压力型体制下政策对象的回应：边缘贫困户的贫困依赖

曾明 何燕

摘要：在精准扶贫的过程中出现了贫困依赖现象。通过江西省A县的多个案调研，基于压力型体制贫困治理的视角，构建了一个制度（政策）一个性一行为综合作用的分析框架。贫困边缘人群贫困依赖现象的发生逻辑主要有三，即贫困的刚性化让少数边缘贫困户产生有失公平的错误认知;扶贫政策高压下边缘贫困户怀抱侥幸心理想尽可能索取更多政策利益;边缘贫困户对基层组织的贫困依赖行径会基于依赖心理，政府的全员参与而越来越强烈。在脱贫攻坚的治理压力下，解决贫困依赖问题需要健全干部容错纠错制度，优化政策内容与过程，强调扶贫先扶智和加强发展型脱贫建设，打击“非法上访…闹事”等争贫行为，适当减少基层组织的扶贫考核压力，实现和谐的可持续发展式扶贫。

关键词：精准扶贫;贫困依赖;压力型体制;制度一个性一行为

中图分类号：G913.7 文献标识码：A 文章编号：1006-0448（ 2020）01-0080-09

一 问题的提出

福利依赖作为一种社会现象，已经引起国内外学者的广泛关注。从客观角度看，福利依赖的界定通常忽视福利接受者的主观意愿，而是通过接受福利的时间长短以及接受金额的大小来界定。另一种是从主客观相结合的角度看，通过福利接受者的工作意愿以及工作的可能性来标识。在精准扶贫的过程中，也存在一种越扶越懒的依赖现象，通过贫困获取扶贫政策所带来的各种直接或间接利益，即“贫困依赖”。它成为当前精准扶贫制度和扶贫政策的副产品。各类福利保障项目的实施，让有些边缘贫困户产生依赖的行为，甚至出现一般农户争当贫困户的现象。如果说福利依赖是指个体有劳动能力却因为各种原因依靠福利政策而自愿选择放弃工作机会，贫困依赖就可以概括为，在精准扶贫中有劳动能力的边缘贫困户，由于各种原因依赖扶贫而不主动脱贫、“争当贫困户”的现象。近年来，有关扶贫领域的文献激增，主要是探究扶贫中出现的一系列问题以及如何高效治理，但是，在精準扶贫的大背景下关注到贫困依赖现象的学者仍占少数。这些学者大多对争贫问题产生的主客观原因进行分析，客观上：方菲和靳雯认为这种争贫困的行为是在国家扶贫政策嵌入乡土社会过程中与乡土社会实质性脱嵌后引发的意外后果[1];万江红、苏运勋表示村民自治组织能力和权威的缺失与不足是导致精准扶贫中争贫闹访的重要原因[2];田先红从精准扶贫政策本身出发，认为人选贫困户意味着可以享受国家福利，贫困户指标分配不合理和贫困的标准难以确定等是构成“争贫”的原因[3];范凯文等则认为基层民主评议难以发挥作用是“争贫”的重要成因[4]。主观上：冯华超、钟涨宝通过实地调查的方式，发现农户会通过制度化行为和非制度化手段表达自身愿望、实现自身的利益诉求[5]：李壮认为当前贫困户与非贫困户的“等、靠、要”思想的本质是贫困治理的结构性矛盾[6]。现有关于争贫行为的文章侧重于从政策执行、村庄自治、争贫者个人等角度提供理论框架，而社会现象的发生自有其复杂的背景，精准扶贫工作是一种典型的压力型体制下的贫困治理，这种压力型体制的运行会对争贫行为产生什么样的影响？具体到扶贫工作，精准扶贫中边缘贫困户贫困依赖的发生逻辑是什么？对于这些问题，现有文献关注还不够。笔者曾通过参与国家级、省级精准扶贫工作以及在A县的实地调研，对贫困户、非贫困户、边缘贫困户以及扶贫干部进行深度访谈，获取了丰富的一手资料，力图从个案角度来分析贫困依赖的发生机制。本文实证内容都来自这些访谈资料，为保护受访者隐私，文中贫困地区和受访人员姓名都用字母和化名代替。

二 制度一个性一行为：压力型体制下政策对象贫困依赖的发生逻辑

压力型体制最初来源于政府实现经济赶超的压力及其发展主义的意识形态。荣敬本等学者最初将其定义为：一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而通过一定的绩效评价以及奖惩措施来保证目标的实现[7]（P28）。唐海华认为将目标和任务通过政治命令和行政压力在行政体系中层层下达的形式是压力型体制的运作特征[8]。在压力型体制隐藏逻辑下的行政发包制，其特点是包含了不同层级的基层政府间（县、乡）互动的过程。全面脱贫作为全面实现小康的核心内容是当前政府工作中的三大攻坚战之一。2015年II月，在中央扶贫开发工作会议上，中西部22个省（区、市）党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书和立下“军令状”。“扶贫军令状”是压力型行政体制和目标管理责任制的结合[9]，不仅体现了党中央和中央政府对扶贫工作的高度重视，也可以看出精准扶贫事业已经上升为国家意志，超越了一般的工作部署范畴。各省（区、市）党政主要负责人在脱贫攻坚战任务上向中央签署责任书、立下军令状之后，回到各自辖区又将扶贫总任务和各项指标进行层层量化分解，落实到各职能部门和各地市，扶贫责任层层传导，愈往下，细化的指标愈多，任务压力也就愈大。贾俊雪把“层层压力传导”的压力型扶贫机制的特点归结为具有回应自下而上与自上而下相结合所形成的扶贫需求[10]。这些压力的来源是复杂的，它不仅仅包含上级政府自上而下的政绩要求和逐级行政问责压力、横向脱贫竞争压力，还有贫困地区人民自下而上需求满足的压力等。

由于精准扶贫意欲在短时间内聚集各部门的资源，因此改善贫困村、贫困户的生活条件以及提高其发展能力[11]已成为政府工作中必须完成的政治任务[12]。中央政府、省市政府以及各种监督评估方式把消灭绝对贫困的国家意志通过压力型体制传导给基层政府。基层政府面临极大的脱贫考核压力，因此而产生的制度（政策）因素与个人素质结合，为有些边缘贫困户争取扶贫红利提供了机会。针对脱贫攻坚工作的特点，为更精准地剖析贫困户在现有压力型体制与扶贫政策下的行为，我们将新制度主义的正式制度与非正式制度分为制度与政策因素来分别分析其对边缘贫困户行为的影响。

一是制度因素。精准扶贫本质上是扶贫瞄准机制的变革过程，从新制度经济学的角度出发，可以将精准扶贫看作一系列以政府为主导的制度安排。诺斯认为这里的“制度”就是指“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”[13]（ P33）。从制度的运作模式看，精准扶贫中的首要一步是精准识别，主要依据“两不愁三保障”以及一年以上收入水平确定。由于标准的规范性与精确性，必然会产生处于精准识别标准边缘，即不符合认定贫困户（建档立卡条件）但确实与贫困户差别不大的人群。基层组织一般是根据家庭中是否有稳定住房（包括长租房）、长期劳动力、大病或慢性病患者以及义务教育阶段的儿童来总体把握贫困户识别。个别地方还存在难以判断边缘贫困户是否有资格认定为贫困户的问题，只好采取轮流坐庄的方式解决[14]。有研究发现，在识别过程中非贫困农户与贫困农户之间存在博弈，非贫困农户为了实现自身利益的最大化，会积极地争取贫困户名额[15]。村干部作为识别贫困户的主要执行者，即使处事公正，但如果工作不细致，很有可能识别不精准。对贫困户而言，贫困依赖在不利于其自身贫困状态改善的同时，还会挫伤其他贫困人口的脱贫积极性：对于非贫困户来说，这种行为会在一定程度上影响非贫困户的观念，更多的边缘贫困户会为了得到帮扶政策而争贫[16]。扶贫、脱贫的目标责任其实极大程度都是落在基层政府上，可基层政府又是处于我国层级化组织结构的最底端。“国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系，分配至各级不同类型和级别的政府部门中，不同的单位按照距离国家权力中心的远近，获取所分配的资源，并承担按照国家的指令使用资源的责任。”[17]（P59）换言之，基层政府所担负的脱贫攻坚的压力型目标责任与其所占有和控制的资源量不相符合。而扶贫压力式治理在实施的过程中难免强调效率，为了实现目标删繁就简，很难顾全到客体对象的多样性需求，所以一些边缘贫困户在丧失建档立卡资格时自然就会感到不公平，这种由于感受到不公的失衡心理很容易催生争贫行为。从某种意义上来说，任何制度都会有一定的缺陷，这就是所谓的“制度惰性”[18]。

二是政策因素。福利陷阱理论认为，福利政策可能会使福利接受者产生不愿意工作的想法。因为不愿意工作及依赖补充性的福利政策，被救助者很有可能陷入长期的“依赖陷阱”中[19]。某种程度上来说，扶贫政策塑造了农户的某些行为[5]。精准扶贫政策如果落实不到位，也会产生依赖扶贫政策的投机行为。在“精准扶贫，不落一人”的政策压力下，一些基层政府为达到脱贫目的，将扶贫资源与扶贫政策直接与贫困户挂钩。不少地方为贫困户提供衣食保障或生产资料如牛或其他牲畜，或是提供慰问金等现金支持，以期迅速提高贫困户生活水平。韩超指出在这种政策补贴的刺激下，政策在，则发展，政策退出，则衰弱，即是所谓的政策依赖症[20]。李佐军更是认为这种政策依赖症的主体只要离开政策，就无法维持正常的自我运行，出现自我创新能力下降、投机性行为加重等情况[21]。从表面上看，或许可以解决贫困户现实的脱贫问题，但是同时也刺激了贫困农户争夺扶贫资源的欲望。从更深层次看，贫困依赖与货币性帮扶这一方式本身也有一定的关系。货币性帮扶投入的公共资源越多，社会公众对资源分配公平的关注度和期待值就越高[22]。当依赖成为一种行为，往往与利益紧密相连。随着扶贫政策的深入开展和脱贫预期时间的临近，越来越多的边缘贫困户得知其中可以获得直接利益，就会利用自上而下的政策高压，抱着侥幸心理以各种正式或者非正式的手段去要求地方政府给予扶贫资源。据了解，有些边缘贫困户甚至会和当地扶贫干部说：“你不帮我（评上贫困户），我就上访。”这些过分强调自身利益诉求的边缘户误将扶贫政策等同于普惠性的国家政策，对于政策的认知有误，希望政策解决一切问题的思想形成了对扶贫政策的依赖行为[23]。虽然军令状式扶贫管理机制有助于神经末梢的基層政府执行扶贫政策，但是压力型体制下的“扶贫军令状”，可能会导致一些政策在实施过程中出现偏离[24]。尤其在迎接考评上，基层政府要应对来自上层各级主体的考评，上到中央层面、下到县级，这种自上而下的不定期、不统一的考评对基层政府来说是一项工作量极多、压力极大的任务。如乡镇扶贫干部所认为的，在应对中央层面的考评时，所在地的县、市、省的相关负责人压力都非常大。基层政府为了完成上级下达的扶贫政策和脱贫任务，在脱贫治理过程中难免会急功近利，一些边缘贫困户会利用维稳考核和脱贫攻坚的双重压力来争贫困。

三是个性因素。有些西方学者也将其称之为“个体特征决定论”，是指受助者价值观异常、行为病态、个性懒惰消极、自暴自弃、隐瞒收入、丧失工作积极性。例如吉尔德在《财富与贫困》中指出，那些失业在家的父母借助未成年子女获得救助后，不仅分享子女的福利，而且产生了工作惰性，只依靠救助金而不出去工作[25]。在基层政府压力越来越重的同时，边缘贫困户对于地方政府的习惯性依附心理越来越强[26]。中国经过40多年的改革开放，贫困地区的民众基本上已经不为吃、住的事情发愁。特别是在取消农业税、免费义务教育、农村居民享有农村低保、农村合作医疗等福利政策后，一些农户出现了不愿意吃苦、不愿意劳动的懒汉思想。如有帮扶人表示：“十里八村日子一直过不起来的农户，有一部分确实或因病，或因残，或因灾。但是我接手的这一户帮扶对象，两个儿子还在读书，自己嗜酒成性，左肩的骨头因为骑摩托车撞断之后就一直在家游手好闲不务正业，帮他介绍的T作不愿意去，对帮扶措施也一问三不知，只要有钱拿就好，可以说是我们这里典型的懒汉。”①罗吉斯指出：“依赖心理是农民贫困文化的一种表现形式.”他认为农民认识到自身能力的不足，因而对政府产生了较强的依赖[27]（P22）。吴理财、倪虹指出这种文化使得贫困人口在长期的贫困状态中慢慢形成了固定的思维方式、局限的心理定势和听天由命的心理习惯[28][29]。再加上“不患寡而患不均”的思想，农户不是根据自己实际得到的好处来计算，而是根据与他人收益来比较衡量自己的行为[30]。这恰巧证明了麦金泰尔所说：人是依赖性的理性动物[31]（P23）。在扶贫政策的推行过程中，边缘贫困户的行为选择是具备有限理性的[32]，根据自身固有的价值观念和诉求展开争贫行为。另外，压力型扶贫中，政府占据主导地位，扶贫资金的加大以及扶贫力量的增强，往往会导致社会公众的力量越来越弱，如此一来虽然可以使脱贫目标快速有效地完成，但是却缺乏广大农户的积极参与。贫困群体对政府（外力介入）的过多依赖，会导致自身发展能力（内部动力）的受限、弱化，进而跌入长期贫困的怪圈中。

综上可知，制度（政策）一个性是当前诱使贫困依赖产生的直接影响因素，而这两个方面又是基于压力型体制贫困治理的背景下产生的。基于以上的分析，我们可以为贫困依赖提出一个制度一个性一行为的分析框架：即贫困依赖行为主要是在压力型体制贫困治理视角下，由于制度、个性和行为因素综合影响下产生的。

三 贫困依赖现象：压力型体制下政策对象回应的实证分析

在压力型体制背景下，边缘贫困户行为受到结构性和非结构性因素的影响，即边缘贫困户行为受制度（政策）和个性的影响。在扶贫措施进行的过程中，科层治理层面的结构性因素、地方性规范和文化因素等为贫困依赖的发生创造了可能性。

1.识别制度困境和中央脱贫意志

虽然习近平同志一再反对“一刀切”，强调要根据实际情况灵活开展扶贫工作，“第一书记”也巧妙把控制度“弹性”，为扶贫工作带来更好效益，但识别困境依然存在[33]。原因是乡土社会的不规则性、熟人社会的人情网络和指标体系的标准化。农民收入的多样性、不稳定性、季节性等使得农民的财产状况难以精算，在这种由关系、人情所建构起来的场域中，一切正式制度都可能面临失效的境遇，以至于在精准识别过程中人情网络成为精准识别的重要参考依据[34]。而精准扶贫重在“精准”二字，标准化的政策在运行过程中受限于不规则的乡村社会，这三者的矛盾遭遇识别困境，进而成为贫困依赖的突破口。例如：

S市A县的江某由于从小患小儿麻痹症致残，但其身残志坚，通过自身努力，从该县J镇的一个贫困乡村搬至县城做小生意起家，于2002年一次性付款购买了一套小产权房（面积500多平米）自住，但一直未办理相关手续，故户口均在老家未迁至县城。2017年，其户口所在村考虑到江某残疾程度较高，将其列入了贫困户名单中。同时，由于江某的丈夫2017年接受心脏病手术产生了巨额花费，又因受到市场影响导致生意转淡，经济来源减少，家里经济压力陡增。而此时，A县早已出台相关规定，规定在城镇有房的人不能评选为贫困户，但由于江某的房屋未办理手续，故房管局系统内查不到其住房。江某的亲戚L某是该县的一名公职人员，也是一名扶贫干部。对于L某来说，一方面，由于亲属关系明显违规当选贫困户，侵占了扶贫资源，自己作为公职人员，应该说服亲戚自觉退出贫困户;另一方面，亲戚江某确实存在严重残疾，因为江某丈夫的心脏病和生意转淡的原因家里经济压力确实很大，若不能享受扶贫政策压力会更大。此时江某找到亲戚L，告诉L说：“我们是亲戚，而且我家现在正是需要帮助的时候，如果你不帮我，那么我就上访，反正房管局查不到我的房子，我有这个资格当选贫困户。”①来自与帮扶人电话录音。

案例中，按照贫困认定标准，江某上一年收入处于贫困线下，家里也有暂时的经济困难，但他有完全劳动能力，家中还有房产，按规定不能列为建档立卡贫困户。可他确实也不富裕，且医疗保障比较困难，属于典型的边缘贫困户。“精准扶贫，不落一人”是政府的承诺，作为边缘贫困户，江某自认为在贫困范围内，积极争取帮扶措施是维护自身权益的合理表达。

全面脱贫已经进入倒计时，来自中央意志的脱贫压力却有增无减。自2013年习近平总书记考察湖南时提出精准扶贫之后，中央连续4年印发多个相关扶贫文件，表明党中央、国务院对扶贫工作的高度重视和深切关注。十八大以来，党中央更是把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。2019年2月19日，新华社授权发布的《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出了今明两年在扶贫攻坚中要完成的一系列硬任务。作为神经末梢的基层政府通过压力传导机制接收到中央的脱贫意志和压力，会引发基层干部做出回应性的举措。在压力型体制贫困治理中，识别制度的缺陷和中央的脱贫压力容易导致社会公正缺失的问题，并进一步引发在贫困认定标准旁徘徊的边缘贫困户想要过分依赖政府帮扶的行为。

2.政策高压与考核制度

为保障深度贫困人口脱贫，A县从产业、就业、住房、医疗等方面对深度贫困人口出台了一系列叠加政策措施。结合当前的扶贫政策来看，在政治性压力的作用下，政府承包了太多扶贫事项，这种“捆绑式”的政策，带来的结果是扶贫资源的持续累加，贫困户的自主脱贫能力受到削弱。因为精准扶贫与社会救助制度中存在“政策疊加效应”，不仅在精准扶贫和社会救助的具体管理部门存有一定的重叠现象，更深层次的原因是精准扶贫和社会救助的功能重合[35]。进一步看，在基层政府感受到顶层传导的政策压力的同时，边缘贫困户由于清楚地方规则、对政策熟悉度较高，会巧妙利用这种政策高压为自身需求谋取便利。这种政策高压使乡村场域出现背离需求的福利捆绑、福利泛化，加上边缘贫困户能获取直观利益，为贫困依赖埋下伏笔。例如：

S市A县易某，家中仅患病母亲与他两人相依为命。其母因早年患病，腿脚障碍导致行动不便，现身体已无大碍，但无法从事家务劳动，日常起居和一日三餐均需人照顾。同时，由于家乡处偏僻之地，难以找到合适的工作，易某只能每日早起做完一天的饭后再出去做零工或小买卖，晚上再回来照顾母亲，收入大幅下降且不稳定，仅能勉强度日。易某现已31岁，由于家庭原因成了大龄未婚男青年。因此，易某以照顾母亲为由，声称自己只能放弃在外打工5000元月薪的工作，应当列为建档立卡户。2016年4月，易某被列为精准扶贫对象，对口扶贫干部为一名副县级领导。他在详细了解了易某的实际情况后，通过联系附近的一家敬老院，准许破格以托管的形式收留易母，并且通过自己的资源为其找到了一份工作。但易母深受农村养儿防老观念影响，认为有儿子不需要去养老院。另一方面，易某表示母亲在家养老可享受政府帮扶政策，自己生活可以轻松些，为此不仅拒绝送母亲去敬老院，也多次拒绝村干部为其在当地介绍的工作。结果继续依赖扶贫帮助，自己不积极工作，至今仍旧无法脱贫。

案例中，易某母亲没有劳动能力，但是易某具有完全劳动能力，然而为照顾母亲放弃外出工作，家庭收入确实处于贫困线下，属于边缘贫困户。扶贫政策力度大、好处多，彰显出国家对农村扶贫的重视，也侧面反映出地方政府承载着高强度的政策压力。面对易某母子这类讨价还价索取帮扶利益的情况，帮扶责任人表示不在少数。也有研究表明，精准扶贫的相关政策对部分扶贫对象产生了负向激励，贫困户和非贫困农户由于农村教育相对落后等原因对好处之争互不相让，“贫困依赖”成为农村扶贫工作过程中的怪象[36]。

在精准扶贫过程中，不少省份提出把扶贫绩效和干部晋升挂钩。而基层干部的考核体系中，维稳是一个十分重要的指标。据村干部表示，在上级政府监督和检查的过程中，有些争贫农户会做出拦车、大闹等行为。为了不影响政绩考核，他们只能想方设法地劝说和阻止。村干部“不出事”的态度，更加助长了边缘贫困户的争贫投机行为，从而不得不把贫困指标给一些经常到县、乡政府上访的非贫困农户[14]。上访便成为某些农户谋取扶贫利益的手段。再者，精准考核是精准扶贫的重要监督制度，目前乡镇扶贫工作主要由上级监管部门、其他乡镇政府、第三方评估方检查。理论上来说，考核意味着对扶贫工作成效较好的基层政府进行表扬，对扶贫中的问题进行纠正甚至惩罚。但是，在应对评估检查时，边缘贫困户深知考核对地方政府十分重要，有些边缘贫困户因自身对地方政府习惯性依赖心理而利用评估的压力来要挟地方政府索要扶贫资源。从边缘贫困户的角度看，出于自利心理，他们会依靠扶贫考核评估组时间短、难以深入了解当地农户贫困具体信息和隐瞒自己的现实情况来捕获扶贫资源。从地方政府角度看，基层政府为了应对乡村扶贫工作最重要的一环，不仅会全员参与，而且会把全部精力放在应对考核检查上。由于害怕评估当中的边缘贫困户过分夸大贫困现象，地方政府为了不影响评估效果和政绩，可能为了解决此类问题，为这些边缘贫困户适度地争取一些扶贫资源。

3.个人观念和地方脱贫压力

英国贫困问题研究中心曾指出：“贫困人口就是那些依赖性高、收入低下而缺乏经济来源，并严重受制于社会不利地位的群体。”①而这种依赖性实则也是有一定的合理性存在的。从文化的角度来看，贫困依赖深受贫困文化的影响。在长期的贫困状态中生活，贫困群体已经产生了一整套的惯性行为方式和价值逻辑。这种亚文化常常表现出目光短浅、好吃懒做、攀比的个性。贫困边缘户在争取扶贫资源的过程中，受贫困文化影响的群体会倾向于用传统的方式谋取现实利益。例如：

S市A县的刘某，在家附近煤矿工作，有较为稳定的收入来源。虽然身体无恙，但手掌常年开裂，只能在矿区从事轻度体力活，每月仅有2 000元工资。其妻子因身体残疾，仅能从事轻度手艺活，平常在当地的鞭炮厂工作，由于行业的特殊性，夏季高温或者发生安全事故时都要停工，故收入不太稳定，家庭年收入处于贫困线下，自建档立卡以来一直未脱贫。从就业与收入情况来看，夫妻二人虽然是因残致贫，但是还是有一定的劳动能力，可以从事非重体力活，主要收入来源刘某每月2 000元和妻子的不稳定收入。从家庭负担来看，他们诉称女儿8岁，儿子将满18岁，初中肄业，没有收入来源。2017年5月，经扶贫干部调查发现其子常年在东莞，但刘某夫妇都否认儿子是在打工有收入。2018年初，扶贫干部在例行走访时终于了解到，其子工作稳定，月均收入有3 000元左右。

在大量惠农政策进入农村后，贫困边缘户的参与权和知情权等权利意识开始觉醒，上访等行为背后体现出较强的权利观念。由于贫困边缘户所处位置特殊，会产生相对剥离感[37]。这种剥离感近似于农民特有的公平观念，都是通过对比另外的个体或群体，为了改变自身不利处境，边缘贫困户更有可能参与争贫行为。

应中央号召，各级地方政府和健康扶贫专业部门等也对健康扶贫的政策要求进行“加码加价”，不断提高当地贫困人口住院就医费用的报销比例，不仅使贫困人口住院就医自掏费用较少，还加上住院交通补贴、误工补贴等，导致有些地方出现看病不花钱还赚钱的现象。过高的医疗保障水平不仅诱使贫困户小病大看、延长不必要的住院时间等过多占用医疗资源现象的出现，还会加大当地政府的财政负担，加剧贫困户和非贫困户之间的矛盾。由于制度上不可抗拒的缺陷，许多边缘贫困户的家庭收入无法精确衡量，资源和责任不对等，使基层政府以其匮乏的权力、物质、人力资源来承接一项项自上而下的脱贫攻坚责任目标和考评。而在实践调研中发现，A县的地方政治生态仍然十分关注脱贫政绩，以脱贫率凸显工作成效。根据基层扶贫干部反映，像刘某这类自身具备脱贫条件却拒不主动脱贫的人并不少见，也是基层扶贫工作中难啃的“硬骨头”。在达到“两不愁三保障”的目标后，个别贫困户不惜隐藏扶贫成果，借机争取扶贫红利最大化，对脱贫持排斥态度。基层组织既面对自上而下的行政压力，又面临自下而上的“争贫压力”，两种压力相互冲突导致地方政府陷入治理困境。

综上可知，从压力型体制贫困治理的大背景下贫困户的认定条件来看，在贫困的刚性化标准下识别出来的边缘贫困户，与贫困户的差距并不大，但在脱贫攻坚任务高压下，边缘贫困户在与建档立卡户的攀比中会认为自己受到了不公正的待遇，有可能出现依赖行径。同时，基层组织面对政策高压，扶贫主体和扶贫对象之间存在利益博弈。如果说扶贫政策在一定程度上塑造了边缘贫困户的某些行为，边缘贫困户就有可能把诸如“非法上访”等投机行为当成获取帮扶利益的可能途径。然而，以上两点都要结合边缘贫困户自身的个体特征来分析贫困依赖的现象。争贫的边缘贫困户大多具有过度依靠政府、不劳而获、攀比等特点。压力型体制贫困治理中贫困依赖现象不是单一维度下的个别因素导致的结果，而是在制度（政策）、个性和行为三方面的相互作用下的结果。具体来说是识别制度困境、政策高压下边缘贫困户的投机行为、贫困边缘人群对政府的习惯性依赖等共同作用和相互影响下产生的。

四 贫困依赖现象的治理对策

国家扶贫开发制度设计的基本原则是帮助贫困人群脱贫，通过转移支付满足贫困农户对美好生活的需求。政策实践中如何更加精准地使用扶贫资源，做到“扶真贫、脱真贫”是精准扶贫必须要解决的现实问题。针对贫困依赖问题引发的困境，本文认为应该从以下几个方面调整：

1.提高制度的科学化水平

政策制定应根据各地实际情况，识别制度的制定要杜绝大范围的“一刀切”，运用定性和定量识别相结合的方法，更加注重识别过程中的公平性。制定过程中尽量明晰边界，减少政策边界的模糊部分，从而在结构上尽量减少边缘贫困户的数量。完善相关针对性制度，对部分边缘贫困户“争贫困”的上访、闹事行为进行依法查处和惩戒，对于隐瞒或者谎报信息的行为必须进行惩罚，坚决杜绝其以上访、闹事等方式获取建档立卡名额的行为。与此同时，要减少基层干部被要挟的机会，在帮扶过程中应该完善各级干部的容错纠错机制，确保其在开展工作的时候可以顺利进行。

2.优化政策衔接过程

在政策的设计上，贫困依赖形成的一个重要原因是各类优惠政策叠加导致贫困户与非贫困户之间的福利政策有着较大的差异，这种叠加的利益诱惑是导致贫困依赖产生的重要依据。这就要求政府務必做好精准扶贫与低保政策的衔接工作，尤其将低保瞄准贫困脆弱性较强的人群。并且在此基础上应当加快精准扶贫立法，并与社会救助法相协调，优化精准扶贫与社会救助的行政管理体制。

3.提高基层治理的精细化和法治化水平

对于个体行为导致的贫困依赖要做更细致的甄别与思想工作，严格执行政策尺度。基层治理中，应该适当理解和体谅其在农村环境下受到相对剥夺时的心理感受，从思想上做好边缘贫困户的安抚和引导工作，但对于胡搅蛮缠甚至影响政策执行的边缘贫困户，为维护地方稳定，应该通过法治等方式进行有效治理，并积极提升边缘贫困户自立自强意识与能力，消解贫困文化。

4.减少基层政府的脱贫考核压力

国务院2018年初发布关于扶贫考核减负的通知，要求各县级扶贫责任人应该减少对各扶贫单位的任务式压力考核。中共中央办公厅2019年发布的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出将2019年作为“基层减负年”，减轻基层政府的脱贫考核压力可以有效防止有些边缘贫困户利用考核高压去获取扶贫资源的问题。

五 结语

在脱贫攻坚工作时效性强、政策力度大、帮扶措施多、考核压力重的情况下，贫困治理在制度、政策以及个性因素等共同作用下，使得有些贫困户尤其是边缘贫困户产生了较强的贫困依赖。通过对S市A县三家贫困户的实证调查表明，在贫困的刚性化下必然会出现一批贫困边缘人群，这部分人群的有些人由于制度（政策）一个性一行为因素，会利用各种方式谋求贫困户身份，产生贫困依赖行为。识别的精准性面临困境，也是关乎脱贫攻坚的首要工作。正式制度在精准识别的过程中遭遇农村社会的冲击，边缘贫困户在脱贫攻坚的高压下有可能获取扶贫资源，一些有较强依赖心理的边缘贫困户也会用“非法上访”“闹事”等方法去要挟村干部，从而获取扶贫资源，甚至在精准考核的核查中想方设法隐瞒自己的收入、医疗和住房信息等以期可以继续享受贫困户的福利。在某种程度上可以说边缘贫困户的贫困是一种自我的选择[38]。2018年，中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金1 060.95亿元.比2017年同口径增加200亿元①。扶贫资金的投入加大，势必会使扶贫中贫困户可获得的福利加大。地方政府在未来扶贫工作中应该把握好“两不愁三保障”标准，既不能降低标准，也不能盲目吊高胃口，否则会产生增加政策成本、减弱政策成效、引发社会不公以及强化惰性积习等社会负面激励。

参考文献：

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作者简介：曾明（1972-）.男，江西泰和人，教授，博士生导师，从事腐败治理与公共财政研究;何燕（1995 -），女，江西南昌人，2017级行政管理专业硕士研究生，从事社会保障研究。