要任务之一(《中国共产党章程》(十九大修订本)，人民出版社2017年版，第56页)。。

表2 中共中央制定(修订)的部分党内法规(1992-2012)

备注：上述数据源于中共中央办公厅法制局最新编制的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)。类别划分是根据2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》确立的框架，即把党内法规分为“党章”“党的领导法规”“党的组织法规”“党的自身建设法规”和“党的监督保障法规”五大类。

(三)新时代以来“党内法规”的概念更新

十八大以来，中共中央确立了“到建党100周年时建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”(55)《十八大以来重要文献选编》上册，中央文献出版社2014年版，第478-479页。的建设目标，强调全面推进依法治国的实践当中必须“依据党内法规管党治党”(56)⑥《十八大以来重要文献选编》中册，中央文献出版社2014年版，第158、155-181页。。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅多达11次提及“党内法规”一词，而且以近200字篇幅阐述新时代推进党内法规体系建设的思路和举措⑥，这为新时代党内法规建设提供了重要指引。不仅如此，2013年中共中央还在新修订的《中国共产党党内法规制定条例》中首次更新了“党内法规”的概念范畴：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”(57)《中国共产党党内法规制定条例》，《人民日报》2013年5月28日。。与旧概念比较，新概念除了在党内法规的制定权限上取消了“中央军委总政治部”、新增入“中央纪律检查委员会”，还厘清了作为党内最高法规的“党章”与其它一般党内法规的地位和效力。这是“党内法规”概念在演变过程出现的又一次标志性飞跃。“概念是思想的出口”，这一概念更新标志着中国共产党制度治党思想提升至一个新的历史阶段。

与此同时，党内法规建设在实践层面也相应进入一个新阶段，体现在于：(1)中共中央首次召开专题会议统一部署党内法规建设工作(58)2016年12月24日至25日，首届全国党内法规工作会议在北京召开，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山出席会议并讲话，会议还传达习近平关于加强党内法规制度建设的指示(参见《人民日报》2016年12月26日)。，首次编制党内法规建设工作规划(59)2013年11月，中共中央编制首份党内法规五年工作规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》在2018年2月发布。，并首次印发有着“党内法规建设指南针”之誉的《关于加强党内法规制度建设的意见》(60)《关于加强党内法规制度建设的意见》，《人民日报》2017年6月26日。，对党内法规建设作“顶层设计”。(2)首次集中梳理从1949年10月至2012年6月期间制定的党内法规。截至2014年，中共中央从2.3万多件文件中梳理出1178件党内法规文件，其中废止322件，宣布失效369件，废止或失效总数共占58.7%(61)《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日报》2014年11月18日。。(3)加快制定或修订党内法规。据不完全统计，从2012年十八大召开至2016年10月，新颁布或再修订的党内法规达50多件，其中党章1部、准则1部、条例12部、规则6部、规定21部、办法9部、细则8部(62)邹雅婷：《十八大以来，中共这样治党》，《人民日报》(海外版)2016年10月24日。。(4)把党内法规建设纳入十九大报告。十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”(63)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，《人民日报》2017年10月28日。，十九大新修订党章的第四十六条还把“维护党的章程和其他党内法规”被列为党的各级纪律检查委员会的主要任务之一(64)《中国共产党章程》(十九大修订本)，人民出版社2017年版，第56页。，党内法规在新时代推进党的建设伟大工程实践当中的重要地位由此得以充分体现。

值得一提的是，2012年十八大以来，习近平对党内法规有着诸多论述，至少包括：(1)把党内法规建设提升到新的战略高度。中共中央全面从严治党的一项重大战略部署，是“新时代党的建设总要求”(65)《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》，《人民日报》2017年10月28日。之一。习近平指出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，是“实现党和国家长治久安”的制度保障，强调要从全面从严治党的战略高度“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板”(66)习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进一体建设》，《人民日报》2016年12月26日。。(2)重塑党内法规的权威性。习近平强调，党的制度建设要注重“提高党内法规执行效力”，因此要加快解决“党内法规同国家法律的衔接和协调问题”，包括“完善党内法规制定体制机制”以及构建“配套”的党内法规体系。(67)中共中央文献研究室：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第105页。(3)尊崇党章在党内法规体系中的根本地位。2012年十八大刚闭幕，新当选总书记的习近平在《人民日报》撰文指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”，强调全党要特别重视“学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章”(68)习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日。。此外，他还要求各级纪委“把维护党章和其他党内法规作为首要任务”，做党章的坚定执行者和忠实捍卫者(69)习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。。所有这些，都极大丰富了中共制度治党的理论，无论对党内法规概念使用还是具体实践都发挥了积极推动作用。

由上可见，“党内法规”概念起源于中国革命时期，界定于改革开放初期，更新于新时代中国特色社会主义建设时期，它不仅吸融了早期中共使用的“法律”“纪律”和“法规”的政治意境，而且记录着中国共产党探索“制度治党”的历史轨迹。作为中共近百年历史沉淀下来的“浓缩物”，该概念典型体现了政治实践对概念术语的塑造作用。尽管在此过程它又以“党规党法”“党的法规”等概念形态使用，但其所承载的“制度治党”思想并未更改，政治地位更是由一般政治报告上升至党章保留至今。这一历史过程表明：一个党建概念的形成和发展，有其内在历史发展逻辑，既不能臆想构造，也无法在朝夕成型，而是要从客观实际中来，又回到客观实际接受检验，如此循环渐进；党建概念只有立足于解决中国实际问题又紧握时代脉搏，才会具有持续不断的政治生命力。由此启发我们，推动党内法规制度体系建设的过程，既要以实事求是态度研判客观形势，又要以改革锐气作出理论创造，这也是新时代推进党的建设伟大工程的应有之义。