融合工具理性与价值理性：对地方政府绩效管理运行逻辑的反思

孟宪斌

伴随着20世纪70年代“新公共管理运动”的兴起与拓展，汲取其理论内核的绩效管理逐渐成为公共管理最引人注目的领域之一，引发世界范围内的绩效评估浪潮，极大地影响了各国行政改革的发展方向。在发达国家先进经验示范效应及行政体制改革内生需求的双重驱动下，绩效管理一经引入国内，便与地方政府管理实践紧密结合，成为推动政府改革发展的重要抓手。与西方国家推行绩效管理以应对政府财政和信任危机的初衷有所不同，绩效管理在中国的实施具有典型的“创效式”(1)高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》2011年第6期。特征，这使其成为政府改进公共责任、提升治理水平的常备工具。时至今日，覆盖“省—市—县”三级的目标绩效管理已基本成型，以预算绩效为突破口的全面绩效管理也已铺开，绩效管理正重塑着政府治理的流程和模式。

尽管地方政府在试点推行绩效管理过程中付出了种种努力，以目标责任制、效能建设、绩效评估(2)贠杰：《中国政府绩效管理40年：路径、模式与趋势》，《重庆社会科学》2018第6期。为典型特征的探索可谓成果丰硕，但却不能掩盖其中一些基础性、关键性问题的偏误。一个显见而常被忽略的事实是，绩效评估反馈的持续改进的高水平绩效信息，并没有带来与之相应的公众对地方政府满意度和信任感的普遍提升。一方面，执着于追求经济、效率等显性绩效要素，实践者通常忽视绩效管理的本来面目，即绩效生产“为了谁”的问题，政府行为和绩效能否满足公民的真实需求仍然存疑；另一方面，尽管各地对绩效管理实践“模式”的提炼和探索从未停止，操作化流程设计也在持续优化，但诸多环节的非科学化、非规范化运行却也时常制约绩效管理效率的提升与改进，致使其始终缺乏作为管理系统的自洽性。事实上，推进绩效管理时刻面临着源于自身价值定位与功能逻辑的双重拷问。本文立足于T市政府绩效管理运行的经验观察，从融合工具理性与价值理性的角度对绩效管理运行逻辑作审视与反思，以期推动绩效管理理论与实践的发展。

一、 工具理性与价值理性：理解绩效管理的理论进路

人类社会发展史记载着人们对理性认知的变迁，从原始时期的完整理性、古希腊时期的客观理性，到近代的价值理性、工具理性，再到现当代的“实践理性”和“社会理性”等(3)王彩云：《政治学视域中价值理性的回归》，《政治学研究》2013第6期。，社会发展实践时刻塑造着与之相适应的理性观。尽管基于不同的哲学思考形成了不同的理性认知，但毫无疑问，理性是指导人类一切社会活动的准则和标尺，尤其是在一个理智化、理性化和“脱魅”的时代，尊崇理性是人们解决社会问题必须遵循的规范与准则，寻求理性强化也是人类面临的共同主题和挑战。为探寻理性的内在结构，马克斯·韦伯用合理性解释理性，将合理性区分为形式合理性和实质合理性，即“目的合乎理性”的工具理性和“价值合乎理性”的价值理性，界分两个关于理性概念的纯粹类型，为研究社会行为提供了有益的解释框架。

(一) 工具理性的内在规定性及其治理效应

工具理性指向事物的“实然”状态，指涉在剔除价值判断的基础上通过精确计算、手段选择、程序规制等，达成预期目标的实践能力。“目的合乎理性，即通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的。”(4)马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第56页。隐含的前提是，工具理性指引的社会行动遵循效率运行逻辑，立足现实与预期目标均清晰可见，重点解决“如何做”的问题，即假借外力，以最佳方法、最优路径建构理想与现实之间的桥梁。在韦伯看来，追求工具理性的行动者始终关注行动所指向的手段和附带结果，并理性地衡量手段之于目的、目的之于附带结果(5)马克斯·韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译,桂林：广西师范大学出版社，2005年，第34页。，手段的有效性、目标的达成度成为判断社会行动主要意义的尺度，这也为主体性因素的沦丧埋下了隐患。

工具理性是理解政府绩效管理的重要维度。政府为实现有效治理或创造高质量绩效，采用特定手段和策略对绩效生产过程进行监测和控制，以更有效率地达成预期目标和满足公众期待。然而这并非易事，尤其是在目标与结果之间横亘着广阔的不确定的模糊地带，这是责任政府无法接受的行政环境，为规避接踵而至的风险，政府势必开发精细化的治理技术应用于过程管理，比如更精密的指标设计、更严格的绩效督查和更具弹性的奖惩机制等，把管理过程像使用机器零部件一样进行组织、协调与控制，使每个环节、每个步骤得到精准把控。不难看出，绩效管理呈现出鲜明的控制属性，尤其是在层级节制的官僚体制中，绩效指令从一端传导至另一端，基层政府部门几乎没有协商的话语权。

绩效管理与生俱来地表现出深刻的管理主义或实用主义倾向，既根植于传统行政学效率诉求导向，又与其工具属性密不可分，产生复杂的治理效应。首先，绩效管理是回应政治系统合法性危机的有效工具。正如哈贝马斯所言，“任何一种政治系统，如果不抓合法性，它就不可能永久地保持群众(对它所持有的)忠诚心”(6)尤尔根·哈贝马斯：《重建历史唯物主义》，郭官义译,北京：社会科学文献出版社，2000年，第264页。，尽管高绩效与合法性巩固并不存在简单的线性关系，但合法性依赖高绩效推动下的有效性却几乎是共识，这可以解释在寻求政治稳定的过程中政府对高绩效所展现出的一贯的热情与偏爱。其次，绩效管理有效解决绩效可持续生产的问题。基层中大量工作不是一蹴而就的，绘制的“蓝图”离不开“一代接着一代干”，然而不同的决策者并不一定持有相同的政绩观，“新官不理旧账”也常见诸报端。开展绩效管理可将科学的理念、目标、方向固定下来，有利于推动形成“接续奋斗”干事创业的氛围。再次，绩效管理释放出鲜明的发展导向。实现什么样的发展、怎样发展是决定中国前途命运的重大问题。长期以来，我们对发展的评价注入太多数字情节，“官出数字、数字出官”，漂亮的数字不仅没有带来高质量发展，反而加剧了低水平竞争。开展绩效管理，就是把模糊的标准立起来，把软要求变成硬约束，使地方政府发展方式和理念及时准确地向中央对标、看齐，形成“全国一盘棋”的发展导向。最后，绩效管理显著改善政府履职能力和水平。沿着“绩效计划—绩效执行—绩效评估—绩效反馈—绩效改进”的运行流程，通过设置目标计划，规范基层政府及各部门履行法定职能；通过绩效评估，及时准确发现工作短板和差距；通过绩效改进，作出针对性的调整与改进，形成改进工作的管理闭环。

(二) 价值理性的内在规定性及其治理效应

价值理性指向事物的“应然”状态，是社会主体在理性认知和社会实践基础上塑造而成的、对价值目标和价值标准追求的自觉意识，也即社会主体有意识地坚信某些特定行为的——伦理的、审美的、宗教的或其他任何形式——自身价值，无关乎成功，纯由其信仰所决定其行动(7)马克斯·韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译,桂林：广西师范大学出版社，2005年，第32页。。价值理性依循“诫命”和“要求”，不以功利性理性计算为目的，也不把价值目标的“成本”作为主要考量，而是聚焦“事物的本来面目”，专注于“怎样做才是对的”“怎样做才更好”。进一步说，价值理性将公共福祉、公共精神、公共道德设为行动的逻辑起点，要求行动主体时刻保持清醒的头脑，把正义、道德甚至是对人类命运的走向作为终极关怀，进而赋予社会行为以德性和良心，这为政治实践建构了内在道义和灵魂。

实现公共价值是开展绩效管理的终极价值与目标。价值理性所蕴含的公共理性精神，即民主精神、法治精神、公正精神等，具有根深蒂固的公共性，表现为对公共利益以及人的自由而全面发展的深切关怀，而公共性恰是一切政府行为最核心的特质，价值理性选择与政府行为具备高度的内在契合性。政府工作实现怎样的目标,取得何种绩效，评判标准也应遵循公共价值理性，即人们看重什么,追求什么,呵护什么,得到什么，唯此才可更精准地履行公共受托责任。寻求绩效管理价值理性，就是探寻绩效管理的内在取向性。简言之，政府产出绩效必须忠于公众的真实需求，无论范畴、质量、数量等何种维度，绩效管理必须沿着实现公共价值的路径对公众利益的满足情况、需求的实现情况进行测量，以实现对政府行为的纠偏与矫正。

追根溯源，价值理性指涉一种价值标准和社会主体对客体的价值判断，独特的概念内涵及属性对绩效管理实践产生多重治理效应。一方面，价值理性的导向功能。作为一种新型的治理模式，绩效管理不仅要实现传统公共行政对效率的诉求，还要将公平、民主、责任、回应性等要素融入其中，为社会发展定向。另一方面，价值理性的评价功能。价值理性的标准只有在主体之于客体的评价之中才能实现，尽管中央层面对发展的思想、理念、内涵都有明确规定，但鉴于大国治理的复杂性，政策执行并非必然水到渠成，在基层治理实践中,究竟秉承以人民为中心的发展观还是以个人政绩为中心的发展观，究竟是向高质量民生看齐还是低质量数字看齐等等，这都需要价值理性帮助人们擦亮双眼，对政治生活进行评价、选择与支配。

(三) 工具理性与价值理性关系的演变及状态

过分纠结于价值理性与工具理性的涵义、规定性及功能差异并无益于我们理解一个完整的社会行动。正如韦伯所言，社会行动很少只指向单一方式，价值理性与工具理性也绝不是穷尽所有分类的方式，社会行动中混杂着不同的理性类型。因此，无论是离开价值理性讨论工具理性的治理效应，抑或离开工具理性讨论价值理性的影响作用，都无法准确反映社会行动规律。事实上，价值理性与工具理性相互渗透、相互补充，共同构成社会行动的评价标准。一个社会也只有在两者相互协调、相得益彰的情势下，才能健康有序运转。或者说，工具理性只有从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用，才是积极的(8)张康之：《公共行政:超越工具理性》，《浙江社会科学》2002年第4期。。

但令人遗憾的是，伴随着近现代科学的发展，尤其是对以精确化、规范化、数值化为主要特征的理性原则的过分强调与追捧，工具理性与价值理性统一和谐平衡的状态逐渐被打破,工具理性逐渐成为社会理性觉识的主要方面，变得高度张扬甚至等同于理性本身；价值理性逐渐沦丧,黯然失色，甚至成为可有可无的存在。人们持续改善自身实现特定目标的技艺，并烦躁不安地摆脱道德、价值等因素的束缚，社会问题被视为纯粹技术问题。工具理性与价值理性长期倒置、错位、越位，不可避免的后果是人类社会的畸形发展以及社会个体精神层面的断裂，也造成了“人—社会—自然”大系统的失衡和人的单面性(9)刘科、李东晓：《价值理性与工具理性:从历史分离到现实整合》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期。。

二、 工具理性与价值理性的双重缺失：对全链条绩效管理的省思

公共管理实践中时刻上演着工具理性与价值理性的博弈，尽管表现形式、类型、状态、程度不尽相同，但一个基本事实是工具理性的僭越和价值理性的缺位。进一步说，在行政实践中，我们对如何以最优手段更有效率地实现量化目标投入了太多精力，这本身也并无不妥，但关键是，忽略了目标本身蕴含的价值或者意义，导致目的与手段的异化。事实上，同样的问题也深刻地反映在政府推行绩效管理的实践中，而且呈现出工具理性与价值理性的双重缺失。尽管地方政府不断地研制各类绩效管理工具，试图实现治理的精确性、有效性，但作为绩效管理主要推动者的政府中人，制定实施政策的出发点却在于如何“方便操作”，而不单单是考究其实质有效性。

地方政府在推行绩效管理的过程中，得到普遍认可的操作方法是将绩效管理视为由不同环节所组成的链条式的管理系统，通过对不同环节精细控制、组织重组、流程再造，发挥绩效管理的治理效能。本文结合T市(10)我们对参与T市绩效管理的政府部门中的工作人员作了访谈，BKP代表被考评单位，数字代表编号。的经验做法，同时为便于分析讨论，将绩效管理过程分为绩效计划、绩效执行、绩效评估和绩效改进四个环节，不同的环节只是根据绩效管理工作流程做基本界分，并不存在明显的转段，彼此紧密地嵌套在管理情景之中。

(一) 绩效计划——“做什么”

政府究竟应履行何种职能，特定职能下应完成怎样的工作任务，抑或作出某项决策而非其他决策的基本依据是什么?这看起来是一个无需多加思虑的问题，实际上则反映了政府治理的价值取向。倘若为地方政府治理价值观作画像描摹，大致可分三类：有的“以上级为中心”，心照不宣地围绕领导偏好、暗示、脸色开展工作；有的“以自我为中心”，凭自己的喜好、心情开展工作；有的“以人民为中心”，将人民所思所想所盼作为政府行动的依据。尽管从中央到地方，一直把“以人民为中心”的发展理念奉为治国理政的圭臬，但从理念传导到行动，或产出何种政府绩效的核心问题上，还缺乏行动上的统一与坚定。更关键且普遍的是，在不掌握民众真实需求的情况下，部分地方政府习惯依靠少数人或官员个人需求，单向度地替民做主，揣测民众需求，如此“父爱式”的绩效供给实难获得高满意度的评价。

民众诉求是绩效管理的“市场需求”，对民众需求作精确的分析研判是绩效计划的逻辑起点，绩效计划导向决定着绩效产出的“适销对路”。在“委托-代理”理论框架下，政府职责就是对民意集中之后执行，它的一举一动每时每刻地都受源自民意基础上公共价值的规约，在民意约束的框架下行动，这是政府行为的合法性起点。不管政府绩效产出数量是多少，只要符合公共价值的内在规定，它便能够获得合法性，通俗地讲，就是必须要做对的事情。正如包国宪所言:“以公共价值为基础的政府绩效治理，产出即绩效，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要。”(11)包国宪、王学军：《以公共价值为基础的政府绩效治理——缘起、架构与研究问题》，《公共管理学报》2012年第2期。倘若，政府中人将一些不应做的事情纳入计划，又想方设法论证它的合理性，并把错误的事情做好，其后果的灾难性可以想象。

政府绩效计划通过层层分解为绩效目标而得以传导落实。绩效指标设定中往往存在一种倾向，即:面对数量众多的被考评部门，用普适性的工作指标评价具有不同战略重点和工作任务的职能部门，由上而下“一张表格”管到底，无视部门之间的个性化差异。如此一来，主管部门确实省时省力，但被考评部门纠结于与自身不匹配的指标任务却难以脱身。在业务指标设置中，主管部门以专业性强为由“全权委托”被考评部门，造成了绩效管理效率的损失;被考评方为了获取较好的考核等次，在指标报送上规避风险而制定低于真实能力的任务指标，使内在与绩效管理改善产出的初衷构成矛盾。“绩效办是牵头部门，但工作人员不多，只能依靠牵头部门(通常是市级机关工委、政府办、发改委等部门)，我们报送的指标，绩效办也只作程序性的、文字性的审核把关，几乎没有实质性改动。”(BKP004)

(二) 绩效执行——“怎么做”

绩效目标从“蓝图”变为“现实”的过程充满着复杂的不确定性因素，再完美的绩效目标不付诸实践也只是空谈。地方政府年度绩效目标通常以政府工作报告形式呈现出来，再按照各职能部门、各地区的分工和职能定位作进一步分解，逐条细化成具有实操性的任务清单，高大上的政府工作报告就此“落地”。然而，绩效指标体系是高度精炼的，不可能面面俱到，再加之业务指标多由被考评部门自行制定，因而除非上级领导明确指示或授意，被考评部门自行规避急难险重任务，而将主要精力铺在基本职责履行上。“其实无论是否开展绩效管理，我们部门的职能就这些，也都是干这些活儿，多干反而容易担责任。”(BKP007)众所周知，当下的改革，好啃的骨头已经啃完了，剩下的都异常复杂、艰险，因而各职能部门更倾向于“推着走”“挑肥拣瘦”，任何工作都无法取得突破性的成效。

逐级细化、分解后的绩效目标，层层传递到最基层的处室、科室及工作人员，每个部门、每个人都承担整体绩效计划中的子任务，这也不可避免地使绩效执行面临合作生产的难题。各子任务目标的完成并不必然意味着整体目标的实现，需要绩效牵头部门做大量的统筹协调工作，这恰恰是绩效生产中所缺失的。

(三) 绩效评估——“怎么样”

绩效评估是绩效管理流程中的重要一环，各职能部门完成任务的数量和质量情况都需要全面、客观、准确的评估并予以确认;奖优惩劣、奖勤惩懒，也离不开绩效管理的“指挥棒”。事实上，做好绩效评估绝非易事，尤其当我们用真实反映工作实绩的标准来衡量时，考空、考偏等评估不准确不科学的问题仍然存在。

从评估主体看，当下多采用同体评估方式，即绩效管理主管部门自身或委托几家牵头部门进行评估，而作为公共服务评判者的公众却鲜有实质性参与其中，因此“阅卷人”本身也是参与评估的政府部门。更形象地说，它们既当裁判员，又当运动员。政府部门及工作人员的自利性是考察政府行为的重要变量，更有甚者把评估当成一种权力，由此而成的评估结果难言客观公正。为矫治自我评估所带来的各种弊端，第三方评估因专业性、中立性及群众性等优势，一经提出便迅速成为替代性评估方式。但事实并非如此，第三方也并非客观公正的代名词，政府绩效评价中第三方评估有特定的适用范围和边界(12)尚虎平、王春婷：《政府绩效评估中“第三方评估”的适用范围与限度——以先行国家为标杆的探索》，《理论探讨》2016年第3期。，在不熟悉第三方评估规律的前提下，盲目跟风、盲从，只能产生误用、乱用的后果和风险。

从评估过程看，地方政府多采用平时考核(月自评、季自评)与年终考核(实地查验)相结合的方式，被考评部门按节点总结完成进度，并以绩效报告的形式向考评部门报告情况。值得注意的是，政府目标并不同于企业的计件生产，非量化的目标任务约束有时也令考评部门无所适从,在某种程度上加剧了评估工作的主观性、随意性，与之相随的感情分、面子分、关系分便接踵而至，考评怕得罪人，中国式的与人为善,“与人方便、与己方便”等处事原则体现得淋漓尽致。评估一旦无法守住公平公正的底线，反而会形成错误导向，产生更消极的影响。值得警惕的是，有些地区以“为基层减负”之名，删除过程控制环节，“平时不算账,年底算总账”，实乃因噎废食之举，如果没有持续跟踪、实时问效，即使形式再轰轰烈烈，也不过徒有虚表。

从评估结果看，绩效评估呈现出的区分度并不明显。尽管完成绩效任务目标的过程千差万别，但结果却通常以一组差距非常小的数值呈现，甚至精确到小数点后三位，“分差似乎只有带着放大镜才能辨别出来”，“尽管数值差别小，但却又是难以逾越的。”(BKP011)一个有趣的现象是，尽管考评方式在变，考核指标也年年不一，但考评牵头部门、“强势”部门一般会获得更高的考评成绩。我们无意否认牵头部门、“强势”部门或经济基础好的地区政府为创造优质绩效所作出的努力，但在原有的发展基础和资源禀赋并不均等的情况下，用同样的标准进行衡量，实际让现任政府背负所有历史积淀(13)陈天祥：《政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2011年第4期。，必然地，也无法真实反映在特定时间段内部门的绩效贡献以及工作人员的付出投入，“我们部门不承担政府核心业务职能，即使干得再好也不可能得优秀”(BKP003)，如此实难做到“考核者理直气壮，被考核者心服口服”。

(四) 绩效改进——“怎么用”

绩效评估固然重要，地方政府为此调动方方面面的力量，投入的精力不可谓不多，但它本身并不自动产生政府业绩。进一步说，对绩效数据和信息的分析比照，进而对考评结果的深度运用，以改进提升政府工作，才是绩效管理最终的价值和目标。从某种程度上，测评出绩效成绩，仅仅意味着改进政府治理方式、提升政府治理效率的起点，而实践中却几乎宣告年度绩效管理的终结。“考评结果一旦给出，一年的绩效工作基本就结束了，剩下的只需对扣分项目作回应性整改就可以，究竟整改得如何，也没人会再作督查考核。”(BKP003)理性地看，绩效管理显得头重脚轻、虎头蛇尾，从指标设计到任务推动再到考核评估，地方政府似乎非常重视，但对结果运用的忽视，又使得整个流程更像花架子，每年例行公事般地操作一次就束之高阁(14)尚虎平：《“结果导向”式政府绩效评估的前提性条件——突破我国政府绩效评估简单模仿窘境的路径》，《学海》2017年第2期。。

绩效管理应以绩效信息深度利用推动政府治理水平的现代化。提升政府治理的效率，不能只盯着非结构化的孤立的绩效数据，而是要努力挖掘“数据背后的东西”。绩效评估收集的数据和信息就是绩效管理的大数据。纵向地看，同一部门根据绩效反馈信息着力分析薄弱环节，作有针对性的改进和补充，而且年度间整体的绩效水平要有显著提升，不能“年年岁岁花相似”。横向地看，无论是职能部门之间还是地方政府之间，都存在普遍的学习示范效应，共享绩效信息应创设绩效沟通平台，也能对牵头部门绩效评估构成监督与制约。更重要的是，在大数据时代，国家决策的方式和基础将从传统的直觉和经验转向数据(15)唐皇凤、陶建武：《大数据时代的中国国家治理能力建设》，《探索与争鸣》2014年第10期。，对绩效信息和数据进行收集、整理、分析等深加工能够检测政府运行情况，预测政府治理效果，从而重塑政府治理结构,优化治理流程。

三、 融合工具理性与价值理性：对实践的关注、选择与回应

在控制的思维模式下，尽管地方政府把大量精力投入到研制精细化的绩效管理指标、工具、技术中，但事实是，“面”上工作做了不少，做到民众“心坎”中的却不多。问题的基本出路是，将价值理性所蕴含的对民意的关怀融入绩效管理各环节，使公共价值成为政府行动的主要依据和自觉选择，进而不断优化实现的路径，使工具理性服务价值理性的目标和方向。本文无意对实践中的绩效管理作出全面、系统的评价，也不打算提供一些“深奥”的甚至不可操作的对策，因为在理论与现实之间、现在与未来之间充满着未知与复杂性，管理情景也千差万别。需要做的是，针对某些基础性、关键性问题进行思考，以为实践者打开受制于具体问题细节的思路，从而为发现新的对策和解决方案扫清道路(16)刘亚平：《公共行政中的对策研究：批判与反思》，《中国人民大学学报》2008年第2期。。

(一) 公民需求确认机制

绩效目标的设定连接政策制定与执行，沟通政府与社会，在绩效管理中处于牵一发而动全身的地位。因此，如何科学地设计绩效目标，使得绩效目标既能反映公民的愿望和真实需求，又能够实实在在地通过政府执行加以兑现。问题是，应建立一种什么样的公民愿望和需求的确认机制，进而保证部门目标、组织使命和公民需求有机衔接？(17)周志忍：《我国政府绩效管理研究的回顾与反思》，《公共行政评论》2009年第1期。

识别公民的真实需求依靠特定的识别技术。传统识别公民需求的路径主要有两种：一是自上而下地识别需求，政府决策者依靠自身的经验和直觉判断辖区内居民的需求，它的准确性主要取决于决策者能否广泛深入基层调研获取信息,研究机构能否提供值得信赖的数据资料，同时也离不开决策者的智识以对获取信息综合分析研判，此种路径在较小的范围内(比如社区)具有一定适用性，但也面临决策者认知判断与公众生活相脱节的局限或挑战(18)王玉龙、王佃利：《需求识别、数据治理与精准供给——基本公共服务供给侧改革之道》，《学术论坛》2018年第2期。，极容易将需求方排除在外。二是自下而上的需求反馈，“有困难找政府”，公民通过信访接待、市长信箱等方式反映困难和需求，以引起政府和决策者的关注，所反映的问题通常比较分散，多呈现出碎片化状态。这些都是识别公民需求的重要途径。

在大数据时代，政府借助大数据技术和分析工具，可以帮助政府更准确、主动、高效地识别公民的真实需求，比如可以借助大数据技术对公民日常的各种留痕数据进行集中收集、整合、分析，抓取包括公民需求的事项、重要程度、紧急程度和替代程度等数据(19)于秀琴、王鑫、陶健、秦敏，《大数据背景下政府购买社会管理性服务的有效需求识别及测量研究》，《中国行政管理》2018年第9期。。值得注意的是，这并不是一项新工作，政府每年花费巨额成本获取了大量的社会数据，令人遗憾的是，大部分数据处于僵尸状态，因而有必要对这些数据，包括服务基层群众的基层部门获取的内部数据进行深加工，以准确地捕捉公民的真实需求。这只是初步的需求识别，反映的是公民个体的愿望，呈现的是林林总总的需求和非结构化数据，但鉴于政府精力、财力以及自身期望的轻重缓急，政府并不一定完全介入、全部解决。只有经法定机构确认，才能形成政府部门的绩效目标清单。

显见的是，通过大数据识别公民需求充其量只是一种工具精良化的改进，真正落实到政府，还需要权力机关的确定并实现目标的传导和对接。在中国政治语境下，人民选举代表自己意志的代表组成人民代表大会，集中相对分散的民意，能够有效地对目标筛选，确定政府绩效的任务清单，并以此监督政府行为。在推行绩效管理的过程中，权力机关不仅不能缺席，而且应通过增量民主，改进政府与公民的沟通，在连接政府与社会中发挥重要作用，这在当前绩效管理实践中是缺失的。权力机关汇聚民意履行政治责任，将目标任务传送至政府部门推动行政责任落地，构成完整的责任链条。而且，公民需求确认并非一蹴而就的，需要反复沟通与协商，既需要顶层设计保障，权力部门、政府部门之间不厌其烦地研究、推动与协调，也需要成熟的公民社会的参与，这是任何技术都无法取代的。

(二) 绩效质量提升机制

质量是政府创造绩效或提供公共服务的生命线，部分地方政府决策者似乎对数量“情有独钟”，做大规模成为他们“自评”政绩的一个标准，与此同时质量似乎成了可有可无的事情。可以说，“有量无质”“质量不统一”是多数低效政府工作的通病，因而政府能否取得令辖区居民满意的绩效，关键还需关注特定绩效产出的质。比如，为提升居民生活满意度，地方政府顶着巨大财政压力大幅度延长冬季供暖时间，初衷固然是好的，但却没有把“一老一小”的“最低温度”保障以及提高供暖服务的标准摆到更重要的位置，也因此可能制约政策红利的释放。进一步说，实现绩效质量的提升，落脚点在于不断锻造过硬的能力，竭尽全力去做对的事情。

积极推进绩效生产领域内的供给侧结构性改革，坚持高质量发展，推进“质量变革”。一方面，瞄准重点领域提质增效，聚焦人民对美好生活的向往，突出保障和改善民生，抓住“衣食住行、业教保医”等关系群众切身利益的领域，精准组织实施民心工程，把民生政绩观融入政府工作，把人民的期待变成政府的行动(20)《习近平主席发表2015年新年贺词》，http://politics.people.com.cn/n/2015/0101/c70731-26309784.html，2015-01-01。。另一方面，多做“打基础、利长远”具有潜在业绩的工作，绩效任务目标并不是基层政府、工作部门的全部，甚至只是最基本的底线要求，地方政府应以绩效目标为基础和参考，结合工作发展规划，多谋划一些见效慢但助推长远发展的工作，而不是满足于完成眼前的目标任务，更不能搞形式主义。比如，坚决杜绝类似西部产业扶贫中存在的买牛买羊式扶贫项目设计(21)《扶贫攻坚不能搞花拳绣腿》，《人民日报》，2017年12月18日，11版。，要按客观规律办事，做出实实在在的业绩。

提升绩效生产质量的关键是优化绩效生产内部结构。交流与沟通、资源、执行者偏好和组织结构配置(22)George C. Edwards，Implementing Public Policy，Washington D.C.:Congressional Quarterly Press,1980,p.143.是影响绩效生产的四类基本要素(见图1)，提升绩效质量要系统地从四方面入手，消除制约其发挥作用的阻滞性因素。实现政府与社会有效沟通，能够从社会获取清晰准确的公民需求，畅通沟通渠道，及时了解民众所思所想所盼；投入充足的资源，比如有效地协调、分派、指导工作的执行者，比较充足的资金，把分配的“蛋糕”做大做好等；选配充满着为民情怀、视野开阔的领导干部，其能够用好用足自由裁量权，站在全局高度支持、引导绩效生产的推进；配置合理的政府工作部门，保证职责明晰而不分散，避免事权不专执行混乱的局面，同时形成科学合理的标准作业程序(standard operating procedures)，使所有生产流程均在正常轨道上运转。

图1 绩效生产内部结构图

(三) 绩效运用与改进机制

绩效管理能在多大程度上推动治理体系和治理能力现代化，主要取决于绩效结果的运用方式和水平，否则即便有完善的绩效结果，也只是政府“自娱自乐”的“符号化”的工具。建立预算绩效管理制度，推动形成可测量、可评价、可考核、可追踪、可问责的现代化国家治理机制(23)何文盛、蔡泽山：《新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视》，《上海行政学院学报》2018年第3期。，是发达国家迈向治理现代化的基本经验。与之形成鲜明对比的是，我们推行绩效管理仅仅是形式上的“软约束”，配置预算资金通常基于有这样的部门、有一定的人数、有特定的项目，而非工作完成并取得了与之相匹配的绩效。实际上，绩效管理结果运用几乎“挂空挡”，预算资金并没有流向使用效率高、成果显著的部门，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立(24)《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm，2018-09-25。。全面实施预算绩效管理，实现绩效与预算挂钩，要与“大锅饭”“和稀泥”等倾向脱钩，使每一分公共资金都恰如其分地应用到公共受托责任的履行上。

“盖有非常之功，必待非常之人。”人是事业发展最值得依赖的动因，推动政府治理能力的提升，首要的是发挥绩效管理“指挥棒”的作用，以挖掘可用之人。一方面要坚持正面引领，充分考虑工作投入、工作状态、工作成效等多重因素，选树一批在推动绩效任务目标落地见效中承担重要任务、发挥关键作用的干部，树立鲜明的用人导向，营造出干事创业、担当奉献的良好氛围。另一方面强化追责问责，对搞低质量发展、散漫懈怠、履行绩效职责不力的部门和个人进行严肃追责问责，真正解决只考不用、考用脱节、考核结果形同虚设的问题。值得注意的是，要积极探索容错纠错机制，对于在改革创新、先试先行、推动发展中未能实现预期目标或有偏差的，给予客观公正的评价。

谨防绩效管理推广中的工具性异化。在我国的政策执行中存在一个有趣的现象，即：基层政府通常具有较为宽泛的行政执法权或自由裁量权，而为了避免权力的扩张或滥用，上级政府或部门便不断强化监督控制，以保证权力在上级所认可的范围内行使。因此，从上到下的监督管理方式也在不断拓展或创新。理论上,上下级政府及其部门是职责同构的，因此几乎在所有的领域都存在上级对下级的指导、监督和检查，名目繁多,重复扎堆，因此而对基层造成沉重负担。监督检查本身作为一种推动工作的工具，由于层层加码，反而成了工作达标、过关的重要指标，“甚而渐渐习惯于以迎检代替工作、把应付当做能耐”(25)《让基层干部从频繁“迎检”中脱身》，http://www.hnsjct.gov.cn/sitesources/hnsjct/page_pc/lzwh/xl/articlee4d30fca8b2346d18c66fa4dd67ecd11.html?from=singlemessage&isappinstalled=0，2018-10-12。。推行绩效管理就是“牵总式”的监督与指导，恰当而精准地使用能够有效改变模糊、混乱、复杂的责任传导机制，也能整合不同类型督查的治理功效，实现公共利益的最大化。

四、 小 结

工具理性与价值理性是社会行动最基本的理性类型，它们并非孤立存在，而是紧密嵌套在一起密不可分。工具理性影响路径，价值理念左右方向，价值理性在工具理性的支持下能够获得最优的结果，工具理性中融入价值指导会有更满意的收获。欲使政府行动富有效率而且展现公共情怀，工具理性与价值理性协调统一、互通互融是必要的基础和前提。在建设高绩效政府的过程中，地方政府决策者通常把效率置于核心，潜在承认的逻辑是“越多越好”，沉迷于改进工具的效率属性，而忽视了绩效产生的前提条件，“只顾低头拉车，不顾抬头看路”。

事实上，地方政府对于绩效管理作为治理工具的研究与应用远未达到精进的地步，不宜盲目地把精力和耐心花在提炼模式或玩转“花样”上，目前极为欠缺的是对最基础、最核心问题的有效回应。要重思考而不仅仅是强调执行，围绕绩效战略作前瞻性思考，避免陷入“打分—排名—奖惩”的怪圈；要重适应而不仅仅是强调模仿，积极融入推动国家治理体系和治理能力现代化的环境，避免“人云亦云”“照猫画虎”脱离实际；要重个性而不仅是守共性，充分考虑区域、部门之间的差异，杜绝“一套指标”考核到底，在共性中突出个性，以共性推动整体水平提升。

当然，任何技术或工具都不必然决定事物的发展路径，更无法确保被人们理性地加以运用。绩效管理作为一种管理工具或者管理模式，为有效治理提供了一种可能性，甚至在一定范围内它可以被有条件地复制，但它本身并不意味着理念层面的现代化，也不应成为政府追求的全部。不管技术工具的花样如何翻新，正根溯源，都应改变单一的对结果负责的评判模式，确立人民满意至上、效率服务战略的新型评价模式，使公民的需求成为驱动政府绩效管理改进的原始动力，即真正通过绩效管理的制度安排，实现政治与行政的整合，融合民主行政与效率行政，使之成为民有、民享、民治的新型国家治理形态。