为何推动新型城镇化是“长短皆宜”的政策必选项

【提要】近年宏观政策更加注重结合短期调控和长期结构性改革目标。当前形势下，稳就业稳民生需要较大体量的“主动”财政扩张，推进新型城镇化可以在短时间内承载较大规模的政府主导投资。从长期视角看，推进户籍城镇化和大都市圈建设是进一步消费升级和产业升级的必要基础。虽然表观城镇化率已近六成，但是中国户籍城市化率和“大城市化率”均远低于这一水平。户籍城市化及现代都市圈发展滞后，且部分城镇基础设施建设仍有短板，这些中期挑战凸显了加快关键要素市场化改革的紧迫性。

【关键词】新型城镇化;大都市圈;要素市场改革;结构转型

一、短期稳增长所需的财政扩张力度较大

（一）外需增长显著低于潜在水平

目前新冠肺炎疫情在全球呈现“多点爆发”特征，可能有“长尾”。虽然主要欧美国家已经开始尝试分阶段复工，但我们预计复工率“爬坡”的速度可能比中国更慢，全球经济恢复疫前正常秩序尚需时日——2020年2-4季度外需可能都面临负增长。并且如果疫情出现反复，不排除海外复工进程受到暂时阻断的可能性。参照中国经验，我们预计全球经济恢复正常秩序的进程“道阻且长”（图1）。

鉴于此，相比于中国复工率的回升轨迹，中金全球经济活动指数（GAT）初期的回升节奏大概率更缓慢，且疫情对海外的收入冲击可能比中国更大——由此，我们预计海外经济活跃度可能需要3个月或者更长的时间才能回升至九成左右的“開工率”。

（二）新冠疫情对中国全年经济增长的冲击约为7-8个百分点

我们预计2020年2-3季度海外GDP可能都出现比2009年更深的负增长，四季度是否回到正增长仍有较大不确定性，中国外需难免受到较大冲击。5月至今，GAT虽然初现低位筑底的早期迹象，但日均值仍在38.1的低位，相比4月未见回升。我们预测全球增长2季度可能明显衰退——美国2季度GDP年化环比增速可能降至-28%、甚至更低;而由于管制时间和力度均甚于美国，欧洲经济受到的冲击可能更大、衰退幅度可能更深。鉴于海外复工复产所需的时间可能比中国更长，3季度海外经济可能仍同比收缩，中国外需在未来1-2个季度面临的短期挑战可能比2008-2009年有过之而无不及。

鉴于此，中国前三季度可能都难以回到疫前6%的“潜在增长率”、产出缺口较大，保就业、保民生的目标仍需更大的政策纾困体量。如我们此前测算，新冠疫情对全年经济增长的冲击约为7-8个百分点。而由于收入受到“重创”，国内消费和私有部门投资短期仍难恢复元气，经济增长可能持续低于潜在增长率，就业压力可能继续积聚。

（三）微观数据亦体现出企业现金流压力高企、用工需求疲弱

国家统计局公布的规模以上工业企业调查显示，2020年1季度总体工业企业利润同比下跌36.7%、收入同比下跌15.1%，流动性指标明显恶化;我们对百家企业（其中中小企业占比约50%）的调查显示，近60%的调研企业表示目前的员工数量相比2019年底有所减少，其中14%的企业已缩减一成以上员工。

（四）加大纾困与稳增长的政策力度

在此背景下，政府开始重新评估海内外疫情对经济和民生的影响;4月17日，中央政治局会议指出新冠疫情“对我国经济社会发展带来前所未有的冲击”，在“六稳”的基础上提出“六保”，即“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”，并进一步明确将加大纾困与稳增长的政策力度。

我们预计2020年实际GDP增长2.6%，其中已经包含广义财政赤字同比扩张7个点左右的政策假设——其中填补财政收入减少的缺口之外，主动扩张可能约3万亿元（占GDP的3%）。受疫情影响，2020年上半年一般公共预算及政府基金（土地交易）收入都可能大幅下降，全年财政“被动”减收幅度或达3万亿-4万亿元，相当于政府全年总收入的11%-15%。其中“被动”财政扩张3-4个百分点（由财政收入减少引起的赤字增加），而此外可以有效提振经济增长的“主动”财政扩张体量可能达到3个百分点、即3万亿元左右。两项加总为6-7个百分点，广义财政赤字率同比扩张6万亿-7万亿元。

资金来源方面，6-7个点的广义财政赤字率扩张中，社保降费贡献约1个百分点（1万亿元），其余5万亿-6万亿元净扩张大部分靠加大政府及准政府部门净融资完成。从上述财政现状看，政治局会议明确提出“提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债额度”也在情理之中。财政部也于近日再次提前下达1万亿元地方专项债额度、并要求在5月底前全部发行，由此，地方专项债“前置”发行额度已经达到2.26万亿元，超过2019年全年净发行量。我们预计，随着5月下旬“两会”召开，财政纾困与稳增长的政策细节将进一步明晰。

从资金用途来看，为达到财政“主动扩张”、拉动内需的必要规模，仅靠纾困和消费券类的措施体量不足，扩大围绕新型城镇化的基建投资或是财政发力“必选项”。2020年春节后政府出台了一系列纾困措施，包括减少社保缴费、疫情受损部门税收减免、小微企业纾困、扩大低保和失业保险覆盖范围等。但是，除去社保减“三险”征收及其他减免外，中小企业及贫困人口纾困、失业保险支出难以支持财政大幅扩张。以失业保险为例，2018年全国223万人领取失业保险金共358亿元，2020年失业金支出扩张规模可能相对有限。增值税方面，小微企业总体征收比例也较低，税收减免对财政扩张总体贡献可能不大。所以，为达到财政扩张目标体量，加大政府主导投资可能是必选项。

历史上，外需面临较大压力时，扩内需政策“对冲”往往或多或少加大基建投资（图2）。2020年地方专项债的资金用途上已经体现出加强城镇化相关基础设施建设的政策导向——2020年1季度的地方专项债净发行中，约七成的投向是市政民生、交通运输、产业园区这三个投资领域，而2019年这三项合计仅占15%左右。

二、中国城镇化的现状及短板

中国目前表观城镇化率达到近60%，已超世界平均55%的水平，但离OECD国家八成以上的城市化率仍有差距。截至1978年末，中国城镇常住人口仅1.7亿人、表观或常住人口城镇化率仅为18%。改革开放以来，中国城镇化经历了三个阶段：（1）1978年至1995年是城镇化的爬坡期，表观城镇化率从17.9%上升到30.5%，年均增长0.64个百分点。（2）1996年至2010年，中国城镇化进入加速增长期，常住人口城镇化率从30.5%上升至50%，年均增长上升至1.37个百分点;纵观其他国家的发展经验，在城镇化率突破30%后，通常进入一轮城镇化快速发展期。（3）2011年到2018年，在突破50%以后，城镇化率从51.27%上升至59.2%，年均增长1.19个百分点。与此同时，人口向大城市聚集的特征变得更加明显。2018年，中国表观城镇化率达到59.2%，略高于全球平均55.3%的水平，但值得注意的是，中国表观城镇化率和国际惯用的城市化率概念不完全可比，我们在后文中将对此做进一步论述。

城镇化在中国呈现城乡流动人口比例高，城镇化率/工业化率比值偏高、而城镇化率/服务业的比值明显偏低等特点。但“支撑”这个现象的两个因素均在消失。2019年，中国农民工的规模已经达到2.91亿人，占中国总人口21%，占全国就业人员的37.5%。也就是说，全国每5人中就有1人是农民工，就业中每5人有近2人是农民工。自從2008年国家统计局开始正式进行年度农民工调查以来，数据显示，农民工的规模从2008年的2.25亿人上升到了2019年的2.91亿人，占比从29.8%上升至37.5%。除此以外，与OECD国家相比，中国存在“工业化高度发达、城镇化相对落后”的现象（图3）。2018年，中国工业化率为41%，同年城镇化率为59.1%。相比而言，全球平均的工业化率为25.4%，而城市化率为55.3%，全球平均的城市化率与工业化率比值为2.2，显著高于中国1.4的比值。在发展过程中，发达国家达到工业化率峰值的时候，城镇化率往往达到了70%左右的水平——美国1956年工业化率达到39.1%的峰值，当时其城市化率为67.8%;日本1970年工业化率达46.7%的峰值，当时其城镇化率为71.9%;德国数据最早追溯到1970年，当时其工业化率为48.3%，城镇化率为72.3%。随着服务业的兴起，中国的工业化率从2011年开始呈下降趋势，当时常住人口城镇化率仅为50.5%。一方面，中国能够在相对较低的城镇化率基础上形成完整的产业链和高度发达的工业，主要的支撑因素有两个，一是中国特色的农民工现象，为工业化提供了充足的劳动力;二是过去30年外需占比的大幅上升支撑了中国工业化产能超前于中国本地成品需求的扩张。“工业化超前于城镇化”硬币的另一面，就是服务业发展水平相对偏低。

中国表观城镇化率和国际惯用的城市化率在反映人口在城市聚集的比例上不完全可比。中国的“城镇化”与国际比较中的“城市化”存在一定差别。一般而言，城市化指代人口向城市的聚集，以及相应而生的迁移人口的生产、消费等生活方式的全方位转变。而中国统计的“城镇化率”中，有很大一部分来自于行政区划变动，这一部分可能占到城镇常住人口增长的三至四成（图4）。

具体来看，城镇常住人口增长的来源主要是城镇人口自然增长、迁移增长和行政区划变动带来的人口增加。20世纪80年代开始，中国开展了大规模“县改市”等行政区划调整，加速了表观城镇化率上升;2010年之后又开展了一轮“县改区”。直接通过行政区划改变造成的表观城镇化率提高，事实上并没有改变当地居民原有的生产、生活、消费方式，也没有严格意义上经过“城市化”的聚集、发展的自然过程。所以不论是在生产组织方式、产业集群、生活水平、聚集程度、还是城市软硬件和配套基础设施等各方面，与自然形成的城市相比均存在一定的差距。

除概念层面的差距以外，目前中国城镇化存在户籍城市化率远低于表观城镇化率，以及聚集程度偏低两个“短板”，从中长期看，这两方面的不足可能会对中国实现中长期发展目标产生一定的制约。另一方面，打破中国城镇化在这两个层面的瓶颈，将在多个层面推动中国优化经济结构、提高增长质量的一系列目标，包括提高资源配置效率、提高劳动生产力、提升产业链附加值、扩容国内消费需求等。

中国户籍城镇化率远低于表观城镇化率。2018年，中国常住人口城镇化率59.6%，但户籍人口城镇化率仅为43.4%，后者相比于中国的经济发展水平而言明显偏低。表观城镇化率和户籍城镇化率间的差值为16.3个百分点、或约2.3亿人口。这些人口多为中国最大的流动人口群体——农民工。由于种种原因，城镇化“含金量”不足，实际达到现代都市生活标准的人口比例很可能比户籍人口城镇化率更低。此外，近年来，城镇户籍人口跨区域流动的现象越来越普遍。虽然这部分人群拥有城镇户籍，但是其城镇户籍不在本地，生活同样受到诸多限制，生活质量受到一定影响。

三、加快户籍城镇化的中长期意义

非户籍人口面临的制度性制约是他们在收入、财富、人力资本积累、生活水平诸多方面处于相对劣势的重要原因。中长期看，加快“户籍城市化”有利于提升全要素生产率，优化经济结构。

（一）户籍城市化推升居民总体财富增长及生活质量

据国家统计局近日发布的《2019农民工监测调查报告》（以下简称“2019农民工调查”）显示，截至2019年底，全国共有2.9亿农民工，占总人口的20.8%和总劳动人口的37.5%。其中46%（即1.35亿）的农民工年末在城镇居住——即虽然未能落户，但仍然选择常年在城镇居住、工作的农民工人数达到中国总人口的9.6%和劳动力人口的17.3%。

从与农民工相关的统计数据分析，非户籍常住人口收入偏低。中国目前在城镇居住的非户籍人口和中国最大的流动人口群体就是在1992年后开始大量涌现的农民工群体，平均收入在3200-4700元/月，相对于同等职业的城镇非私营单位职工低二到四成（图5）。同时，调查显示农民工多集中在服务业中相对附加值较低的行业。

农村居民财富积累相对薄弱。国家统计局《城乡一体化住户调查》显示，农村居民总收入中财产性收入占比仅2.4%，远低于城镇居民10.4%的平均占比。总量上，农村居民年度总财产性收入仅为城镇居民的8.6%。

就整体生活质量而言，流动人口与城镇居民平均水平仍有差距。2019农民工调查显示，农民工人均居住面积为20.4平方米，低于城镇36.6平方米、以及农村37.1平方米的人均居住面积。居住条件以外，城市流動人口对子女教育升学难、学费高等方面的忧虑近年明显上升，城镇归属感不足，对社区活动的参与率偏低——这一系列数据总体反映非户籍人口的整体城镇生活体验不及户籍人口。大力推进流动人口落户，有助于在城市规划中更为贴近常住人口数量、完善相应的配套软硬件设施建设，包括民生基础设施，教育、医疗资源配套等。

（二）落户释放消费潜能

数据显示，流动人口人均消费额为城镇户籍人口的四分之三左右，大幅高于农村居民。从上一节对收入、财富、生活水平的比较不难得出农民工消费能力相对偏弱的推论。尽管农民工落户之后，成为新市民在就业分布、收入及人力资本提升等方面的变化仍需时日，但随着社会保障水平提高，消费、置业、创业甚至借贷等各方面壁垒的打破均有望较快提升边际消费倾向。流动人口，这一占全国总人口两成以上群体消费能力的扩张，势必明显提升中国扩大内需政策的效力，促进经济结构向消费、服务业主导进一步转型。

（三）加快推进农民工落户有利于提升城乡和产业间的资源配置效率

户籍壁垒为人力资源配置进一步优化带来了不小的“摩擦力”。自2005年中国沿海出口重镇第一次出现较大面积的“用工荒”以来，城镇一些行业劳动力紧张的声音就不绝于耳。与之相对应的是，中国第一产业劳动生产力仍然明显偏低，显示优化城乡间劳动力资源分配仍有空间。农民工调查显示，2019年农民工月均收入为3960元，大幅高于同年农村月均1340元的可支配收入水平。近年即使在外需增速明显下行的背景下，农民工制造业平均工资仍录得了6.1%的上涨，显示需求保持比较“饱满”的状态。同时，农民工在建筑业、批发零售、居民服务、交运仓储、餐饮旅游等近年发展较快的行业就业比例较高，且平均收入在建筑业和交运仓储等领域上涨较快，显示较大的劳动力需求。城乡收入差距保持较高的水平，而第二、第三产业仍有相关行业存在劳动力缺口，显示城乡的户籍壁垒仍对劳动力资源最优分配形成较大阻力。

（四）城市落户促进农民工连续就业及其人力资本的积累

户籍制度壁垒不利于流动人口通过连续就业、在职培训等渠道积累人力资本，提升生产效率。春运期间，年均运输旅客人次达15亿人次。每年春节的“重置”，迫使农民工频繁“跳槽”，难以形成固定职业，积累人力资本。根据中国社会科学院的有关调查，中国新生代农民工最短平均0.11年“跳槽”一次，最长平均两年流动一次。64.9%的新生代农民工在半年内就会更换工作一次，坚持一年以上的仅为2.7%。在中国目前提倡高质量发展、大力促进制造业升级、扩大内需的政策目标下，农民工人力资本提升受限的“短板”，无疑已经成为一大制约。

（五）落户有助于延长农民工有效退休年龄，增厚中国有效人力资本存量

目前农民工在45岁以后大量返乡务农，而城镇劳动者平均退休年龄为55岁左右，两者较大的差距源于多方面因素。一方面，城镇对非户籍常住人口在享受教育医疗等社会保障、置业、创业等方面仍存在一系列限制;另一方面，农村集体土地确权、入市、流转在很多地区仍存在障碍，导致农民工较早从城镇回归乡村，形成不充分就业。从这一点看，加快农民工落户将有效延长农民工退休年龄，可谓改革中“低垂的果实”。延长农民工有效退休年龄将快速增厚中国有效人力资本存量。自2012年起，中国15-59岁劳动人口连续8年净减少，累积减少2.8% ，约2600万人。如果占中国总人口两成以上、占劳动力人口37.5%的农民工群体得以在城镇安家落户，拉长有效工作年限（加长有效工作时间），并通过连续就业（增加熟练度）提升其人力资本存量，将对中国总体人力资本提升带来举足轻重的贡献。

四、推进大都市圈建设是经济转型升级的重要基础和动力

虽然中国有15个人口在1000万以上的超大城市，但相对于中国的人口体量和工业化程度，城市的“成色”仍有待提高。在提升生产效率及优化城市功能层面，推进大都市及大都市圈建设会在以下3个方面起到重要作用：

（一）大都市圈的建设对推进产业分层、提高资源产业配置效率起到关键作用

从全球城市化进程中，我们集中考察了大都市圈形成及其产业分层的进程。大都市圈一般都会形成单位面积人口和产出密度递减的内核、内圈以及外圈。三个层级往往形成互补的产业分层，其中人均增加值较高的行业往往在内核最为集中、内圈次之、外圈最少。反之，人均增加值较低的、完成城市圈“辅助型”功能的产业往往更集中于外圈。纽约大都市圈的“内核”中人均以及每单位面积的总产值遥遥领先，而高附加值行业如信息产业、金融地产、教育医疗以及文娱餐饮等行业的占比较高，中等附加值产业如批发零售和建筑业在内核的比例偏低，而在内圈的比重较大。同时，外圈的增加值“密度”较低，农业和一般制造业较为集中。从另一个角度观察，纽约大都市圈的“内核”经济总体量约占都市圈总产出的三分之一，而在整个经济圈中对高科技、金融、专业技术、文娱等“高能”产业的贡献超过半壁江山（图6）。反观中国的城市规划，地理位置较近的区域之间产业重合度仍然较高。中长期看，产业重合对形成高密度的产业集群，优化信息与市场资源共享均造成制约，不利于效率提升。

（二）大城市与大都市圈对推动产业升级和人才升级的作用在知识经济时代尤为重要

进入知识经济时代，我们观察到人才向大城市聚集的趋势再次加速。究其原因，非常关键的一点是知识经济中的产业发展和“裂变”对信息交流及市场交易效率有更高的依赖度，而这有赖于产业和从业人员在一定空间中的“集聚效应”。在中国目前的发展阶段，中低端制造业和服务业均已达到较成熟的水平，并形成了较完整的产业链。但在高端制造业以及高附加值服务业领域仍有较大的补短板空间。此时加大城镇化密度带来的聚集效应，将为高端制造业和服务业发展提供更肥沃的土壤。随着城市人口密度的上升，人均产出也明显提升。

（三）优化城市人口结构，缓解包括房价收入比偏高在内的“大都市病”

所谓都市圈，在空间形态上，简单地说就是在核心区周边形成“一小时通勤圈”，或在已有核心城市周边50-70公里左右范围内（视不同地理环境有所增减），发展一批小镇或若干小城、相互连接后形成城市网络体系。在户籍和农村土地相关体制的约束下，中国人口和产业在城市之间、城乡之间的流动仍存在较大制约，其中一个副作用就是城市圈不同層级的人口结构僵化，使得经济密度较大的内核和内圈，仍然由于历史遗留因素承载了很多已经不适于或无意在城中心居住的居民。城市的老龄化加快，以北京为例，截至2018年底60岁以上的老龄人口已达350万人，为户籍人口的四分之一。这部分人口对居住地离中心城区的距离要求下降，而对居住面积、环境、成本更为敏感，更适合从城市圈“内核”迁至“内圈”或者“外圈”居住。与此同时，由于核心区可供居住面积有限，大量在核心区工作的年轻人承受较高的房价、或者较大的“通勤压力”。横向比较，海外都市圈形成的过程中均有一个核心区人口相对年轻化、外来人口比例上升的特征，而核心区外人口密度递减、平均年龄递增。

五、分解中国各阶段增长的要素贡献份额——测算中国的全要素生产率、人力资本变化及其近期趋势

我们可以将经济增长的来源归因至各生产要素，即资本积累、人力资本增长、以及全要素生产率（TFP）提升。全要素生产率通常用以衡量经济整体生产效率的指标，从定义而言它实际上是一个残差项，特指GDP增长中无法由其他要素投入（物质与人力资本）解释的部分。一般认为，全要素生产率的提升可以通过技术进步、生产要素的优化配置等方式实现。

从数学模型的来看，假定一个三要素柯布-道格拉斯生产函数，则总产出与劳动力、资本和生产效率的关系可以表达为：

Y=AKα （L×S）（1-α）（1）其中

Y： 总产值

A： 全要素生产率

K： 实物资本存量

L： 劳动力规模（经济活动人口）

S： 劳动力素质指数，即经济活动人口的平均受教育程度

α： 资本要素份额

（1-α）： 劳动要素份额

对方程（1）中进行自然对数处理、并求差值，我们可以推算出各要素对总产出增长的贡献：

中国的潜在增速从2008年的10%以上下降至目前6%左右的水平，主要是由于全要素生产率增速放缓以及人口“红利”的结构性下降。2008年以来，资本存量的积累速度持续保持高位，年均增速在14%以上。与此形成鲜明对比的是， TFP对整体增长的贡献从此前1997-2008年的约四成下降到了2009年以来的不足四分之一。这一分析表明，中国经济增长的效率提升速度结构性放缓。分时间段来看（表1）：

（1）1979-1997年，改革开放后一系列改革驱动下，中国年均GDP增长10%，其中劳动力规模扩张与劳动力质量上升提升合计贡献了3.0个百分点，全要素生产率增长贡献了3.6个百分点，这些部分对增长的合计贡献率达到了近七成的水平。

（2）1998-2007年，亚洲金融危机后、中国加入WTO。中国年均GDP增长10%，但劳动力规模扩张与劳动力质量提升的贡献度降为1.7个百分点，全要素生产率增速维持高位，贡献度达4.2个百分点。

（3）2008-2015年，受全球金融危机影响，年均GDP增速降至8.9%，劳动力规模扩张对增长的贡献降至0.2个百分点，但以教育水平为代表的人力资源质量提升贡献仍有1.2个百分点，全要素生产率增速的贡献度降至2.2个百分点。资本积累对增长的贡献升至近六成的水平。

（4）2016-2019年，年均GDP增速进一步放缓至6.7%，劳动力规模不再扩张、劳动力资源对增长的贡献大幅下降，全要素生产率增速继续降低。资本积累持续成为增长的最重要驱动力，贡献率接近六成。

回顾改革开放以来的中国经济增长，虽然全要素增长率有一定的“周期性”，但每次TFP的结构性提升与一系列提升要素配置效率的结构性改革时点一致。1978年改革开放以来，TFP对增长的年均贡献为3.2%，但期间TFP的增速也出现比较大的波动。在TFP高速增长、即经济生产效率快速提升的时期，其增速通常可以达到年均5%以上。历史上TFP曾出现过三次高增长阶段，对这些时间段分析可以发现，经济生产效率快速提升分别与三次重大改革事件发生的时点吻合（图7）。

六、大力推进新型城镇化，有助于中国应对当前国际国内环境变化带来的中期挑战

除短期“六保”、长期转型的需要之外，在当前国际国内环境下，推进新型城镇化具有宏观调控需求以外的紧迫性，而当前正是实施相关改革的关键时间窗口。

首先，“后疫情时代”外需增长可能低位回升;然而，面临全球化停滞的中期挑战，中国打造更完整产业链以及加速扩大内需的紧迫性就进一步上升。新冠疫情已经对全球供需带来巨大冲击。虽然“第三波”疫情影响的国家经济体量相对较小，但是其总面积和总人口比“第二波”疫情影响的欧美发达地区更大，且和众多经济大国接壤。在“疫情发展曲线”上，“第三波”疫情比欧美更晚1-2个月，且抗疫效率堪忧。

新冠疫情爆发之前，中国及全球贸易量已经随着中美贸易摩擦升级而萎缩，供应链初现碎片化趋势。2018年以来，中国以及全球的贸易增速持续放缓，2019年在全球保持趋势增长率的环境下，录得负增长。全球比较优势的交换受限，无疑会为所有开放型经济体带来效率和需求的损失。然而，在此背景下，本国供应链最全、国内市场潜力最大的经济体所遭受的“损失”会最小。中国已经拥有世界上最完整的制造业产业链，在此基础上，在高端制造业和信息产业上加快补短板、并为可持续扩大消费投资需求打开空间，将有助于中国有效抵御逆全球化趋势的潜在负面影响。

其次，近年全要素生产率较21世纪初出现结构性下降迹象、叠加疫后供给需求都尚需时日的短期矛盾，通过优化土地和人力要素配置提升全要素生产率、扩大内需是对症良药。改革开放后中国30余年的高增长由全要素生产率上升、固定资本积累以及人力资本提升三驾马车共同驱动。我们认为，中国改革开放以后全要素生产率的提升，不仅受益于中国制造业融入世界后赶超科技和产业组织前沿的后发优势爆发，也在很大程度上依赖市场化改革带来的资源配置效率大幅提升的制度红利。而2015年后，随着全球化动力减退、上一轮人力和土地资源等要素市场化改革的红利逐渐进入平台期，全要素生产率增速从1979-2007年间平均3.7%的水平下降至平均1.8%，对增长的年均贡献减半，下降了近2个百分点。

在当前时点，尤其是在疫后增长和就业矛盾凸显、供给和需求均未恢复元气的阶段，通过结构性改革提高资源配置效率，拉动经济增长、释放长期需求无疑是政策应对的上佳之选——在供给尚未完全恢复阶段，用货币宽松等纯需求端政策拉动总需求上升，难免伴有局部、短期通胀的副作用。财政纾困虽然必要且短期有效，但对为中期增长加分的作用有限，且伴有在财政收入大幅滑坡的背景下大幅推升共有部门杠杆的（不可避免的）副作用。中国过去几十年的经验表明，合理的结构性改革政策撬动长期需求，比短期财政货币政策全面大幅扩张的功效更持久，且副作用更小。在目前的宏观环境下，推进新型城镇化改革，释放制度红利和有效需求，无疑是“一石多鸟”的优选政策。

再次，劳动人口老龄化加速，尤其是进城务工流动人口平均年龄快速攀升，凸显抓住当前窗口释放农村剩余劳动力、提升有效人力资本的紧迫性。农民工调查的数据显示，农民工的平均年龄在2008年为34岁，此后逐年攀升，至2019年已经上升到了40.8岁。从年龄结构来看，2010年农民工主要以20-30岁的青年为主，其占比超过农民工总规模的三分之一，而50岁以上农民工的占比当时仅为12.9%;但至2019年，农民工的年龄结构已经呈现明显老龄化的趋势，40岁以上农民工占到总量近一半，30岁以下的农民工占比降至四分之一。更值得关注的是，外出务工农民工的平均年龄小于本地务工农民工近10岁，而后者中50岁以上占比比前者高出23个百分点，显示随着年龄增长，未能落户的农民工迁移意愿明显下降。目前，中国农业剩余劳动力仍具备相当规模，2018年农业就业占比尚在26.1%的高位，虽然平均年龄上升，但45岁以下的农村剩余劳动力仍有几千万，显示当前释放农村剩余劳动力的潜力犹存，但是随着人口老龄化的加深，这一方面改革红利的“窗口期”正在快速收窄。

七、推动户籍城市化和大都市圈建设亟需加快制度建设

（一）城市化的关键性制度改革目标更加明确

2020年政府对涉及城市化的关键性制度改革和推进新型城镇化的相关政策，已在各個层面提出了更明确的目标以及更大的执行力度。4月9日国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，同日发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《2020任务》）。相比2019年的新型城镇化建设任务，2020年对户籍制度、农地入市、城市建设的投融资渠道、都市圈建设、公共服务等关键性的制度改革提出更加明确的要求和目标，具体来看：

1.从实质上推动大城市的户籍制度改革。相较于2019年，《2020任务》中明确提出了推动常住人口500万以上的超大、特大城市取消基本人群的落户限制，鼓励常住人口300万-500万的大型城市全面取消落户限制。

2.全面推动农村土地入市，赋权省级政府，推动建设用地资源向中心城市倾斜。《2020任务》首次提出全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，此前国务院已经将部分农用地转为建设用地的审批权交给省级政府。此外，《2020任务》指出将改革建设用地计划管理方式，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。

3.打通城市软硬基础设施建设的融资通道，加强城市建设投入。《2020任务》明确指出要完善与新型城镇化建设相匹配的投融资工具，支持符合条件企业发行企业债券，鼓励开发性政策性金融机构参与建设。此外，公募基础设施REITs试点也于2020年正式启动。

4.着力推进中心城市及城市圈协同发展，编制多个城市圈发展规划。总的来看，《2020任务》更加强调都市圈、中心城市的建设：要求提升中心城市的能级与核心竞争力，优化发展直辖市、省会城市等中心城市。具体来看，《2020任务》提出将编制成渝地区、南京、西安、福州等都市圈发展规划。

5.加快扩大公共服务覆盖与跨区统筹。《2020年任务》提出要推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务、加快养老保险全国统筹进度、完善基本医疗保险异地直接结算制度，对公共服务覆盖与跨区统筹的目标任务进一步细化。

（二）加速新型城镇化建设，需要制度配套

从生产要素市场化改革的角度看，当前推进新型城镇化制度建设已经逐渐取得理论共识，亟需抓住窗口期在关键节点形成实质性突破，以市场化手段加强土地和人力要素分配的效率，加强其使用效率以释放其供给弹性。其中，以下五个方面的改革配套尤为重要。

1.加快取消落户限制、有序推动市民化。当前户籍改革的首要目标是促进在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。为达成这一目标，应加快取消少数超大城市以外的落户限制，扩容都市圈承载力，为外来人口在都市圈安居乐业、就业创业营造有利环境。同时，应通过人地（建设用地资源）挂钩、人钱（财政转移支付）挂钩等政策辅助地方政府分担市民化成本、同时推动农村土地管理制度改革、释放红利。将扩容城市常住人口数量作为中长期目标，以加快推进高端制造业和服务业的聚集，继续引领全国转型升级的步伐。

2.有效加速农村土地确权、流转。党的十八届三中全会已经明确提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转。诚然，农村土地管理制度改革在具体细节上存在复杂且多样的执行阻力。然而，作为在推进新型城镇化，建立高能现代都市圈的必经之路，仍应将土地使用权和使用权转让的权利赋予农民，逐步搞活城乡二维分隔的土地市场格局。农地入市、宅基地流转有利于解放中国土地资源的供给弹性，获取的收入可优先用于完善相应地区农村人口的社会保障体系、提供农民市民化的资金支持、提升农民工收入与财富。由此在提高土地利用效率的同时缩小城乡收入差距、推进高质量城镇化及消费升级。

3.建设多层次住房供应体系。目前农民工在城市中的居所条件较差、功能不全，在一二线城市尤甚，对其生活质量、就业稳定性和消费水平均形成巨大的制约。要实现中央提出的“全体人民住有所居”的目标，农民工的住房问题无法回避，城市住房制度必须要面向新市民的需求。都市圈建设的同时应配套大力推进公共租赁住房供给，完善“商品房+公共住房”双轮驱动的住房供应体系。如果能加快推出以公共租赁房为底层资产的REITs市场，将为公共住房建设期的大量资金投入提供退出支持。

4.加强公共服务和社会保障全国统筹，缩小城乡差距，加快社保体系改革。推动常住人口落户的同时，需要将加快推进城镇公共服务全覆盖纳入规划。虽然短期对财政可能造成一定压力，但中长期看，加速户籍城市化对推动中国中长期增长、释放消费潜力和打破劳动力资源瓶颈都大有裨益，动态考量不失为对财政资源配置长期可持续发展的有益之举。另外，不同地区之间社保、医保衔接不畅，也阻碍了人力成本的有效流动、再分配，从而制约了效率的提升。城镇社保体系建设之外，“十二五”时期我国便已提出“建立城乡一体化”公共服务制度，达成这一目标继续实质上推进优化财政转移支付、加强医保社保全国统筹、积极推动农村改革，缩小城乡之间、地区之间的公共服务差异。

5.推动财税体制改革，厘清中央、地方财权事权分配。这是推动以上所有制度变化落地的关键动力和基础。以上各方面改革的落地需要中央和地方政府的大力协同。其中扩大地方政府税基、减轻地方政府财政对土地拍卖的高度依赖、探索扩充地方政府融资渠道，加强中央财政盘活力度，加强对地方新型城镇化初始阶段的转移支付及其他财政资源支持等举措，均将对有序推进新型城镇化建设，减少执行阻力和提高执行质量上起到关键作用。

八、新基建以外，传统基建“补短板”对新型城镇化的顺利推进至关重要

新型城镇化顺利推行需要城市内、城市间加强交流能力，大幅提升人口净流入城市的实际承载能力，以保证新型城镇化的质量、效率、以及民生相关配套设施。除了更多聚焦升级城市“软件”的新基建以外，传统基建也在大部分城市有升级、甚至提前规划的需求。具体来看，基建“补短板”“助发展”相关的任务可以概括为以下三点。

（一）“表观基建”层面，有必要加强跨城与城内交流效率

首先，打通城市内外人流、物流及信息交流的“血脉”——结合海外经验，需要建立高效一小时内通勤圈，加强城际铁路、市内轨道交通、路网、公用设施网络升级、以及信息高速公路等建设。中国城市轨道交通单位人口密度仍然偏低，也仍有发展空间：将中国的大城市与全球其他大城市相比，中国主要城市轨道交通平均21米/千人，国外达到29米/千人的水平;而城市轨道交通密度不足的现象在中国小城市则更加突出，包括城市內部和城市间的交通基础设施——密度不足降低了城市轨道交通网络和通勤能力的提升。

（二）在“隐形投入”方面，油气管道、电力、通信等基础设施领域也需要一定体量的投入

中国的油气管道、下水道管网等公用设施，不论在总量、密度、还是空间布局上都仍有很大上升空间。全球油气长输管道里程数排名前三的国家分别为美国、俄罗斯、中国，中国与之差距仍然较大。截至2018年，美国、俄罗斯在役油气长输管道里程数分别达到68万公里、25万公里，中国仅分别为其五分之一、二分之一。同时值得注意的是，近年来我国油气资源消费增长较快，且未来仍有较大发展空间。

通信技术层面，中国在一些重要领域弯道超车，比如中国人均手机拥有量处于较高水平，4G基站总量和密度上都在全球大幅领先，而5G投资的布局更是占有绝对优势。但也有其他需要进一步投入的需求，以催化技术创新、催生消费需求增长新动能，为消费模式和产业布局的升级提供必要的场景。比如安全服务器数量，即使在总量层面与发达国家相比也有巨大的差距。另外，随着数字经济时代的来临，数据中心、存储等硬件方面也有很大的发展空间。

（三）亟需多方面升级城镇的生活设施，提升城市综合承载能力，促进城镇现代化，提高城镇化质量

城市核心区附近的老旧小区普遍存在公共服务、市政配套设施缺失与老化的问题，亟待升级改造。城市能源、生态环保等方面基础设施仍有缺口。在这方面，不仅新型城镇化自带需求，农村的能源体系建设同样有巨大缺口。在医疗基础设施领域，中国医护人员明显不足、ICU床位偏少、社区医疗服务水平有待提升。中国每年医疗支出占GDP的比例比较低。在教育领域，中国教育支出占GDP的比例偏低，师资力量不足。在基础设施方面，中国投入不足最突出的一个反映是学校平均班级规模偏大，这对教育质量的提高形成了明显的制约。

（四）在提升城市聚集效应的同时，防治“大城市病”

“大城市病”涵盖房价和其他生活成本上升、拥堵、污染等隐性生活成本高企，医疗教育等关键民生领域人均资源严重不足问题。中国城镇有效存量住房并未过剩。其中，大城市高质量住房和政府补贴住房两个方面都有较大缺口。中国的保障房制度设计仍处在初期阶段，存在供给短缺、市场化程度低、维护管理与退出机制不清晰等问题。2017年中国城镇居民中低收入家庭人数占城镇总人数的70%左右，但适用于保障房申请的申请人群标准并不清晰。中国城市的公租房单位与常住人口比普遍低于周边的亚洲国家与地区。2017年上海的公租房单位与常住人口比为6‰，远低于首尔（2.5%）和香港（10.6%），公租房单位数量严重短缺。在建设保障房资金融资方面，部分地方政府财政实力难以承担大量保障房的建设目标，同时保障性住房资金的融资主要依靠财政投入，融资渠道狭窄且融资管理不够规范。事实上，在加强监管的前提下逐步提高市场化程度，也可能可以通过“地方政府出地、开发商出钱”等提高项目的投资回报率（5%-6%），发行类REITs产品以充分带动民间投资。

此外，城区房价房租及其他生活成本的不断上涨，直接迫使城市雇佣劳动力迁至距工作地更远的郊区居住，反而促成中国超级城市郊区化加速，加剧了城市资源分布不均衡的问题。大量的郊区居住人口缺乏教育、医疗等基本配套设施，生活不便。由于郊区聚居区主要作为“睡城”，郊区居民往返城市加剧了城区与郊区间的潮汐流动，恶化了交通拥堵的状态。提高中心城区的承载力，让其生活成本与收入潜力相匹配，可以解决很多大城市聚集过程中反而人均民生下降的通病。

建立多層次的住房市场配合必要的核心劳动力及配套劳动力在城市圈定居，同时大力提高城市圈内的通勤效率，都将对降低大城市显性生活成本有较好的效果。同时，加强对交通、环保、能源、电力、教育、医疗等等资源的供应，均对提高大城市的生活水平，降低隐性生活成本，提高城镇化治疗，承载消费和产业升级有巨大的意义。

参考文献

[1]符平、唐有财：《倒“U”型轨迹与新生代农民工的社会流—新生代农民工的流动史研究》，《浙江社会科学》，2009年第12期。

[2]谭翀：《人社部：我国退休年龄全球最早将逐步延迟》，人民网，2015年10月15日，http：//finance.people.com.cn/n/2015/1015/c1004-27701024.html。

（*易峘，中国国际金融股份有限公司研究部董事总经理、首席中国宏观经济分析师。

责任编辑：王艺璇）

Abstract： In recent years， the macro policy has paid more attention to the combination of short-term regulation and long-term structural reform goals. Under the current situation， stabilizing employment and people's livelihood requires a large amount of "active" financial expansion， and promoting new urbanization can carry a large-scale government-leading investment within a short time. From a long-term perspective， promoting the urbanization of household registration and the construction of metropolitan region is the necessary foundation for further consumption upgrading and industrial upgrading. Although the apparent urbanization rate is nearly 60%， the urbanization rate of household registration and "metropolitanization rate" are far below this level. The urbanization of household registration and the development of modern metropolitan region lag behind， some urban infrastructure construction still has "weakness"， and these medium-term challenges highlight the urgency of accelerating the marketization reform of key elements. In addition to system construction， the "weakness" of related infrastructure will play an important role in the orderly progress of factor reform and urbanization.

Keywords： New Urbanization; Metropolitan Region; Factor Market; Factor Reform; Structural Transformation