新时代城市社区党组织组织力提升路径探析

2020-06-21周敏晖

理论导刊 2020年6期

摘要：城市社区党组织是城市基层的执政基础，是党在城市工作最坚实的力量支撑。提升城市社区党组织组织力是推动全面从严治党向基层延伸的应有之义、社会治理重心下移的客观要求和满足人民美好生活需要的重要举措。当前，城市社区党组织组织力提升受到社区党组织组织能力弱化、动员能力弱化和贯彻能力弱化等因素的制约。为此，从组织内部来看，社区党组织应该加强对社区党员的教育与管理，创新社区党组织结构，强化社区党组织功能;从组织外部来看，社区党组织应该通过组织嵌入、理念引领和活动凝聚等方式，整合社区多方力量，全面提升新时代城市社区党组织组织力。

关键词：城市社区党组织;组织力;基层治理;党的建设

加强基层党的建设、巩固党的执政基础是贯穿社会治理和基层建设的一条“红线”。城市社区党组织是城市的执政基础，是党在城市工作最坚实的力量支撑。社区治理中出现的许多问题，根子在社区党建工作。社区党组织强，社区治理就强;社区党组织弱，社区治理就弱。只有抓住社区党建这个纲，才能纲举目张。十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”[1]可见，提升城市社区党组织组织力，充分发挥党建引领社区治理的作用，以提高城市社区治理能力、实现社区治理现代化，是党的十九届四中全会总结实践经验、推进国家治理能力和治理体系现代化建设的重大课题。

一、新时代城市社区党组织组织力提升的重要意义

2019年11月，习近平在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市治理的“最后一公里”在社区[2]。因此，进入新时代，提升城市社区党组织组织力对推动全面从严治党向基层延伸、社会治理重心下移和满足人民美好生活需要具有重要意义。

（一）全面从严治党向基层延伸的应有之义

党建引领社区治理已经成为中国目前的主要社区治理模式。城市社区治理能力的强弱关乎党在城市的执政基础是否牢固。党的十八大以来，推动全面从严治党向基层延伸已经成为党的建设的发展方向。正如习近平在党的十九大报告中所指出的，“全面从严治党永远在路上。”[3]61而全面从严治党的关键在于要落地落实落细，这则需从党的基层组织入手，这是全面从严治党向基层延伸的必然要求。党支部是党组织体系的基本单元。《中国共产党党内公报》数据显示，截止到2018年12月31日，中国共产党基层组织有461万个，比上年增加3.9万个，增幅为0.8%。其中基层党委23.9万个，总支部29.9万个，支部407.2万个[4]。党中央要求把全面从严治党落实到每个支部、每个党员，形成大抓基层、大抓支部的良好态势，从而推进全面从严治党向基层延伸。显然，全面从严治党向基层延伸对城市社区党支部建设提出了新要求，也为提升城市社区党组织组织力提供了重要契机。

（二）社会治理重心下移的客观要求

伴随现代化和城市化的双重推进，我国全面深化改革进入到攻坚期和深水区，社会矛盾和社会问题日益在基层堆积和爆发，社会治理重心也逐步往基层下移。不断增长的城市流动人口导致公共服务需求增加，并进而影响到社会稳定，这促使城市基层社会成为一个日益复杂的治理场[5]。党的十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[6]，十九届三中全会进一步指出，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基層”[7]。可见，社区治理已经成为党中央高度重视的一项重要工作。正如习近平所指出的，“社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”[8]因此，提升城市社区党组织组织力，是确保党和国家大政方针在基层得到贯彻落实的重要举措，有利于社区党组织带领社区各个治理主体开展有效的社区治理，维护社区秩序，也是对社会治理重心下移的有效回应。

（三）满足人民美好生活需要的重要举措

新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为社会的主要矛盾。城市社区承载着广大民众对美好生活的需求和向往[5]。有学者认为，在新时代，坚持以基层为原点，以人民为中心，是化解我国社会主要矛盾的有力抓手[9]。这不仅直接关系到党的执政基础是否牢固，还影响到社区居民能否安居乐业。社区作为社会的基础单元，是透视社会的窗口。毫无疑问，社区治理就成为了社会治理的晴雨表，社区治理的过程实则是化解社会主要矛盾的过程。因此，城市社区党支部作为党在基层的执政组织，代表着广大人民的利益，其组织力的提升需要“以人民为中心”，响应广大居民的呼声，以居民的需要为终极关怀。这不仅关乎到党的执政基础是否牢固、国家能否长治久安、社会能否安定团结，还影响到居民能否安居乐业。可见，提升城市社区党组织组织力是不断满足人民美好生活需要和实现人民安居乐业的重要举措。

二、新时代城市社区党组织组织力提升的现实困境

当前，城市社区党建的问题集中体现为社区党组织组织力的弱化。社区党组织组织力是指社区党组织依靠群众、动员群众、组织群众进行物质生产活动、精神文化活动、革命斗争和社会变革活动的能力。它包含组织能力、动员能力和贯彻能力[10]。因此，社区党组织组织力弱化主要表现在社区党组织的组织能力弱化、动员能力弱化和贯彻能力弱化三个方面。

（一）社区党组织的组织能力弱化

社区党组织的组织能力是指其把群众组织起来、凝聚起来的能力，它构成了组织力的核心内容。社区党组织组织能力弱化主要体现在两个方面。

其一，社区党员的管理与作用发挥不足。一方面，党员“失联”现象比较普遍。社区党组织于2016年①开始在全国范围内寻找“失联”党员。有的“失联党员”从事自由职业，行踪“漂浮不定”，还有一些党员去外地工作，或者卖掉房子之后，没有转走组织关系。造成“失联党员”现象的原因有：一是市场因素冲击了部分党员的价值观念，党性逐渐遭到侵蚀;二是部分党员入党动机不纯，立场不坚定，党员意识不强。党员的普遍“失联”导致党务工作难以开展。另一方面，社区党员处于隐身状态。有研究表明，“社区80%以上的党员‘隐身。”[11] “隐身”党员的现象说明，许多社区党员并没有在社区公共事务中亮出自己的身份，是对党员身份的否认，不仅不能发挥先锋模范作用，还对身边的群众产生了负面影响。

其二，社区党组织的结构和功能弱化。从静态层面来讲，社区党组织的结构和功能弱化表现为社区党组织的人员结构设置不合理，比如人员不足、人员素质普遍较低和人员年龄结构不合理等，导致社区党组织的政治功能和服务功能不能真正地落实;从动态层面来讲，社区党组织的结构和功能弱化表现为社区党组织在社区事务中核心地位的弱化，即社区党组织在社区事务中的作用“去核心化”。社区事务多是细致而具体的工作，体现的是社区党组织的服务功能。近年来，社区通过政府购买服务的方式，引入社会组织进入社区，社会组织在社区发挥的作用日益凸显，居民对社会组织的认同感逐步增强，却忽视或者无视在背后提供资源和服务支撑的社区党组织。这从侧面折射出社区党组织作用的“去核心化”，即社区党组织功能的弱化。

（二）社区党组织的动员能力弱化

社区党组织的动员能力贯穿于社区党组织活动的整个过程，它既是组织能力发挥的前置条件，也是贯彻能力的必要条件。城市社区党组织的动员能力弱化主要表现在三个方面。

其一，思想动员失效。伴随个体化社会的来临，现代化转型期民众的社会价值观念多元化、权利意识增强，大部分居民只关注自己的私人领域，忽视或者无视集体利益。因此，较之于计划经济时期的意识形态宣传和教育民众致力于社会主义建设事业，思想动员的作用式微。可以说，对于大多数居民而言，一张“面包券”或者一次旅游往往比十次思想动员来得更直接，也更为有效。同时，社区党员不太愿意参加党组织的各项活动，集体主义观念淡化，政治仪式感弱化。很多社区虽有在职党员“双报到”的规定，但往往流于形式，在职党员在社区发挥的作用非常有限。社区退休党员因年龄和身体状况等因素参加党组织活动的情况也不尽如人意。

其二，资源动员失灵。基于城市社区治理发展的新形势和新要求，各地党委和政府出台了一系列吸引年轻人参与社区工作的政策。然而，每个人都是追求自身利益最大化的理性人，参加集体行动的目的也是为了实现自身效用的最大化[12]。随着市场经济的发展和社会环境的变化，社区“吸引不了人”“留不住人”的现象突显，基层党组织培养社区干部队伍以及在动员居委干部方面出现了严重的资源动员弱化问题，居委干部队伍的“不断流失”和不稳定则充分体现了这一点。对于“体制内”的居委干部尚且无法发挥资源动员的作用，对于普通民众来说，资源动员的效果就更显得微乎其微了。

其三，组织动员失效。社区是继单位制解体之后，中国城市社会治理出现的又一组织载体，因为“原子化个体”需要有一个独立生存和生活的空间。尽管居民通过日常生活交往，彼此产生互动，但社区“陌生”居民形成的社会关系并不稳固。加之，现代社会的流动性加大了国家对“原子化个体”控制的难度。国家通过大力推动社区建设来承接单位制瓦解后原来单位承担的社会管理职能，但在实践中并没有起到很好的组织功能。居委会是以国家的“代理机关”的身份进入到社区，但它并不能完全承担起组织居民的职能。当居委会无法发挥自治组织的功能，调动不起居民的积极性时，居民便不会以主人翁的身份去处理小区事务。换言之，社区党组织和居委会的组织动员能力处于弱化的状态。

（三）社区党组织的贯彻能力弱化

贯彻能力是社区党组织一切活动的落脚点，是社区党组织完成任务的保证。因此，社区党组织的贯彻能力直接体现并反映社区党组织组织力的强弱。城市社区党组织贯彻能力弱化表现在三个方面。

其一，“分工不分家”的“行事低效”。社区党总支和居委会是两个不同的职能部门，但在实际运行中，存在“分工不分家”的现象，即通常所说的“一套班子、两块牌子”，党的事务和行政事务被置于一个领导班子下，这样就不可避免地造成了党务部门和行政部门之间的事务不明确和权责不清晰，导致社区公共事务在执行和贯彻的过程中出现“踢皮球”“相互推诿、扯皮”的现象，由此造成“分工不分家”的“行事低效”，致使社区公共事务未能得到真正的贯彻和落实。

其二，社区干部的“选择性应付”[13]。社区工作“多如牛毛”，而居委干部人力资源有限，每个居委干部除了负责所管辖的“条线工作”以外，还要参与所在社区的大型活动，或是代表社区去参加街道、区级或市级层面的活动。在此情况下，居委干部所管理的“条线工作”必然受到一定程度的影响。由此，“补、编、假”成为大多数居委干部的“必备素质”。然而，随着社会矛盾日益集中于社区爆发，有时由于基层干部的“选择性应付”，一些具体事务没有得到执行和落实，造成居民利益“被践踏”或者“被忽视”，这无疑是社区党组织贯彻能力弱化的一个重要表现。

其三，社区干部遵循“不出事逻辑”[14]，“维稳”成为社区治理的首要任务。塞缪尔·亨廷顿指出，“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在急剧变动，社会体制转轨的转型社会，往往充满各种社会冲突和动荡。”[15]在这种社会环境下，社区干部在社区治理中遵循“不出事”的思维逻辑，有可能导致忽视群众的利益诉求，只是采取了息事寧人的策略方法，即“治标不治本”。用“堵”的办法来治理社区，往往容易激起民众对居委会和社区党组织的不满，从而影响到民众对党和国家的认同。基于“不出事”逻辑的社区治理思维模式，其实质则是基层党组织贯彻能力的弱化。

三、新时代城市社区党组织组织力提升的路径选择

十九大报告指出：加强基层组织建设，“要以提升组织力为重点，突出政治功能。”[3]65应通过提升城市社区党组织组织力，来提高社区的生机与活力、领导社区治理的能力，以此提高广大群众对党的认同感和信任感，巩固党的执政基础。针对上述问题，新时代城市社区党组织组织力的提升应该从组织内部和组织外部两个层面入手。

（一）从组织内部来看，社区党组织应该加强对社区党员的教育与管理，创新社区党组织结构，强化社区党组织功能

其一，加强对社区党员的教育与管理，充分发挥社区党员的先锋模范带头作用。一方面，充分发挥社区党校对党员教育的积极作用。社区党校是对社区党员开展理想信念教育、党的宗旨教育，党章和党规党纪学习教育的主阵地。社区党员要筑牢理想信念，时刻铭记全心全意为人民服务的宗旨，不断进行“补钙铸魂”。要发挥党员“主体”作用，培养党员对社区的“主人翁”精神。另一方面，社区党组织要加强对社区党员的管理。社区党组织通过开展各种党员活动，比如开展“两学一做”学习教育、“先进性教育”“主题党日活动”、外出参观学习活动等等，营造积极健康的党内政治生活氛围，教育、管理和监督党员，引导党员带头贯彻党的路线、方针、政策，实现社区党组织的团结和谐、坚强有力，发挥战斗堡垒作用。

其二，创新社区党组织结构。随着时代的发展和变化，社区党组织应该根据社会发展的变化及时改进和创新社区党组织结构。城市社区建立党支部的传统做法是以居民区为单位，并在不同的楼栋设立党小组，这种以地域边界来设置党组织的方式，已经不再适应当前人口快速流动的城市社会了。要创新党组织结构，就要突破社区党组织的组织结构在地域和人数方面的限制，消除党建工作的盲点和空白点，做到“群众在哪里，党的工作就在哪里”的党建工作全覆盖。比如上海市江川路街道的“团队党建”，通过创建混合式党支部和组合式党支部[16]，实现了社区党组织结构的创新，并有效地提升了社区党组织的组织力。

其三，強化社区党组织功能。一是强化社区党组织的政治功能。中国共产党的性质和特点决定了其最根本的功能是政治功能。社区党组织政治功能的发挥则体现在社区党组织对社区治理的方向性引领上，确保党的路线方针政策在基层社区落地，保持党的先进性和纯洁性，坚定社区党员对马克思主义的信仰，以习近平新时代中国特色社会主义思想作为社区公共事务治理的指导思想，由此实现社区党组织的政治目标。二是加强社区党组织的服务功能。社区党组织的服务功能就是要服务发展、服务民生、服务民权。具体表现在：要处理好社区党组织和居委会之间的边界，避免出现“相互推诿”“相互扯皮”的行事低效。要避免社区干部的“选择性应付”。随着社会治理重心下移，在推动管理下沉的同时，资源和服务也要往社区下沉，要让社区做到真正的“有人、有权、有资源”，而不仅仅是“有任务”，防止上演“形式主义”的各种样板。要警惕“不出事逻辑”。社区“维稳”固然重要，但是，不能仅仅为了“维稳”，而忽视广大居民群众的合理利益诉求。社区治理的终极目标是以实现居民的利益为根本出发点，只有赢得了居民的信任和认同，党的执政基础才能牢固。社区党组织和居委会若能以恰当的方式解决居民的日常困难和事务纠纷，就是在基层社区贯彻党中央的路线方针政策。因此，社区党组织成员和居委干部要懂得运用“柔性治理”的方式处理居民的问题和利益矛盾。

（二）从组织外部来看，社区党组织应该通过组织嵌入、理念引领和活动凝聚等方式，整合社区多方力量

其一，组织嵌入。进入新时代，城市社区力量的多元化特点需要有一个坚强的领导核心，来加强统筹、整合和引领。因此，面对“原子化”个体和不断涌现的社区自组织，需要社区党组织通过组织嵌入的方式来提升其组织力。一方面，对于“原子化”个体的居民，社区党组织应以居民的需求为导向坚持与社区治理相结合的原则，培育不同类型的社区团队，并在社区团队中挑选党员成为团队骨干，没有党员的社区团队，则安排党员进入社区团队，以此让党员在社区团队中“发声”，保证社区党组织对社区团队的领导。另一方面，对于社区中业已存在的社会自组织和市场化组织，比如业委会、物业公司，则通过“吸纳”的方式，将具备党员身份的业委会主任和物业公司经理安排为社区党支部委员，这样一来，业委会和物业公司既能做到为广大居民服务，同时也能让社区党组织倾听到居民们对社区治理的意见和不同声音，更好地推动社区治理的有序进行。相应地，社区党组织的组织力也得到了有效提升。

其二，理念引领。理念引领是指社区党组织通过对群众进行宣传、教育和服务，引领群众与党的路线、方针和政策目标方向保持一致的一系列行动方略。社区党组织对居民群众的理念引领是党建的灵魂和根本。社区党组织对居民群众的理念引领主要通过三个途径：一是发挥社会主义先进文化的引领作用。中国共产党代表社会主义先进文化的发展方向，社会主义先进文化的传播者则是中国共产党党员。在社区中，居委干部、党员和积极分子成为宣传党的思想的主要发起者和推动者。社区党组织应采取各种居民喜闻乐见的方式来宣传社会主义核心价值观，营造邻里和谐、互敬互爱、互帮互助的社区文化，推动和谐社区建设。二是红色革命文化的熏陶。红色革命文化是中国共产党领导中国人民在新民主主义革命过程中，将马克思主义与中国具体实践相结合，为实现国家统一、民族独立和人民解放而浴血奋战形成的革命精神和优良传统，主要包括苏区精神、延安精神和西柏坡精神等，是激励中国人民克服一切艰难险阻、为实现中华民族伟大复兴而奋斗的强大精神动力[17]。社区党组织应坚持“把红色资源利用好、把红色传统发扬好、把红色基因传承好”[18]的工作理念，以此引领和凝聚广大人民群众，吸引和调动基层社区居民参与到社区治理当中来。三是中华优秀传统文化的浸润。中华文明源远流长，中华精神浩气长存。中华文化推崇“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”“己所不欲，勿施于人”“出入相友，守望相助”等，可以说，中华优秀传统文化影响着每一个中国人。可在社区公共宣传栏张贴标语，如“国是家、善作魂、勤为本、俭养德、和为贵、孝当先、忠无私、诚立身、信致远、心向党、手足情”等，在无形之中对社区居民起到文化浸润的作用。

其三，活动凝聚。“活动凝聚”是指社区党组织通过开展各种各样的活动，吸引居民群众参与进来，并以活动的方式宣传党的路线、方针和政策。社区党组织的“活动凝聚”主要以三种形式开展：一是文体娱乐活动。进入新时代，人民日益增长的美好生活需要可以通过开展各种社区活动一定程度上得以满足，尤其是文体娱乐活动。国家统计局的数据显示，2019年中国人均GDP为70892元人民币[19]，中国城市居民基本上解决了温饱问题，对物质文化和精神生活有了更高的追求和向往。因此，社区党组织和居委会每年应举办社区运动会和文艺汇演等活动，通过文体娱乐活动来凝聚群众的精神力量。二是思想教育活动。社区党组织要紧紧抓住思想理论对人民群众的教育作用，组织引导居民通过学习党和国家的政策文件，实现党的意识形态社会化。同时，在社区治理中，通过表彰社区团队的优秀骨干和积极分子，使其成为其他居民群众学习的典范，从而产生很好的示范效应和榜样作用。三是志愿服务活动。志愿服务对于激活社会资源、整合公益力量、协调人际关系、创新社会治理，具有天然的文化示范作用[20]。也就是说，志愿服务对创新社会治理发挥了重要作用。在社区中，居民参与志愿服务活动实则是与政府和社会实现良性互动的过程。社区党组织可以通过组建志愿服务团队将居民个体纳入到党的领导范围内。这不仅实现了居民自治，还实现了社区的共治，从而有效地提高了社区党组织的组织力。

结语

“党的力量来自组织，组织能使力量倍增。”[21]截至2018年12月31日，中国共产党有9059.4万名党员、461万个基层党组织[4]。基层是党的执政基础和力量源泉。只有基层党组织坚强有力，党员发挥模范带头作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。城市社区党组织作为党在城市基层的执政基础，是党在城市工作最坚实的力量支撑。随着全面深化改革进入攻坚期和深水区，提升城市社区党组织组织力能够有效地消解社区党组织所面临的“虚化、弱化、边缘化”问题。因此，针对城市社区党组织组织力弱化的问题，社区党组织应该从内部加强对社区党员的教育与管理，创新社区党组织结构，强化社区党组织功能。同时，社区党组织还应该通过组织嵌入、理念引领和活动凝聚等方式，整合社区多方力量，以此来提升城市社区党组织组织力，进而厚植党的执政根基。

注释：

① 中共中央组织部下发文件《中共中央组织部关于做好党组织与失去联系党员规范管理和组织处置工作的通知》（中组发〔2016〕30号），指出“各地区各部门各单位党组织高度重视，精心组织安排，采取切实有效措施，全面梳理党员组织关系管理情况，对与党组织失去六个月联系以上的党员进行排摸查找，与绝大多数党员取得了联系”。

参考文献：

[1] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N]. 人民日报， 2019-11-06（01）.

[2]走好城市治理的“最后一公里”[EB/OL]. 人民网，（2019-11-25）.http：∥sh.people.com.cn/n2/2019/1125/c373960-33574544.html.

[3]习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]中央组织部.2018年中国共产党党内统计公报[EB/OL].共产党员网，（2019-06-30）.http：∥www.12371.cn/2019/06/30/ARTI1561860413392572.

shtml.

[5]刘凤，傅利平，孙兆辉. 重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究[J].公共管理学报，2019（4）∶24-35.

[6]习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报，2017-10-28（01）.

[7]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报，2018-03-01（01）.

[8]习近平. 社会治理的重心必须落实到城乡、社区[EB/OL].人民网，（2016-03-05）.http：∥politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html.

[9]郝宇青. 化解新时代社会主要矛盾的三个抓手[N].解放日报， 2018-03-06（09）.

[10]郝宇青. 加强基层党组织的政治逻辑[J]. 行政论坛，2018（1）∶16-22.