资源配置视角下的中国特色政府、市场与企业关系

2020-06-19任祯

全国流通经济 2020年6期

摘要：政府与市场是资源配置的两大主体，正确认识政府与市场的关系，科学把握政府与市场在宏观、微观资源配置中的有效结合，对于加快构建现代化经济体系具有重要意义。基于“市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”这一总要求，首先以政治经济学为理论基础，分析宏观资源配置中政府与市场的关系，指出二者在资源配置中的作用与不足;在此基础上，进一步分析微观资源配置中的政府与市场的关系以及由其所决定的政企关系;最后，根据政府公共资源配置属性的不同将政府配置的公共资源区分为“公共物品”和“政府社会资本”，并以政府公共资源配置属性分类为基础重新审视政府与市场、政府与企业之间的关系，从而实现宏观资源配置、微观资源配置中政府与市场机制、效率与公平目标的有机统一，为构建中国特色政企关系话语体系奠定基础。

关键词：政府;市场;政企关系;资源配置;公共物品;政府社会资本

中图分类号：D630;F123.9 文献识别码：A文章编号：2096-3157（2020）06-0135-03

一、引言

十九届三中全会后，新一轮党和国家机构改革再次对宏观管理和市场监管领域的机构和职能进行了優化配置，为的就是调整好政府与市场的关系，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府在资源配置过程中的积极作用，让“有形之手”和“无形之手”在资源配置中都能准确到位、同向发力，加快构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，为国家治理现代化提供制度保障。

然而，要回答在资源配置中市场该如何起到决定性作用、政府又怎样更好地发挥作用，需要我们在宏观资源配置层面厘清政府与市场的边界、分析二者作用的关系，而且也要在微观资源配置层面建立政府与市场机制、效率与公平目标有机统一的新型政企关系。本文拟从资源配置视角对政府与市场、政府与企业的关系进行重新审视，并尝试构建政府与市场机制、效率与公平目标有机统一的政府、市场与企业关系，为新时代中国特色社会主义下中国特色政企关系话语体系构建奠定基础。

二、宏观资源配置中政府与市场关系分析

要厘清新环境下政府与市场的边界与作用关系，首要任务就是明晰政府职能的定义与理论变化。政府经济职能与政府非经济职能都是政府职能的有机组成部分，有其独立的职能体系。我国对政府经济职能理论的研究，时间上较为短暂，理论上也较为单薄，大致可以分为高度集中的计划经济时期、政府经济为主多种经济结构并存时期以及社会主义市场经济时期三个主要阶段，政府职能也从简单的分配、监督二职能到分配、调节、监督三职能，再到社会主义市场经济体制下，政府既要在宏观上调节经济活动，使国民经济有效平稳运行，又要扎实推进基础设施建设，创造良好的经济发展环境。

政府干预并不是纠正市场失灵的灵丹妙药，市场失灵也不是政府干预的充分条件。当市场与政府的配合运作既有利于经济运行均衡于最优经济水平，又可以有利于国民经济的各个领域运行均衡于最优经济水平时，称为最优的市场和政府组合。

但是，在对政府与市场进行组合应用的过程中，我们也要意识到一种有效的组合只有在特定的历史阶段和范围内才显示效率，而这种效率并不一定能保证经济福利在社会成员中的公平分配。效率与公平一直以来是经济发展的两大问题，通常而言，我们将市场视为追逐效率的载体，依靠政府来维护公平。政府与市场是实现资源配置的两大主体，计划与市场也是资源配置的两种重要手段。根据公共物品理论，具有非排他性、非竞争性的公共物品、公共资源由政府配置，市场资源由市场配置。我们假设市场是无法完全提供公共物品的，只有政府才能很好地提供公共物品。一般而言，政府会通过税收的方式让所有人强制为搭便车行为买单，然而因为选择需求的存在使得这样的做法似乎也并不是那么让人信服，也违背了公平性。因此，政府公共资源配置的属性和构成对政府与市场的关系将产生重要影响，也在很大程度上影响了宏观的公平和效率。

三、微观资源配置中的政企关系分析

企业是一个由资源配置形成的社会建构。虽然政府在企业形成的资源配置中发挥了十分重要的作用，但是，一直以来，政府都是被视为一种超然主体，它存在于企业之外，拥有社会公共管理权，其职能仅是向社会成员提供公共物品，同时强制性地向社会成员征税。事实上，在实施创新驱动发展战略的新时代，具有一定的排他性和竞争性特征的政府公共资源配置越来越多。主要包括政府为招商引资、科技创新而专门建设的特区、开发区或创新园区等特殊基础设施、面向引入企业或创新企业的特殊许可和专项支持政策以及政府直接给予的专项经费支持等。将政府配置的这部分公共资源称之为公共物品显然是不恰当的，这部分公共资源配置具有明显的排他性、竞争性特征，更具有“私有性”和“垫支性”等资本特性。鉴于此，本文将政府配置的这部分公共资源称之为“政府社会资本”，主要分为三类，即：特殊基础设施类、特殊许可及支持政策类、专项经费投入类等公共资源。

从资源配置的视角来看企业的建构，每一个企业的形成都要经过政府的备案、审批及许可，政府给予企业行业的准入权以及企业名称的使用权。政府也是企业契约集体选择的参与者，或者说政府是企业契约集体选择的天然参与方。市场中的企业是物质资本、人力资本和社会资本进行集体选择的产物。虽然在企业契约集体选择中政府是天然的参与者，但在传统理论中，政府却被视为超然主体被排除在企业所有者之外（除非政府以直接投资者的身份出现，如国有控股或参股企业）。在建构企业的资源配置中，必不可少的资源有哪些？政府在建构企业的资源配置中发挥的作用是什么？为什么其他重要资源的提供者可以获得企业所有权，而企业理论中却从来都将政府作为外生变量？政府是否可以确认其在企业中配置的政府社会资本的所有权？追本溯源，只有对政府公共资源配置属性进行分类，区分政府公共资源配置的公共性和政府社会资本配置的私有性，并分别与政府的“公权力”（政权）和政府的“私权利”（产权）相对应，才能从根本上弥补传统企业理论的缺陷。

根据利益相关者视角下的集体选择理论，企业的所有者应按照其贡献大小获取应有的“股份”，政府作为政府社会资本的投入者自然也有应得的一部分“股份”。这一过程的实质就是形成政府社会资本投入的产权市场，也就是建立了一个微观层面的市场，在这一市场中通過资源来进行交换，以投入量决定可分配量。只要政府与企业之间形成了双方一致同意的合同约定，这一约定既满足了约定双方的个体利益要求也符合作为集体选择结果的集体利益，那么最终按照贡献大小进行分配就是合理而公平的。

随着改革开放的程度不断加深，经济全球化日益成为市场中每一个企业必须适应的大环境与时代潮流。仅仅依靠相似的供应商体系、客户体系并不能适应这一强调全球化、多样化、个性化的新时代。除了国有企业这一社会主义市场经济体制的企业特征，从政企关系看中外企业的差异似乎更有中国特色，也更有说服力。中外企业的根本区别就是政府直接投资的部分，也就是上文提到过的政府参与企业形成、发展契约签订的部分，它存在于每一个企业中并带有一定的引导性。在企业投入构成相似、经营活动相仿的情况下，政府对企业的不同准入要求、许可权以及后续经营中的不同政策、专项投入是区分不同企业的重要依据。可以说，政府直接投入的部分更具有个性化特征和私有资本的特征。

基于上述分析，从企业的形成到成长壮大，政府都是必不可少的参与者和引导者，它准许企业的形成、给予企业建立的机会，并在企业发展过程中通过不同程度、不同方式的政策或资金资助引导企业的成长。同时，正是因为不同的政府直接投入这一显著特点，每个企业都被赋予了个性化的标签，为市场经济注入新活力，也更有利于企业在多姿多彩的全球市场中崭露头角。政府与企业是合作共赢的命运共同体，双方责任共担、利益共享，通过契约的缔结决定参与程度，通过事先的合同签订约定利益分配，最终实现利益与满意度的最大化。

四、创建中国特色政企关系话语体系的战略构想

政企关系既是国家治理研究的范畴，也是公司治理的重要内容。中国特色政企关系话语体系的构建可以从国家治理与公司治理两个层面着手。在国家治理层面，政府作为国家代理人，既要维护社会稳定公平实现其社会价值，又要推动经济增长实现其经济价值。然而，不论是更加关注社会价值，依靠公共物品进行资源配置的“小政府”，还是追逐经济价值通过政府投入资本进行资源配置的“大政府”，公平与效率都很难兼顾，极端的选择市场或政府任何一方都会带来巨大的市场或政府失灵问题。政府社会资本这一有别于公共物品的概念提出，不再将政府拘泥于“大”和“小”的定位，它是维系社会公平的管理者，同时也是参与市场活动的投资者。在公司治理层面，传统的企业理论将政府作为独立于企业之外的超然主体，其实质是只看到了政府与企业之间的政权关系，忽视了政府作为企业的天然所有者，如同物质资本、智力资本等其他投入要素一样，作为社会资本的投资者也理应被赋予所有权以及基于这一类所有权形成的产权关系。政府社会资本的提出，形成了“每一个企业都是具有政府社会资本禀赋的政府与其他资本投资者的集体选择所形成的混合所有制企业”的企业理论新框架，这一企业理论正视了政府在企业理论中的定位与作用，也厘清了政府与企业之间的政权关系与产权关系。总体而言，基于资源配置视角提出政府社会资本概念，既满足了政府创造社会价值、经济价值的双重目标，又满足了对公平的维护及对效率的追逐，并在国家治理层面与企业治理层面形成统一，最终实现综合价值最大化。

一个严谨的理论需要从定义到体系的完整构建，也需要事实和数据支撑，显然这一领域还有大量亟待解决的问题需要我们未来继续深入挖掘。在政企关系研究中，政治与经济目标如何统一协调，以及政府官员的政权代理与企业家之间的政商关系需要深入研究;在基于政府社会资本的政企关系研究层面，除了前述的双目标协调等问题，还有如何测度政府社会资本并确定其在企业中的所有权，如何合理配置政府社会资本从而有效推动经济发展等问题;同时，如何将基于公共管理权与基于政府社会资本的政企关系研究协调一致，如何对社会价值与经济价值组合最大化构成的综合价值进行衡量，也是需要继续研究解决的关键问题。

从更深远的角度来说，在中国特色政企关系框架下，现行国家治理层面的体制缺少了政府作为管理者与投资者双重身份的相关制度，如税收管理体制。政府作为社会管理者应秉承着取之于民用之于民的原则，得到的税收收入以公共物品的形式供社会全体成员享用。然而，作为政府社会资本的投资者，在参与企业利润分配的过程中，政府不能凭借其特殊身份享有特别的优先权，即政府并不能单方面决定参与分配的权力大小。也就是说，在中国特色政企关系下的国家治理层面应改革税收管理制度，采取税利分流的模式。同样，在企业治理层面，因为政府的双重身份，作为企业投资者的政府可以根据投入权力大小行使监督权，而作为企业的社会管理者却可以对每一个企业实行行政监督权。两种监督权力范围不同，如何协调两种监督权力，尽可能降低监督成本是我们未来需要继续努力研究的方向。同时，根据“每一个企业都是具有政府社会资本禀赋的政府与其他资本投资者的集体选择所形成的混合所有制企业”的框架理论，中国特色政企关系也为企业混合所有制改革提供了新方向，混合的实质是多种资本形态的混合，正确认识政府在企业中的地位和权力对构建利益共享、风险共担的政企关系具有重要意义，为混合所有制改革下中国特色企业制度的确立提供了样本。

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