政府投资审计特点、重点及审计对策研究

李勇杰

所谓政府投资项目，是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。随着国家经济建设的快速发展，政府投资的公务公产和公共设施公产越来越多，投资项目的审计也就显得越来越重要。

一、政府投资建设项目特点

（一）政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非营利性的公益性项目

这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，政府投资主要用于以下领域的项目：

1.本行政区内政府基础设施建设，包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、政法机关、人民团体的基础设施建设项目；

2.城乡基础设施项目；

3.环境保护、生态建设、资源节约与综合利用项目；

4.非营利性的教育、文化、卫生、体育、旅游文物、社会保障等社会公益事业项目；

5.对推进高新技术产业化和经济结构调整具有重要作用的产业项目；

6.政府确定的其他项目。

（二）超大型是政府投资项目又一鲜明特点

这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的深度调整，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以这些工程项目必须通过政府投资。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会效益和经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。

（三）政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序

各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。1.项目审批。应当提交申请并按程序批准项目建议书、项目可行性研究报告，并进行初步设计。对经济、社会和环境有重大影响的项目，还应当通过公示、专家评议，必要时举办听证会、论证会，广泛征求专家及社会公众意见。2.项目招標。政府投资项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购事宜，应当按可行性研究报告核定的招标方案进行招标。3.项目管理。政府投资项目应当实行项目法人制、工程监理制、招投标制、合同管理制、变更审批制、资金拨付管理制。4.项目验收。投资项目按批准的全部内容建成后，项目单位应当于3个月内编制完成竣工决算，经财政部门审核后，报审批部门进行工程竣工验收，并履行审计程序。验收合格后，项目单位应当在30日内与使用单位或管理单位办理固定资产移交手续，才能投入使用。5.项目评价。政府投资项目实行后评价制度。对工程质量实行行政领导人责任制、项目法人责任制、参建单位责任制和终身负责制，对项目投入运行后的实际效果，投资产生的技术、经济、社会、生态效益和影响等方面进行评价。

二、政府投资建设项目审计应把握的几个重点内容

（一）工程项目前期审批程序是否到位

基本建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性研究报告、规划设计和工程预概算、立项批复、土地使用证书、招投标书、施工合同及施工报告。但是在实际工作中，许多政府投资项目没有进行细致的前期准备工作，造成项目决策走过场，招投标流于形式，立项批复内容与实际建设内容出入较大，有的项目未办理立项手续、土地少批多用甚至未批先用，有的投资概算对工程造价失去意义。

（二）工程项目组织管理是否规范

工程建设管理要求高，具有很强的专业性，质量管理贯通工程建设始终，需要常抓不懈。但大多数政府投资项目都是临时组建工程指挥部，人员素质参差不齐，在工程预概算审查和施工现场管理方面缺少经验；有的对超出计划投资部分未按规定程序重新报批，随意改变设计方案，增加工程投资，提高工程成本，加大财政支出。

（三）工程项目监理是否履行职责

有的建设项目在工程监理机构的确定上没有通过招投标的方式；有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系；有的没有现场签证，而是事后补签，很大程度影响到了工程造价的真实性和有效性，不能发挥工程监理应有的作用。

（四）竣工决算是否有高估冒算的问题

高估冒算主要表现有：重复计算、提高材料价格和取费标准、变更调整部分不扣除、不按招标规定下浮，高套定额、设计单位出具高价变更或虚假变更、建设单位高价签证甚至虚假签证等。有的施工企业抱着蒙混过关的侥幸心理，在编制预决算中，故意抬高工程造价，存在“审漏就赚”“审出就减”的想法，从而使工程造价不切实际。有的施工合同签证不规范，对合同中必须签的条款故意少签或不签，给以后的市场定价留有余地。

（五）建设资金是否进行专项管理

建设资金是由财政拨给建设单位的专项资金，应专户储存，专款专用，并建立基建财务账目，对基建投入支出进行专批专管。但有的建设单位将建设资金混同行政经费一起管理，在财务核算中，将应在行政管理中开支的费用列入工程费用中开支，存在侵占挪用建设资金的问题。

（六）投资建设项目是否建立有关管理制度

一是招投标制度。不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。二是投资控制和审计监督制度。审计机关要加大对政府投资项目的跟踪审计力度，变过去的重事后处罚为事前预防、事中监督，做到全程跟踪。三是联合监督制度。纪检、监察、计划、财政、建设、审计等部门，都应当在各自的职责范围内加强对工程监理机构的监督检查。四是工程监理制度。建设管理部门要加强对工程监理机构的检查监督，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。五是变更签证会审制度。要防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加工程投资，确需变更的须经甲方、监理、设计、审计四位一体共同确认方能纳入决算。

（七）投资效益的审计与评价

建设项目的投资效益包括经济效益、社会效益和环境效益，这三个方面的效益在根本上是一致的，但在一个建设项目中，三者不一致的现象也经常发生。如政府投资的公共工程是非经营性项目，不以营利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其效益就不能只看其自身的效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业发展的效果。建设项目的效益，无论是经济效益、社会效益还是环境效益，都是在项目建成后的投产营运过程中实现的。因此，评价项目的投资效益，应当调查已建成项目的营运状况，分析是否达到预期效果，提出审计建议并认真做好后续审计，搞好审计整改监督检查工作。

三、加强政府投资审计的几项措施

（一）明确思路，突出重点

“以地方重点建设项目和财政性建设资金为主要审计和审计调查对象，检查和揭示财政性建设资金使用和建设项目管理方面存在的主要问题，达到规范管理，保证资金运行安全，提高投资效益的目的。”围绕着这一思路，在选择审计项目时，重点体现地方政府的投资方向，重点关注一些群众密切关心的建设项目和问题。根据工程建设的不同环节和阶段，分阶段抓重点，有针对性地确定审计工作的内容和方法，重点反映严重违规违纪、重大损失浪费、管理不善和投资效益低下等问题，反映建设经营管理体制、投资法制建设和政策方面存在的不适应、不配套问题。

（二）微观着手，宏观着眼

审计署投资司领导提出：跳出圈子，抓住点子，脱开利益，体现效益。也就是说，从微观着手、宏观着眼，找出关键性问题，脱开自身利益，揭露原因，提高审计层次，体现审计产生的经济效益和社会效益。在实际工作中，我们要通过及时发现建设领域中出现的具有代表性、普遍性、倾向性、苗头性的新情况、新问题，深入分析其原因以及可能造成的危害和影响程度，提出积极的切实可行的对策，向政府和有关部门提出建设性意见，体现建设项目审计在监督深度、广度上的突破，提高审计的層次，发挥审计服务经济建设的作用。

（三）全程跟踪，抓住环节

随着工程量清单结算方式的执行和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞，因此，应在审计方式、方法上开展全过程跟踪审计，把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管关口前移，突出抓住以下几个重要环节，争取做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高资金使用效果。包括投资规模控制环节、工程计量环节、材料价格环节、签证变更审查环节、建设资金使用环节、征地拆迁环节、招投标和合同环节等。

（四）改进方法，强化手段

根据不同的审计要求和审计目的，对不同项目、不同规模分别选择与此相适应的审计方法。

1.对工程内容简单、普通单一的投资项目，如道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程建设等，应进行工程结算审计。通过工程结算审计，揭示项目管理上存在的问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正地审定工程造价，就能有效地控制造价，达到节省投资的审计目的。

2.对一些投资涉及面广、项目完整的投资事项，如新建学校、新建医院、新建道路等，进行竣工决算审计。通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。

3.对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。

4.对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如标志工程、实事工程、民生工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济效益、社会效益和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。（作者单位：濮阳县审计局）