宁夏社会组织承接政府购买服务的能力现状

2020-06-21杨晓梅

经济研究导刊 2020年15期

杨晓梅

摘要：政府购买服务是转变政府职能，实现社会治理能力现代化的必然要求。近年来就政府购买服务的研究多从宏观的视角，对地方的、微观的承接服务的社会组织研究还不充分。宁夏政府购买服务相关政策推进速度快、力度大，并且采取了资金投入、专业人才培训、硬件设施等扶持与培育社会组织的措施。目前，宁夏承接购买服务的社会组织能力还存在政策能力欠缺、筹资能力不强、专业人才不足、合作能力不强、信誉能力不佳的问题。

关键词：宁夏;社会组织;政府购买服务;承接能力

中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）15-0192-04

政府向社会力量购买服务是政府提供公共服务的新模式，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是我国建设回应型、服务型政府的必然要求。“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”[1]社会组织是社会力量的重要组成部分，由社会组织承接政府购买服务是创新我国社会治理、实现社会治理体系现代化的必然趋势。

一、近五年关于社会组织承接服务能力的相关研究

综观近五年相关研究，学术界针对政府购买服务理论与实践进行了以下几方面研究。

第一，政府购买服务的目的、目标与政策特征。政府向社会力量购买服务目的是什么，多数研究者从行政体制改革、政府职能转变角度做出解读。杨团（2013）指出，政府向社会组织购买服务，不是为了购买而购买，而是要发展社会组织，特别是要发展草根的、民间的社会的组织，只有把购买服务的目的是什么这个问题搞清楚了，政府购买服务这个方向才是对的[2]。陈书洁、张汝立（2016）从“嵌入”视角分析政府购买服务发展的内、外在障碍，提出政府购买服务目标就是培育社会力量，“就是政府部门、社会组织、社会公众乃至盈利机构等参与者，通过制度化渠道来协调治理资源和共享治理成果，多元主体就公共事务达成合作治理。”[3]王家合、赵琰霖（2018）从宏观政策层面系统梳理政府购买服务政策演进的过程和发展脉络，将我国政府购买服务政策的演进分为自下而上和自上而下两个阶段，提出我国政府购买服务政策变化呈现出“服务主体不断扩大、服务内容不断增加、服务方式不断丰富”三个明显特征[4]。

第二，政府购买服务的困境、问题与障碍。蔡礼强（2018）认为，当前政府购买服务存在的普遍现象是，公民需求表达不足，公民的需求在政府提供的公共服务中没有完全体现出来，他明确提出要准确了解政府购买服务需求的基础是政府、社会组织、民众三个购买服务参与主体能否形成共同参与、良性互动的需求表达体系[5]。刘伟明（2019）从治理民主的视角分析，提出政府购买服务面临诸多困境的根本原因是法治民主和分权民主建设滞后的观点，“为扎实推进政府购买公共服务，应大力建设治理民主，依次推进以法治民主提供制度框架，以分权民主形成多中心治理，以上层性民主完善监督评价机制，不断提供公共服务的购买绩效。”[6]顾丽梅、戚云龙（2019）对政府购买服务资金管理中结构性问题进行了分析，认为“资金管理存在服务管理刻板化、共谋排斥草根组织、第三方评估和日常监测形式化、道德风险和资金增长天花板等结构性困境”[7]。作者建议采用参与式预算项目模式，搭建资金监督平台，降低对草根社会组织服务创新性的抑制，提升其发展的结构平衡性和规范性。胡献忠（2019）从群团组织的特殊性分析其在购买服务的困难，提出群团组织承接政府购买服务，除政府主动做好制度化安排外，群团组织要从自身着手，努力提高组织能力，实现与政府购买的无缝、有效对接[8]。

第三，社会组织承接购买服务的能力。曾维和、陈岩（2014）依据政策文本和理论视点，构建了一个承接政府购买服务的社会组织能力体系。该体系由责任承担、服务提供和信誉维系等三大能力维度和九大子能力构成，体系的内在逻辑是“承接服务的组织能力、责任承担能力是购买服务的前提条件，服务提供能力是一种竞争性能力，信誉维系能力是一种发展性能力”[9]。吴静惠、张向前（2017）認为，我国社会组织承接政府购买服务的能力，存在社会组织自主能力不稳定，生存基础不牢;社会服务提供能力欠缺，专业化程度低;外部公关能力忽视，社会公信力危机;可持续发展能力欠缺，综合发展不强等四方面主要问题[10]。作者依据金字塔原理构建了社会组织购买服务能力四级体系，该体系由制度化、专业化、信誉化、可持续化四个能力层面和12大子能力构成。许鹿、杨小寻（2019）提出由于制度嵌入的影响以及社会组织对自愿性和专业性的目标设置和价值选择不同，不同的社会组织对政府购买服务采取了不同的调适策略，形成了游离型、依附型、策略型三种制度嵌入类型，社会组织只有通过自我调适并形成策略性嵌入时，“才能既保障其专业性得到发展又兼顾保留其自愿性。”[11]

第四，个案、经验研究。微观的、个案的研究成果近年来较多。吕清、张淑芬（2014）以江苏省“江阴市青年爱心港”为个案，透过增能的分析视角，介绍其组织面临危机时如何通过内外机制实现自身的增能以应对、化解危机，并总结组织在自身能力建设、赢得政府支持、获得公众好评、形成组织联盟等四个方面的增能经验。作者意图通过个案研究，为其他社会组织提供应对危机，实现自我增能经验借鉴[12]。董庚、李宇（2016）对组织内部治理、战略管理、项目管理、公信力管理和服务五个方面的能力，分析了湖北省社会组织的现状及存在的问题并有针对性地提出解决对策[13]。

综上近五年研究成果，发现对政府购买公共服务的研究已经突破早期政策文本解读的局限，如政府购买的意义、必要性、主体分析、内容、程序等的研究。近年研究聚焦在政府与社会关系在购买服务制度“嵌入”中的变化、购买服务参与主体的需求、项目制政府购买带来的资金管理困境、实践中社会组织在购买服务中的自我调适及其效果、社会组织在购买中的困境等。研究从宏观层面转向微观层面，从单一视角转向多个视角，从普遍研究转向了具体研究。现有研究也反映出对购买服务的社会组织的研究，特别是组织在服务中的能力研究还较薄弱。随着政府职能转移的深化，政府购买服务制度的推广，将有越来越多的社会组织参与到服务购买中，这对社会组织的能力将是很大挑战。

二、宁夏政府积极推动向社会组织购买公共服务

（一）国家层面的顶层设计

早在2013年9月，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对进一步转变政府职能，改善公共服务做出重大部署。《意见》解释了什么是政府向社会力量购买服务以及出台《意见》的背景，界定了政府购买服务的购买主体和承接主体，并且对如何落实好购买服务提出了几点要求。两个月后，党的十八届三中全会明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同委托等方式向社会购买。”这为切实转变政府职能、深化行政体制改革问题指明了方向，也为培育和发展社会组织、激发社会活力提出了工作重点。

2014年11月，为加快转变政府职能，充分发挥社会组织在公共服务供给中的积极作用，财政部、民政部联合发出《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》。2015年财政部、民政部、国家工商总局又联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》。同年3月，《中华人民共和国政府采购法实施条例》正式颁布实施。

2015年12月，为深入推进依法行政，加快建设法治政府，实现法治政府基本建成的奋斗目标，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》[14]提出深化行政审批制度改革、推行权力清单和责任清单、优化政府组织结构、创新社会治理、优化公共服务等八条措施确保“依法全面履行政府职能”目标的实现。《纲要》强调，“适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会组织承担”，“建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买;确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。”

2016年12月，为改善公共服务供给，创新社会治理体制，财政部、民政部公布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，从改善准入环境、加强分类指导和重点支持、完善采购环节治理、加强绩效管理、推进社会组织能力建设等方面对政府购买服务提出指导性意见。关于社会组织能力建设，《意见》提出推动社会组织以承接政府购买服务为契机专业化发展、完善内部治理等具体措施。

（二）宁夏政府购买服务的相关政策与措施

1.出台购买服务政策。2014年5月，宁夏结合本地区实际，依据中央顶层设计提出《宁夏回族自治区关于推进政府购买服务工作的指导意见》说明了政府购买服务的重要意义、购买服务的总体方向、购买服务的相关主体、购买内容、购买机制，并对如何推进政府购买服务的工作提出了指导性意见。同年10月，宁夏制定《宁夏回族自治区政府购买服务工作的实施办法》分别对购买主体——政府的职责分工和承接主体——社会组织具备的条件进行详细地阐明，对购买服务的领域范围做了明确界定、对政府购买服务的程序也加以说明。2017年，宁夏回族自治区财政厅、民政厅联合下发《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，从准入环境、加强分类指导和重点支持、完善采购环节管理、加强绩效管理、推进社会组织能力建设、加强社会组织承接政府购买服务信用管理六个方面做出了明确规定，对参与政府购买服务的社会组织设定了具体条件，并要求进一步健全完善政府购买社会工作服务目录，支持打造示范性孵化基地，力争“十三五”时期宁夏形成一批运作规范、公信力强、服务优质的社会组织。

2.推动社会组织购买服务的措施。一是加大资金投入。为改善宁夏社会组织资金紧张状况，2016—2019年，宁夏政府累计投入福彩公益金9 841.3万元，其中用于购买社会工作服务项目和公益创投项目2 810万元。2018年，民政厅专门划拨资金支持11个县建设残疾人康复、托养服务机构，每个补助400万元;划拨补助资金10 375万元用于养老服务体系建设项目;200万元资金用于社区社会组织公益创投项目补助;120万元用于社会服务人才素質提高工程项目补助。2017年和2019年，民政厅利用本级福彩公益金1 180万元，通过开展社会组织公益创投项目的方式，支持全区社会组织开展以养老助残、儿童关爱、扶残助残等内容的社会公益活动。2017年9月为首次向全区社会组织开展的公益创投项目，宁夏民政厅投入800万福彩公益金，购买包括宁夏保健学会“关爱山区老人健康扶贫项目”等57家社会组织的服务，重点围绕贫困人口、特殊人群、受灾群众、老年人、“三留守”人员、困境儿童、社区矫正人员、涉吸毒人员、城市流动人口等人群开展专业服务。二是从硬件上扶持社会组织。为解决部分社会组织无场地、无设备的困境，从2017年开始宁夏筹备成立“宁夏社会组织党群服务基地和宁夏社会组织孵化基地”基地通过向进驻的社会组织提供硬件设施和软件服务，鼓励社会组织加强自身建设。2017年、2018年，政府通过以奖代补的形式，给予获得3A等以上的社会组织奖励资金247万元，用于社会组织基础设施建设。三是进行专业培训。宁夏政府对社会组织人才队伍建设较为重视。为加强对社会组织负责人的培养，不断壮大和提升宁夏社会组织人才队伍和综合能力，自治区民政厅利用民政部开展的“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”资金，对社会组织负责人和专业工作人员进行法规知识、内容管理、承接项目等专业培训。截至2019年7月，共组织了25期培训班，培训各类社会组织负责人累计2 736人，培训社会组织达2 369家。四是加强组织监管。为净化宁夏社会组织环境，提升宁夏社会组织形象，政府加强了对社会组织的监管。2018年，政府依法撤消了宁夏宝玉石文化协会、宁夏残疾人体育协会、宁夏餐饮酒店用品行业商会、宁夏纺织工程学会等47家社会组织外，将宁夏中小企业发展促进会、宁夏电动自行车行业协会、宁夏导游行业协会、宁夏马铃薯产业协会等334家社会组织列入异常名录。各级民政部门通过与公安、教育、人社等部门执法检查，查处非法社会组织252家。从整体上净化了社会组织环境，提升了宁夏社会组织的形象。

政府购买公共服务相关政策的出台以及近年推动的培育与扶持社会组织举措，充分反映了政府对优化公共服务、培育和发展社会力量的高度重视。但从宁夏社会组织承接服務状况来看，政府向社会组织购买服务的模式还有待进一步探索和改善。

三、宁夏社会组织在购买服务中的能力状况

近年来宁夏社会组织发展迅速，平均每万人拥有6.28个社会组织，远高于全国平均每万人3.69个数量。虽然社会组织人均拥有数量高，但总体来说，宁夏社会组织的发展水平较低，发展能力较弱，承接政府购买服务的能力普遍不高。

第一，政策能力欠缺。政策能力是掌握政策、理解政策、运用政策的能力。近两年参与宁夏政府购买服务的组织占社会组织的总量比率并不高，多数社会组织游离在政府购买服务外。有相当一部分组织对政府向社会组织购买服务政策不了解，也有一部分组织知道这一政策但并不清楚该如何运用。调研中当问及一些资金有困难的组织，为什么不参与政府购买服务时，有回答不清楚政府购买服务到底是怎么回事，也有回答不知道如何申请，还有组织认为“掺和也是白掺和，政府肯定都已内定好了”。当问及到底清不清楚这一政策时，有些组织负责人回答：“民政部门组织学习过文件，但也没当回事。”政策能力欠缺不仅使组织失去获取资源、发挥特长、提供服务的机会，也失去了通过参与购买审视不足、汲取经验、增强能力的机会。政策能力的欠缺，制约了社会组织的持续发展。

第二，资金筹集能力不强。资金是社会组织生存与发展的根本。资金短缺、基础薄弱是宁夏绝大多数社会组织普遍存在的问题。调研中发现，社会捐赠、企业赞助、收取会费是社会组织的主要资金来源，但以上资金来源都受制于企业、社会或个人的收入状况。收入好了会多赞助或捐赠，收入差了少赞助或不赞助，导致社会组织资金时有时无，组织生存时好时坏，很不稳定。因筹资能力弱，加之不懂组织经营，一些组织因缺乏资金而少开展或不开展活动。由资金能力弱导致的基础设施薄弱，也是社会组织普遍存在的一个严重问题。一些社会组织由于缺乏场地、设备和一些基本的办公设备而不具有参与购买的资格。调研中发现，一些社会组织由于资金缺乏，连固定的办公场所都难以维持，要么是组织成员免费提供，要么是社会人员低价出租，甚至有个别社会组织负责人将办公场所设在家里。资金缺乏、设备薄弱，导致社会组织无法获得政府购买服务，又会加剧组织资金和基础设施的紧张，如此形成恶性循环，致使组织的公益目标难以实现。

第三，专业能力不足。专业能力不足体现在社会组织缺乏专业的人才和技术。调研中发现宁夏很多社会组织缺乏专业人员，即使是社会工作组织，具有社会工作资格证书的成员也是极少数。社会组织成员普遍文化程度低，“有时我们也想申请政府购买，可是连个会写申请书的人都没有。”多数社会组织不仅组织成员兼职，甚至组织负责人也兼职。在调研的几十个社会组织中，像固原原州区雨露社会工作服务中心负责人那样职业化地做社会服务工作的极其少见。由于兼职以及组织资金的制约，很多组织难以参加专业培训，“大多参加的是由民政系统组织的培训，也就是普及没啥专业性。”专业能力不足，一方面使社会组织难以符合购买服务的资格与标准，失去与政府合作、提供公共服务的机会;另一方面使组织缺乏长远规则与精准服务，制约了组织的持续发展。

第四，合作能力不强。调研中发现，不同的社会组织各有优势，如有的组织在业务上有优势，如吴忠同心县的同心爱心救助协会在救助涉毒家庭儿童方面，有的组织在筹集资金方面有优势，如吴忠的吉财慈善协会。吉财慈善协会筹到资金后要寻找求助者，而爱心救助协会长期缺乏资金。不同的社会组织无论是人才、业务、硬件还是信誉，各有优劣，但多数社会组织局限于自己的服务领域和服务对象，局限于自己的业务范围内，缺乏与外部的联系、沟通与合作。合作意识缺乏、合作能力不高，使社会组织之间难以形成合力，集中发挥优势承接适合自己组织的项目，进一步制约了社会组织能力的提升。

第五，信誉能力不佳。信誉能力是社会组织塑造良好形象的能力。组织的良好形象由组织提供的服务品质、组织的诚信、组织的口碑、组织的态度、组织的关系等综合要素形成。搜索近年宁夏承接购买服务的社会组织名单，发现立项较为集中在一些有规模、有影响的组织。在与政府相关部门人员沟通时，他们强调在审核社会组织购买服务时，除了审查资格条件外，组织的信誉记录也是考察的重点。一些组织认为，“组织的好形象就是要与政府搞好关系”，“政府说你好你就好，政府认为你不好再怎么努力也没用。”调研中发现，当问及“你如何评价自己组织信誉”时，对信誉问题进行反思的组织负责人并不多。

社会组织在提供公共服务、满足民众需求方面，具有政府和企业不可取代的独特功能及积极作用。提升社会组织承接购买服务能力，不仅有利于加快政府职能转变，促进事业单位改革，提高公共服务供给效率，而且有利于社会组织的壮大与发展，激发社会活力，加快社会治理体系、治理能力现代化的建设步伐。培育与扶持社会组织，提升社会组织承接政府购买服务的能力，提高社会组织承接公共服务的品质，宁夏将面临更多的挑战。

参考文献：

[1] 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》答问[EB/OL].中央政府门户网站，2013-09-30.

[2] 杨团.政府购买服务应以培育社会组织能力为目的[N].第一财经日报，2013-11-12.

[3] 陈书洁，张汝立.政府购买服务发展的障碍——一个“嵌入”视角的分析[J].北京师范大学学报：社会科学版，2016，（6）：100-108.

[4] 王家合，赵琰霖.我国政府购买服务政策：演进、特征与优化[J].学习论坛，2018，（4）.

[5] 蔡礼强.政府向社会组织购买公共服务的需求表达[J].政治学研究，2018，（2）.

[6] 刘伟明.治理视野下的政府购买公共服务研究[J].西化大学学报，2019，（7）.

[7] 顾丽梅，戚云龙.政府购买社会组织服务资金管理困境与对策研究[J].浙江学刊，2019，（5）.

[8] 胡献忠.群团组织承接政府职能转移：意蕴、困境与路径[J].青年学报，2019，（1）.

[9] 曾维和，陈岩.我国社会组织承接政府购买服务能力体系建设[J].社会主义研究，2014，（3）.

[10] 吴静惠，张向前.我国社会组织承接政府购买服务能力体系建设研究[J].科技与经济，2017，（2）.

[11] 许鹿，杨小寻.社会组织在政府购买服务中的自我调适[J].贵州社会科学，2019，（5）.