行政公益诉讼诉前程序的实践问题检视

侯银萍 陈定良 张 峰

检察机关提起公益诉讼制度是我国司法改革举措法治化的标志性成果，也是司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果。2017年7月1日，修订后的《行政诉讼法》正式实施，这为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据。检察行政公益诉讼改革经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推开五个阶段，从学术概念到司法实践、从试点先行到立法回应、从全面推进到成为司法改革典型样本，为检察工作迎来了新的发展契机。两年来，检察机关作为公共利益的代表共向行政机关发出诉前检察建议182 802件，行政机关回复整改率达97.37%；提起行政公益诉讼995件，保护公益效果十分明显。(1)张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，载《检察日报》2019年10月26日，第1版。其中，诉前检察建议是行政公益诉讼的必经前置程序。它指的是检察机关对行政机关的违法履行职责或违法不作为，提出督促行政机关限期整改建议的一种程序。诉前程序以检察建议方式作出，如行政机关不按照检察建议履行法定职责或到期未切实整改，且社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以向审判机关提起行政公益诉讼。检察行政公益诉讼大多以诉前程序结案。诉前程序实际上就是检察机关督促行政机关自我纠错的阶段，具有告知和督促功能，起到了在诉前纠正违法行为的效果，这是与民事公益诉讼和普通行政诉讼最为显著的区别之处，充分体现了检察机关“双赢多赢共赢”的司法理念。

一、行政公益诉讼诉前程序的制度设计及价值

随着我国社会不断转型，针对侵害国家及社会公共利益事件中存在的行政主体不作为、乱作为等行政违法现象，人们对此进行监督约束的意识和要求不断增强。而社会监督存在监督刚性不足和监督措施不利等局限，因此代表国家公权力的监督成为最优选择。当行政机关未依法行政时，作为法律监督机关的检察机关行使监督权，既是宪法赋予的权力，也有利于实现公权力间的制衡，检察行政公益诉讼的生命力和持久力正在于此。然而，检察权是一种具有司法谦抑性的公权力。社会发展越来越表明，诉讼只不过是通过法律解决纠纷方式的一种，并且呈现出逐渐萎缩的趋势，许多原来通过诉讼来解决的纠纷已逐渐通过行政、民事等方法来解决。(2)郭云忠：《检察权谦抑性的法理基础》，载《河北法学》2007年第5期。因此，诉前程序是行政公益诉讼制度尊重行政先行和检察谦抑原则的必然选择。行政公益诉讼在案件范围上主要涉及的食品药品安全、国有资产流失、生态环境污染等领域均具有专业性强、技术性高的特点，各行政职能部门对此更为专业，“正所谓行政机关是政策、技术专家，司法机关是法律专家”。(3)傅国云：《行政公益诉讼制度的构建》，载《中国检察官》2016年第5期 。检察谦抑性内在的检察诉讼程序的最后性和补充性，要求检察机关应先充分发挥行政机关运用专业知识维护国家或社会公益的积极性，督促专业的行政机关主动纠正违法行为或依法履职。诉前程序恰恰体现了检察权与行政权的权力分工和权力边界。毕竟，行政检察监督重在法律监督，而非越俎代庖。

同时，诉前程序亦有利于尽快恢复被损害的国家及社会公益，“行政机关在专业性、灵活性和效率等方面具有明显的优势，在法律事实的判断上往往更加便利和准确”(4)王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载《中国法学》2016年第1期。。检察机关通过诉前程序直接督促行政执法部门依法履职，相较于漫长的诉讼程序而言更简便高效，更有利于减害止损，既能提高检察监督工作效率，又利于迅速化解社会矛盾。

二、行政公益诉讼诉前程序的实践状况与特点

(一)试点以来近四年的行政公益诉讼实践数据比对

自2015年7月检察行政公益诉讼开始试点至今，全国检察机关通过诉前程序发出检察建议，积极推动相关主体主动保护公益，促成行政机关主动履职纠错，逐步形成严格执法和公正司法的良性互动格局。

从全国范围的数据来看，2015年7月至2017年6月，是检察机关公益诉讼试点阶段，这一阶段的公益诉讼案件以行政公益诉讼案件为主，其中行政诉前程序占总诉前程序案件的比例非常高。2017年7月新《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式实施后，行政公益诉讼案件量增幅明显，但绝大多数案件仍是以诉前程序结案。(见表1)

表1 全国检察行政公益诉讼案件量

同时，我们选取Z省J市检察机关为样本，对该地区检察行政公益诉讼办理情况进行调研(见表2)。自“两法”修改后，2017年7月至2018年6月，J市检察机关共办理公益诉讼诉前程序案件66件，其中行政公益诉讼诉前程序60件，行政诉前程序案件数占总诉前程序案件数的90.9%。除未到两个月回复期的30件，行政机关纠正违法或履行职责30件，占到诉前程序案件总数的54.5%。

2018年7月至2019年6月，J市检察机关共办理公益诉讼诉前程序案件499件，其中行政公益诉讼诉前程序472件，除未到两个月回复期的 90件，行政机关纠正违法或履行职责382件。行政诉前程序案件数占总诉前程序案件数的94.5%。

2017年7月以来，J市检察机关所有行政公益诉讼案件均在诉前程序中结案，没有进入诉讼程序的案件。

表2 Z省J市检察行政公益诉讼案件量

(二)行政公益诉讼诉前程序办案特点及优势

1.行政公益诉讼诉前程序案件增量显著

2015年7月至2016年6月期间是试点开始的第一年，行政公益诉讼诉前程序案件数量是1047件。之后以半年为统计周期，即在2017年7月至2017年12月期间，行政公益诉前程序案件达8781件，2018年行政公益诉前程序案件超过10万件。由此可见，诉前程序的快速增长趋势十分明显。

2.诉前检察建议的被采纳率高

行政机关主动履职、纠正违法或主动依检察建议履行职责的居多，试点期间为75%以上，2017年7月以来，基于诉前程序形成的检察建议的采纳率高达97%。

3.诉前程序成为公益诉讼案件结案的主要方式

在行政公益诉讼案件总量既定的前提下，诉前程序案件占比越高，提起公益诉讼案件数量就会相对下降。从前面的统计数据来看，提起行政公益诉讼的数量较行政公益诉前程序的案件总数量而言比例微乎其微。如2015年7月至2017年6月底，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中提起行政公益诉讼案件1029件，占11.37%，同一时期，有77.14%的行政机关依诉前检察建议主动纠正了违法行为或履行了职责。而到了2019年7月，诉前程序采纳率达到97%。(5)张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，载《检察日报》2019年10月26日，第1版。提起行政公益诉讼案件的占比下降幅度十分明显。对于行政公益诉讼案件，诉前程序体现出更好、更快地纠正行政机关违法行为的优势。

出现以上发展趋势和特点的原因，一方面与检察机关的工作部署、党委政府的支持有关，另一方面也在一定程度上体现了检察权对行政权这一公权力进行法律监督的职能定位。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，从实践数据看，诉前程序检察建议的落实情况表现出采纳率高、实际办案效果好的特点，在督促行政机关依法行政方面体现了显著的优势。然而由于当前检察机关办理公益诉讼案件的经验不足，制度构建不完善，导致诉前程序在实践过程中遇到了一些亟待解决的问题。

三、行政公益诉讼诉前程序实践面临的挑战与困难

行政公益诉讼诉前程序尚处起步阶段，许多具体的检察工作需要在摸索中总结经验。目前在司法实践中存在着如下现实问题，对检察工作提出了新的挑战。

(一)调查核实证据困难

2018年3月1日“两高”公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定，人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：一是被告违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；二是检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。依据上述司法解释，检察机关在行政公益诉讼中承担着证明国家利益或者社会公共利益受到侵害和行政机关不履职、不纠正违法行为的举证责任。由此，检察机关在行政公益诉前程序中需要行使调查权以获取相关证据。但实践中，检察机关的调查取证存在着如下几个难点：一是调查取证中涉及的支出问题。如环境污染的鉴定问题，涉及行政公益诉讼案件事实的认定、损害的确定，其直接影响到检察机关诉讼请求的顺利提出。从目前司法实践来看，尤其是生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，受鉴定评估机构少、费用高、时间长等问题制约，(6)贾宇：《破解公益诉讼线索取证难鉴定难》，载《法制日报》2019年3月15日，第4版。大多检察机关没有该项专项资金予以保障，协调高额鉴定费占用了大量的办案时间，办案效率明显降低，具体案件具体协调解决，不具有规范性。二是调查取证存在一定阻力。个别被监督的行政机关对检察公益诉讼的认识有偏差，存在排斥和抵触情绪，认为检察公益诉讼会影响部门形象或利益，当行政公益诉讼被告会影响执法公信力，不利于以后工作的开展，这使得检察机关在开展公益诉讼案件的调查取证、查阅执法案卷、文书送达等工作中都遭遇了不同程度的困难。

(二)行政主体的认定存在困难

确定检察建议对象是否具有相应的法定行政管理职责是诉前检察建议发出的前提条件。若不能正确区分行政机关的法定职责，则会影响到对行政机关是否存在怠于履职或不依法履职的正确判断。实践中，因部分行政机关内部职责交叉、职权划分未公开透明，致使很多案件发生时，相关行政主体无法确定。比如，国土、环保等行政机关很多职能划归城管执法局或综合行政执法局，由于缺乏统一的规定，每个地方做法都存在差异。此外，还存在由于案件涉及多个行政机关，检察建议发出后，行政机关之间相互推诿扯皮，不愿意承担责任的现象。比如，关于国家淘汰落后产能领域中央财政补助资金被骗以后的追缴责任问题，财政部、工信部联合发布的《中央财政关于关闭小企业补助资金管理办法》中对于关闭中小企业被骗资金追回责任的规定比较笼统，使得具体案件发生后，财政部门与工信部门均不能积极履行监管职责，导致被骗资金无法及时追回，国有利益受到损害。(7)黄涛、付厅：《甘肃省检察机关行政公益诉讼试点工作调研报告》，载《中国检察官》2017年第1期。还有些行政机关的职能并非是由法律直接规定，而是由部门规章或地方性法规进行确定，这需要检察机关在调查案件的同时，对具有相应行政管理职责的行政主体做进一步查明，明确责任主体后再发出诉前检察建议，这在一定程度上也增加了检察机关的认定难度。

(三)全面依法履职的判断缺乏规范性

行政公益诉前程序效率高、成效好的优势有目共睹，效果显而易见。然而，诉前程序与诉讼程序的衔接是实践中存在的突出问题，检察机关、行政机关对于某一情形是否属于行政不作为、行政主体是否已经依法履行职责、受侵害的公共利益是否已经得到修复的问题，因各自角度不同而存在分歧。从各地审理行政公益诉讼案件的情况看，此类问题通常成为庭审的争议焦点。(8)滕艳军：《行政公益诉讼问题研究——以4起败诉案件为切入点》，载《深化依法治国实践背景下的检察权运行——第十四届国家高级检察官论坛论文集》，2018年。对行政机关而言，法无明文规定即禁止，行政机关不能实施法律没有明确授权的行为，否则即为越权。在这一原则指引下，针对行政层级审批等问题，个别行政机关抱着宁可不为也不逾越的态度，对公共利益受侵害或面临潜在危险的情形视而不为。检察机关认为，行政权行使除了必须遵循法无授权不可为的公法原则外，还应当考虑公共利益是否得到保护或是否存在潜在危险，并以此为适度考量标准，以行政机关是否用尽法律规定手段的行为为参考，来判定行政机关是否合理、合法尽到法定职责、保护公益。检察机关与行政机关在法律理念上的不同，在行政与刑事交叉的领域表现尤为明显。

例如某市人民检察院在履行职责中发现，2010年仲某与某村村委会签订土地租赁合同(该土地性质为集体土地上的基本农田)建造码头堆场，后另一公司租用部分场地建造了两个储存池用于储存危险化学品净水剂。2017年，因该码头建筑涉嫌违章建筑，被镇人民政府要求拆除。2017年7月13日，仲某在没有处置危险品能力的情况下，雇佣他人用挖机拆除净水剂储存池，在此过程中将储存池墙体损坏，导致储存池中200余吨净水剂外流，严重污染周边土壤。2017年7月20日，市环保局立案调查，后因涉嫌刑事犯罪，将该案移送市公安局立案侦查。该案虽移送公安机关侦查，但环保局和镇政府并未采取有效的应急措施防止污染扩大，没有采取有效措施对被污染土壤进行修复，致使社会公共利益持续处于被侵害状态。本案中，检察机关在判断行政机关是否存在不作为方面就会面临非常现实的困难。环保部门已经将案件移送给了侦查机关，其认为自身已经履职完毕。检察机关则认为，仅仅移送并不足以消除涉案危险废物还存在进一步泄露的危险，环保部门仍然存在行政不作为。故检察机关以恢复被污染的土壤为目的，启动行政公益诉讼诉前程序，督促相关责任主体依法履行防止污染扩大、修复污染土壤的责任，以此改变环境污染刑事案件一移了之、后续生态是否恢复无人监管的现状。实践中，各地检察机关还采用了“行政机关是否已经穷尽所有执法手段”“是否已经达到预定整改目的”“是否停止侵害并开始恢复”等多个标准认定行政机关是否履职到位。(9)孔祥稳、王玎、余积明：《检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告》，载《行政法学研究》2017年第5期。由于各地情况具有复杂的差异性，对于明确公共利益是否脱离受侵害状态的判断标准，即使在最高人民检察院发布的指导性案例中也未能得到清晰的答案，况且最高人民检察院指导性案例的功能主要在于指导与约束下级人民检察院的行政公益诉讼行为，从中衍生的判断标准并不必然会被法院承认和吸纳，这与最高人民法院指导性案例的效力存在显著区别。(10)参见周光权:《检察案例指导制度:透视与建议》，载《人民检察》2013年第16期。

(四)检察建议的效力缺乏刚性

诉前程序实践具有效率更高、效果更好、成本更低的优势，检察建议已经成为检察机关维护公共利益的重要手段，但司法实践同时也暴露出检察建议存在的诸多问题。一方面，从法律规定来看，检察建议的效力缺乏刚性，诉前程序的独立性受到限制。2019年施行的《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的适用范围、形式和程序等方面进行了详细阐释，重点指出检察建议是人民检察院建议有关单位完善制度、加强制约和监督、完善社会管理和减少违法犯罪的重要方式之一，是人民检察院践行法律监督职能的突出表现，针对行政机关的违法行为、制度漏洞等发出检察建议，督促其依法行政。因此，检察建议是检察机关行使其法律监督职能的重要方式，但由于法律法规对检察建议的规定较少，且多数检察建议只针对个案，对行政机关而言，缺乏必要的强制约束力。实践中，行政执法机关为了回复检察建议而回复，不采取实际工作措施整改问题的现象也客观存在，诉前检察建议效力有待加强。

另一方面，检察建议书的文书制作本身也需要改进。检察建议的内容表述往往缺乏严谨性、规范性，检察建议内容多采用“具体+抽象”的方式，如建议某局依法追缴某某某拖欠的国有土地出让金X元，依法履行法定职责。另外，对于国有土地使用权出让金案件，如果检察机关在诉前检察建议中，要求国土部门对出让金进行“征收”，而不是“追缴”，则容易导致案件一旦进入诉讼程序，相关法院可能无法支持该诉讼请求。

(五)整改到位的评判标准不明确

2018年2月,最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定:“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。”被监督的行政机关采纳检察机关意见回复后，如何确定国家利益或者社会公共利益已经得到了有效的保护，需要检察机关作出判断。目前，如何判断行政机关是否整改到位尚缺乏具体的法律依据，亦缺乏统一的具体操作机制。实践中，既存在只要国家或社会公共利益受损，就认定为存在行政机关未履职到位的认识误区，也存在对行政机关履职的正常、合理范畴认识不准确的问题。比如某县人民检察院在履行职责中发现，全县共有113个项目未办妥人防审批手续，涉及资金34730.38万元。经过第一轮人防易地建设费清缴，有58个项目完成整改，涉及资金24543.71万元，实际缴纳2790.24万元，资金到位率仅11.37%，至2017年11月尚有55个建设项目10927.64万元未依法处置。经与住建局(人防办)充分沟通，检察机关对住建局(人防办)前期怠于履职情况较为突出的15个建设项目10起未缴纳人防易地建设费案件予以立案，发出督促履职行政公益诉讼诉前检察建议10份。收到回复8份，收回人防易地建设费1220万余元。对于是否需要完全以涉案金额全部到位作为整改到位的标准，检察机关与住建局(人防办)之间存在着争议。

(六)诉前程序检察建议与诉讼请求的内容不一致

诉前程序在行政公益诉讼程序中具有独立的前置作用，但并不能认为可以脱离公益诉讼来谈诉前程序。诉前程序与公益诉讼是一个整体程序，诉前检察建议与诉讼请求在性质上应当具有一致性。一方面，从逻辑上讲，检察建议提出之前存在的违法行为是检察机关提起公益诉讼的事实基础，而非诉讼标的。在检察机关通过诉前程序提出检察建议后，在规定期限内行政机关依法履职或纠正违法行为的，检察机关应当终结案件，而非继续诉讼程序来确认检察建议之前的行政行为违法。这从整体上体现了节约司法资源、遵循检察公益诉讼辅助性原则和考量了法律监督权在公权领域实现社会公共利益保护的需求。(11)刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，载《国家检察官学院学报》2017年第3期。

另一方面，从内容上看，诉前检察建议内容与诉讼请求在性质上须保持一致。诉前检察建议要求行政机关依法纠正违法行为，则诉讼请求相应地应为确认行为违法或确认违法行为无效。诉前检察建议要求行政机关依法履行职责的，则诉讼请求相应地应为请求判决在一定期限内履行。实务中，检察机关诉前程序中的检察建议与诉讼程序中的诉讼请求之间不一致的情形较为普遍。比如，在食品药品案件中，检察机关通过调查发现，某地众多商家存在销售无中文标签的进口食品问题。在检察机关提起诉前检察建议时，较多的是针对一家而提出的。如果检察机关在检察建议中要求市场监管部门对出现的类似问题均要求查处，则容易导致诉前检察建议与诉讼请求不一致的问题。因而，在实务中，较多容易出现类案情况。即针对同一行政机关，存在多个违法行为或者多个不作为，检察机关发出一个诉前程序建议，一旦进入诉讼程序，如何确定自己的诉讼请求，值得研究。

四、行政公益诉讼诉前程序的完善路径

检察机关提起行政公益诉讼试点以来，诉前程序在应对行政公益诉讼案件中起到了十分明显的监督实效。在强调政府社会治理法治化的当下，诉前程序有效地督促了行政机关履行法定职责，对推进我国法治政府建设具有重要的现实意义。面对前述的困难与挑战，需要从制度机制方面进一步完善，注重诉前程序的规范性和实效性，如此才能加大行政公益诉讼案件的办理力度，提升办案质效。

(一)强化调查核实权

1.出台具有可操作性的检察公益诉讼调查规则

有观点认为，之所以赋予检察机关公益诉讼的权能，很重要的原因是检察机关既有专业法律人员配备又有法律赋予的调查核实权，在证据收集方面明显强于一般公众和社会组织。但从实践来看，检察机关调查核实主要采用阅卷、询问当事人、寻求专业咨询、鉴定等手段，并无法律规定的强制调查手段。在相关单位或人员不配合调查甚至拒绝提供材料的情况下，检察机关的调查取证能力并无优势。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条也只规定“有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”，对于有关行政机关以及其他组织、公民不配合检察机关调查的，司法解释并未进一步作出明确规定。建议出台具有可操作性的检察公益诉讼调查规则，赋予检察机关切实的调查措施，以保障检察机关更好地履行维护公益的职能。

2.检察机关提高调查意识和调查主动性

最高人民法院和最高人民检察院于2018年3月1日发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中第6条明确规定了检察机关办理公益诉讼案件的调查权。检察机关应改变自身调查意识薄弱、调查主动性不强的弱势，要充分领会相关法律规定，切实运用调查核实措施，借鉴职务犯罪初查工作经验和技巧，善于借助检察信息技术、司法警察和律师力量，统一规范调查核实，采取移送违纪违法线索、通报上级机关或主管部门督促纠正等手段排除调查核实中的障碍。公益诉讼案件大多案情复杂、专业性较强，许多案件事实处于动态发展中，这对办案人的调查取证能力提出了较高的要求。进一步拓宽案件线索来源，诸如将公民对行政执法不作为等的举报作为公益诉讼案件线索来源(12)参见王万华：《完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题》，载《法学杂志》2018年第1期。，也可起到促进检察机关民行部门不断提高自身调查取证能力的功能。

提高调查主动性不仅要收集确切的行政违法的证据材料，还要注重收集行政机关履行职责的相关证据。为保障检察机关履行监督职责：一方面应赋予其与履职需要相对称的自行调查取证职权，主要针对行政机关尚未掌握的证据展开；另一方面为避免重复取证，对于行政机关已经收集到的证据，应赋予检察机关调取行政执法证据的权力。这样才能提高诉前检察建议的论证性、说服力和实际影响力，被监督行政机关也才会真正采纳并认真依法纠正违法或依法履职，也为诉讼程序中检察机关承担证明国家利益或者社会公共利益受到侵害和行政机关不履职、不纠正违法行为的举证固定必要的证据。

(二)规范、细化诉前程序

诉前程序不仅是检察机关履行法律监督职能的体现，更是有助于行政效能的提高，保障行政机关进行自我纠错、自我约束。诉前程序具有独立的制度价值，“严格执行诉前程序 ，真正从立法精神和制度设计本意出发，把诉前程序和提起诉讼两个阶段、两种方式放到同等重要的位置”(13)王治国、史兆琨：《曹建明在全国检察机关全面开展公益诉工作电视电话会议上强调：全面稳步开展检察机关提起公益诉讼工作，更好加强公益保护促进依法行政严格执法》，载《检察日报》2017年7月19日，第1版。。因此，规范诉前程序需要将原则性的规定予以细化、明确，也可以通过发布指导性案例和典型案例的形式为今后开展行政公益诉讼诉前程序提供参考和依据，其中包括诉前程序的启动、决定主体、上下级检察院关系、流程管理、送达方式、办案时限、期间延长、评判行政机关已履职的具体程序、诉前程序效力和法律文书样式等。(14)刘辉：《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》，载《中国检察官》2017年第2期。

比如在诉前程序中可以设置与被监督的行政机关的磋商机制，就行政机关不依法履行职责和国家利益或者社会公共利益可能受损的事实交换意见，被监督行政机关采纳检察机关意见依法履职的，人民检察院调查核实后可以作出终结审查的决定。对于国家利益或者社会公共利益虽然没有得到有效保护，但被监督行政机关已经穷尽所有行政手段履行职责的，也应当决定终结审查。对于认定被监督行政机关是否已经整改到位，可以通过第三方评估、鉴定等方式来进行判断，对于行政机关已经制作具体可行的落实方案，但因客观原因难以按期完成整改，但在原因消除后未能及时执行到位的，仍应当发出检察建议。

(三)提升检察建议精准性

“检察建议是一种事前的行政法律监督，虽然不具有强制执行的效力，但对行政机关及时纠正自己的违法行为具有重要意义”(15)姜涛：《检察机关行政法律监督制度研究》，载《东方法学》2016年第6期。，检察建议应具有独立的价值。无论是警示性检察建议还是纠正性检察建议亦或处分性检察建议(16)参见孙长春：《建立督促纠正违法行政行为法律监督制度》，载《检察日报》2015年1月19日，第3版。，都源于检察机关的法律监督权，应当具有相应的强制力。目前来看，检察建议的刚性不足是检察公益诉讼制度的普遍问题，诉前程序中同样存在。为了提高监督效果，应从检察建议书的说理性、证据性方面进行规范。对要求行政机关纠正违法或依法履职的理由，要达到证据确实充分、法律法规适用正确。建议内容也应切实可行、具有可操作性，若诉前检察建议的内容过于原则或宽泛，对行政机关而言操作性不强，不利于行政机关自我纠错或履行职责，对检察机关而言则不利于后期进入诉讼程序向法院主张诉讼请求。不宜发类案检察建议，本着“一事一建议”的原则，对损害事实、行政法定职责、因果关系、适用法律等进行详尽说理，充分发挥诉前检察建议的作用。

检察建议的内容应当与可能提起行政公益诉讼的诉讼请求相衔接，对于被监督行政机关拒绝签收检察建议书的，应当予以书面记录，必要时可以使用执法记录仪记录在案。同时我们也要认识到检察建议既是检察机关法律监督的重要手段之一，也是检察机关参与国家治理现代化的重要方式和举措，在法治政府的构建过程中发挥着不可替代的作用，建议对法治政府进行指标考量时应当将接受并回复检察建议作为一项评价标准。积极争取各级人大及政府对公益诉讼的监督和支持，逐步建立行政公益诉讼诉前检察建议和检察建议落实情况报送同级人大常委会备案的制度，提高诉前程序的公信力和执行力。

(四)健全诉前程序与提起行政公益诉讼的衔接

行政机关是否履行法定职责是诉前程序到诉讼程序的衔接点，完善诉前程序与提起诉讼程序的衔接机制，可以有效避免久督不决、久促不诉等现象。对行政机关是否履行法定职责，可以分为两个层面来判断：其一，行政机关是否通过其行政行为及时制止损害的发生，国家和社会公共利益仍然处于受到侵害状态或者处于受到侵害的潜在威胁状态。(17)沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，载《行政法学研究》2017年第5期。应当充分尊重诉前程序的独立价值，尊重诉前程序检察建议效力。对于行政机关是否履职或纠正违法的判断，不应单纯以是否回复检察建议为判断标准，而应以行政行为结果结合具体行政行为作为是否履职的标准。在不同的行政监管领域，行政机关是否履职表现方式各异。比如在环境保护领域，处罚污染企业、督促污染单位修复环境或及时制止了损害的扩大，都应视为行政机关已经依法履行职责，不应继续提起行政公益诉讼。

其二，国家利益或社会公共利益是否得到有效保护可以作为更深层面衡量行政机关是否依法全面履职的判断标准。虽然检察建议的效力发挥有赖于行政机关的工作主动性，但检察机关也应主动跟踪监督案件进展，加强对诉前程序检察建议的跟踪回访，确保实效。有学者提出，既然检察机关在认定行政主体改错或尽责的标准存在现实障碍和复杂的公益考量，“从赋予检察机关请求权角度认识其在行政公益诉讼中的权力，有助于让检察机关作为法律监督机关的一般性地位和角色真正嵌入行政公益诉讼的具体情境，从而获得更为丰富的内涵和意义。”(18)沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，载《中国法律评论》2017年第5期。对检察建议不予采纳、不予纠正违法或不依法履职的，固然应当及时进入诉讼程序，但行政机关落实了诉前检察建议要求，及时阻止损害的发生或阻止损害的扩大后，有关公共利益是否得到有效保护，比如在环境保护领域被污染土壤的生态环境是否得到有效修复，就成为更深层面衡量行政机关是否依法全面履职的判断标准，毕竟对生态环境修复的整改结果的科学评价、申请法院强制执行的程序完成都难以在两个月回复期内完成。

(五)优化公益诉讼办理的外部环境

督促行政机关的信息公开，提高公民参与公益保护的意识，增加社会公众对行政公益诉讼的关注度和参与度，能为行政公益诉讼形成良好的法治氛围。检察机关可以借鉴“枫桥经验”，坚持用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，调动相关职能部门和组织共同参与公益保护的积极性，将保护公益问题解决在当地，解决在诉前程序中，减少司法成本，形成人民检察院公正司法与行政机关严格执法以及社会各界的良性互动，凝聚保护公益的共识和合力，形成全社会共治共建共享的良好格局。

同时，应加强与行政机关的沟通协调，与行政机关建立健全信息共享、线索移送、联席会议等工作机制。诉前程序检察建议发出前后，应与相关行政机关进行充分沟通协商，可以召开联席会议、圆桌会议、听证等多种商谈形式，以解决问题为目标，尊重行政机关行政职权的行使，督促其充分发挥工作主动性，及时处理违法行为，防止公共利益继续受损，充分发挥诉前检察建议的功效，节约司法资源。

五、结语

虽然检察机关可以公共利益保护者的身份提起行政公益诉讼，但检察机关也并非完全意义上独立于地方权力体系而运行，行政公益诉讼案件的提起难免会遭遇一些问题，以诉前程序激发行政机关的工作能动性，督促其自我纠错、自我监督，是在当前司法环境下检察权采取的一种相对迂回的行使方式。虽然司法实践成果斐然，但也有学者表示，行政公益诉讼尽管以司法外核形式开展，但“法化”程度不够高，更多体现了一种检察系统主导的国家权力内部的制约拘束功能。(19)张晓飞、潘怀平：《行政公益诉讼检察建议：价值意蕴、存在问题和优化路径》，载《理论探索》2018年第6期。如何为人民群众提供更精准、优质的公益诉讼检察产品，还需要进一步凝聚公益保护共识，在今后的司法实践中不断探索完善。