北约维护西方安全的原则和行动探析

李海东

【摘要】自成立至今的70余年中，北约总体上有效发挥了维护西方安全的功能。北约实施的主要政策行动及特点包括：最大限度推进吸纳新成员的北约扩大，全球范围延伸北约制度的“伙伴关系计划”，确立自身在全球安全秩序中的核心地位;以卷入大国地缘政治对抗来保证北约强大军事能力和削弱西方重大潜在威胁;推进“域外使命”行动使北约在其防区以外区域的重大冲突中展示现实功能;始终结合国际形势新变化对自身改革以有效应对新安全挑战等。尽管北约演变中屡遭挫折，但它仍将是西方协调内部关系和在全球范围扩张西方影响的有力工具。北约在中国周边构建的伙伴国网络会对中国安全带来日益严峻的挑战，对此，我们需保持足够的战略警醒。

【关键词】北约全球化  安全原则  北约扩大  伙伴关系计划  域外使命

【中图分类号】D813                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.007

北约通常被认为是西方确保其安全的成功组织与机制。自1949年成立至今，历经冷战和冷战后的不同时期，北约在其70余年历程中展现出较强的生命力。通常敌人消失后，军事联盟要么衰退，要么瓦解，但北约本身却没有因循此联盟宿命。支撑北约持久发挥功能的安全原则有哪些？北约维护西方安全的关键行动和突出特征如何理解？本文尝试对此加以分析。

北约维护西方安全的关键原则

作为美国与欧洲大多数国家之间的跨大西洋连接纽带，北约在其70余年历史中大致维持和保障了成员国之间的联系和安全。随着时代变迁，北约在扩张西方势力中呈现出新发展态势。支撑北约的核心安全原则对维系北约自身生存与壮大，始终发挥着重大作用。

首先，美国承担保障欧洲安全责任是北约存在、强化与功能发挥的关键前提。二战结束初期，为与苏联争夺对欧洲的控制权，美国彻底放弃了奉行一个半世纪的“孤立主义”传统，走上与西欧国家缔结联盟的道路。在1948年的密切磋商后，美、加与西欧国家于1949年建立北约。美国加入并以自身实力与理念重建战后欧洲安全秩序，彻底改变了近代欧洲传统的安全实践。单一国家主导欧洲安全总是带来战争以及欧洲国家之间不断转换联盟机制总是带来冲突的弊端，随着北约的持久存在而改变。北约首任秘书长伊斯梅勋爵形象总结了北约发挥的三个核心功能，即：“赶走苏联人，带入美国人，压制德国人”。[1]此三项功能得以发挥的关键前提是美国对欧洲安全的强有力介入，正因如此，德国问题得到暂时化解，苏联主导欧洲安全的局面最终未能出现。

北约赋予美国整合西欧国家关系并使其服务于共同遏制苏联和重整欧洲安全秩序的战略需要。华约解体后，北约一度被普遍认为将会削弱或者逐渐解体。然而，作为美国实现其战略规划的关键工具，北约在冷战后30年中继续发挥着排挤俄罗斯、弱化欧盟安全能力的功能，同时其“超越欧洲”的安全功能不断强化。它始终不断吸收新成员并始终全力发展以北约为中心的伙伴关系，目前其行动范围已远超欧洲而进入中东、北非、亚洲甚至南美等广阔区域。北约基本主导了欧洲安全格局的构建进程并持续协助美国在全球范围内扩张西方势力范围。

可以说，美国是北约的“灵魂国家”，它主导着这个组织的形成与演进方向，使之得以经历不同时代而始终大致与美国自身全球战略调整相适应。换言之，北约是美欧之间的一场“交易”，美国承担欧洲安全保障责任，而欧洲国家则服务于美国不同时期全球战略调整的需要。美国的支柱作用一旦消失或削弱，北约衰亡的进程就会加快。尽管特朗普政府继续主导北约的意愿降低，但美国政治精英群体依然保持着对跨大西洋安全承诺的热情，持续保持着主导和强化北约功能的基本立场。

其次，北约始终以西方文明守护者自居，以巩固和扩展西方制度和价值观为自身使命。按照《北大西洋公约》序言中的说法，“各缔约国决心保障基于民主原则、个人自由及法治精神下的各国人民之自由、共同传统及文明”。[2]这意味着，与西方制度和价值观不同的国家或国家集团将会是北约直接或潜在威胁。尽管朝鲜战争时，北约紧急接纳了作为世俗伊斯兰国家的土耳其的加入，呈现出些许跨文明色彩，但北约整体上大致保持了以西方意识形态与制度为标准而吸纳新成员，以及引导转型国家迈向西方制度和价值认同之路的转变进程。西班牙加入北约的曲折经历就是对此进程的生动展示。自20世纪50年代至70年代，基于战略考虑，美国推动西班牙加入北约，但当时的北约西欧成员国以統治西班牙的弗朗哥政权专制独裁为由坚决反对考虑接纳西班牙。[3]直到1975年弗朗哥死后，北约与西班牙才开启了良性互动，并以西班牙于1982年加入北约告终。

冷战后，北约宣扬其依然具有现实价值的重要理由是，它可以对中东欧国家的政治与社会转型过程加以引导，使之合乎西方的价值观念与治理模式。北约推动实施的不同类型的“伙伴关系计划”和吸收新成员国加入的文件中都有相关明确规定，并在实践中深刻卷入他国内政转变进程之中。北约可以说是引导转型中国家全方位实现西方化的最重要安全工具。[4]冷战后的中东欧众多国家的深刻转型之路大致相似，即：它们选择经济融入欧共体/欧盟、安全融入北约的对外战略，依据北约所确定的内部治理原则对自身制度作全面调整，最终拥有北约成员国资格。北约在冷战后30年推动了欧洲各国政治、经济、意识形态等维度全方位的西方化，展示出其以对他国国内改造确保自身安全的意图和功能。[5]

再次，有着明确军事联盟自我定位和以始终明确的外部敌人来维系自身生存和确保自身现实功能不断加强的原则。作为被普遍认定的军事联盟，北约始终有着明确认定的外部敌人，并以对明确敌人发挥强力威慑和攻击功能来确保联盟内成员国安全。冷战期间，北约以苏联为明确敌人，致力于在军事领域有效抗衡苏联，不论是20世纪50年代初至60年代末的“确保相互摧毁战略”，还是60年代末至冷战结束实施的“灵活反应战略”，北约无不根据美苏军事较量最新态势而制定和实施相应的军事战略。[6]

1991年7月，华约瓦解和12月的苏联解体，一度使美欧国家政策精英认为北约会因敌人的消失而自我瓦解，但是接下来30年北约的现实演变给出了截然相反的答案。有明确的现实威胁或敌人是北约生存与发展的前提，为此，北约始终没有停止寻找敌人和固化敌我对立的进程。在极端情况下，它甚至以人为制造敌人的方式来强化自身存在。通过20世纪90年代将米洛舍维奇领导的南联盟界定为欧洲安全威胁，北约强力军事卷入巴尔干半岛纷争，并在1999年发起针对南联盟的“科索沃战争”。21世纪头十年，北约以恐怖主义为主要敌人和始终以俄罗斯为关键对手的定位，[7]使其继续维系着以明确敌人聚合盟友的强有力现实功能。当下与未来一段时期，北约明显以服务于美国地缘政治角逐规划而以中俄为明确对手，这使其发展趋势必定会是加强而非削弱。可以清晰看出，冷战后从南联盟、恐怖主义、俄罗斯乃至当下的中国，北约以锚定敌人或对手展现自身功能的基本原则从未改变，而此进程也折射出美国主导下的西方持续不断制造对立和冲突来确保自身安全和优势地位的传统。

最后，以安全的等级化与不可分割确保北约和西方势力范围不断扩张的原则。冷战期间，欧洲的安全是分裂或可分割的，北约与华约之间的尖锐对立持续近40年。然而，伴随冷战结束，北约在重新塑造欧洲安全中确立主导地位则是通过将所有潜在竞争机构边缘化并建立以北约为中心的诸多多边制度方式加以实现的。欧共体/欧盟和欧安组织等的安全功能或者因美国和北约的压制而难以发挥，或者因北约强力排挤而彻底边缘化。与此同时，北约发展出了与欧共体/欧盟和欧安组织安全功能重叠的以北约为中心的不同层级的制度架构。北约的欧洲—大西洋伙伴关系委员会、和平伙伴关系计划、地中海倡议以及北约自身一轮又一轮的扩大等牢固确立了欧洲安全结构以北约为中心的多层轮毂形状的制度架构的客观现实。支撑此架构的关键原则就是安全的不可分割和安全的可分等级，前者意味着北约必然走更大范围扩张之路，后者则表明了北约将主导更大区域范围安全结构构建的意图。

由于北约自身拥有足够资源与行动能力，其制度架构的四处延展被其自身认定是安全不可分割的体现和保证，北约成员国拥有《北大西洋公约》第五条款所规定的集体防务的条约安全保障，在遭受外敌武装攻击之时，成员国须协同应对。北约成员国与伙伴国拥有合作安全的责任，即：在伙伴国遭遇外部威胁之时，其与北约可紧急磋商协调，以获得北约外交、情报等各种支持。北约与欧洲之外所谓“全球伙伴”则形成对全球安全议题的交流与共识构建机制，双方在共同关注的议题上展开灵活合作。

该原则的实施使北约从一个区域性军事安全组织，逐渐发展为拥有多方面功能并在欧洲以外更广阔区域进行活动的综合性安全组织，[8]成为当下扩展西方影响力最有行动力的机构。它既能确立北约在欧洲安全中的主导地位，又可为自身在欧洲之外扩展影响作好铺垫。同样重要的是，该原则不仅推动北约应对外部威胁，也推动着北约成员国之间以及北约与伙伴国之间矛盾的内部逐渐化解进程。它使得北约作为一个安全组织在扩张过程中始终保持着一定程度上的内部凝合力。

在与不同类型国家发展关系中，北约始终强调“自我鉴别性”，即在参加北约不同规划和相应行动中，伙伴国或联系国通过分享安全信息、贡献实际资源与实际行动中的表现，来证明其与北约发展关系的程度或愿望，从而使得北约能够清晰鉴别它们与北约联系的最终方向：或者通过合作而最终加入北约，或者仅与北约建立某种程度的联系而并不寻求加入北约，或者抵制北约发展等。这就确保了整个北约制度架构扩张过程始终拥有绝对优势实力和主导地位。这也是北约在面临多种制度竞争与形势混乱背景下确保其始终处于主导地位的关键所在。

此外，作为军事联盟，北约遵循以相互可操作性的标准化机制和军事一体化机制应对挑战的原则。北约成员国在指挥、控制、通信、武器系统等各层面运作时有着明确统一的标准，从而确保北约各国军事协调行动的高效开展。北约军事一体化机制则使得北约可迅速动员各国不同军种的力量快速集结部署完成特定军事任务。北约能够在冷战期间以诸多大规模军事演习威慑苏联，冷战后在科索沃战争与利比亚战争中消耗与击垮对手，无不归因于此机制的高效运转。标准化机制和军事一体化机制向伙伴国扩散和逐渐被接受的过程，是北约军事体系巩固彼此安全不可分割原则并转化和主导各伙伴国军事改革的必然结果。

北约维护西方安全的主要行动与特点

北约始终坚持成员国资格的开放性和伙伴国的全球性两者相互推进的政策，这使其具备成为西方构建国际安全秩序最核心支柱的现实可能性。长期来看，北约始终没有停止吸纳新成员。冷战期间北约主要基于紧迫的战略因素而扩大。由于担心苏联会因美国深陷朝鲜战争而突然发起对西欧的军事攻击，北约于1952年吸纳了希腊与土耳其，这背离了北约文本关于“捍卫共同价值观国家以及只有欧洲国家可加入”的精神。希腊以东正教文明为主导，而土耳其则是世俗穆斯林国家且通常被视为亚洲国家，不过这倒是为北约扩大的跨文明性和跨地域性开了先例。1955年联邦德国的加入与1982年西班牙的加入同样有在欧洲与苏联战略对抗中获得优势的重大考慮。苏联解体后，扩大成为北约自身转变的核心要素，北约首次出台了《北约扩大研究报告》，[9]系统阐述了北约扩大原则与标准、申请加入国承担责任及加入程序等关键事宜。扩大本身旨在引导申请国进行自身政治经济文化等领域根本性西方化变革的核心功能得到突出展现。北约扩大进程将永远不会停止，北约成员国资格始终保持开放，这成为北约一以贯之的持久立场。迄今，北约已完成了8轮扩大，成员国已由成立之初的12国发展到2020年的30国。目前，格鲁吉亚、乌克兰、波斯尼亚和黑塞哥维那三国申请并等待加入。就成员国范围而言，北约已经涵盖了欧洲大多数国家，其扩大的对象国逐渐呈现向亚洲国家延展的势头。

目前，北约与非北约国家形成了各种不同层次和不同功能的制度联系。与小范围吸纳新成员不同，北约不同类型的“伙伴关系计划”则直接将北约触角延伸到了全球各个区域。北约为准备吸纳加入的伙伴国推动实施了“北约成员国行动计划（MAP）”，它着眼于推动伙伴国尽快达到拥有北约成员国资格应具备的各项标准，尤其是确保其军队改革方向与北约确定的原则相一致。它一面促进了北约扩大进程，一面保障了北约不因吸收较多成员国而削弱自身军事能力。“和平伙伴关系计划（PfP）”在北约与欧亚大陆上众多国家之间建立起军事纽带，为军事领域中相互透明与互信的培育提供平台。“欧洲-大西洋伙伴关系机制（EAPC）”则成为欧美范围内众多国家展开以北约为中心的政治磋商管道。这三个机制使北约军事与政治功能发挥的范围与欧安组织和欧盟相互重叠。在边缘化后两者的过程中，北约实际上已经确立其在欧洲政治与军事安全领域中不可或缺的主导地位。

为确立自身的“全球性”，北约在冷战结束后的不同时期实施了与欧洲以外国家的区域机制建设，“地中海对话机制”构成北约与以色列、埃及、约旦、摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、毛里塔尼亚等地中海沿岸七国间政治对话的平台。“伊斯坦布尔合作倡议（ICI）”成为北约与中东地区海湾国家间政治沟通的机制。北约根据特定功能需要与包括澳大利亚、阿富汗、哥伦比亚、伊拉克、日本、韩国、蒙古、新西兰、巴基斯坦等国单独建立起“全球伙伴计划”。[10]所有这些举措增强了北约在全球安全领域的存在感和重要性。

北约成员国的“西方中心”特色与行动更加全球性的特色，使其成为全球范围内推进西方安全利益最为坚实的堡垒;其行動范围超越欧洲的倾向与伙伴国的全球布局，使其拥有全球范围内就重大安全议题漠视包括联合国在内众多综合性安全组织而自主发挥功能的能力。

北约不断卷入大国地缘政治对抗进程，以使其持续保持与强化自身军事能力，更有力地服务于削弱或击败对西方构成重大潜在威胁的目标。自1990年代至今的北约扩大规划是在以削弱俄罗斯大国实力和以俄罗斯为竞争对手的逻辑下推进的，这也是北约吸收的新成员国大多数持反俄立场、北约与俄罗斯关系持久对立的根本原因。在俄罗斯自身深陷内部危机和转型至为关键的20世纪90年代和21世纪最初几年，北约以有利于推动俄罗斯西方式内部变革为表面理由，使得俄罗斯在未强烈抵制北约扩大背景下顺利推进了冷战后的头两轮扩大进程。俄罗斯在此期间存在与北约建立相互信任伙伴关系的意图，并数次提出俄罗斯不排除未来最终加入北约的主张。[11]然而，西方国家对俄罗斯内政参与度越高，俄罗斯本身经济与政治状况越是混乱，以致于俄罗斯最终不得不作出如下结论：北约与其说是帮助俄罗斯走向民主，倒不如说是更关心持续和永久性地削弱与排挤俄罗斯。

俄罗斯总统普京在2007年慕尼黑安全会议上对美国和北约构建“单极世界”的抨击以及对北约扩大制造欧洲分裂和围堵俄罗斯的强烈指责，[12]经典诠释了俄罗斯与北约之间的根本对立关系。此时的俄罗斯不得不面对大量中东欧国家以及波罗的海三国已融入北约且北约军事设施更靠近俄罗斯本土的危险安全环境。北约在波兰与罗马尼亚已部署的反导系统更是实质性损害着俄罗斯的战略利益。回过头来看，北约实际上始终没有因俄罗斯对北约的示好而放松持续排挤、削弱俄罗斯的进程。俄罗斯以往设想的以与北约合作来发挥俄在欧洲安全影响力及作为大国被尊重的外交目标，被北约针对俄罗斯的持续挤压而彻底击碎。当2014年乌克兰政治危机爆发时，俄罗斯以强力方式合并克里米亚并深刻卷入对乌克兰国家方向选择的内部纷争。北约与俄罗斯之间曾有的积极互动窗口彻底关闭，双方结构性敌对关系已无法改变。

北约的中国观是随全球地缘政治变化尤其是中美关系变化而调整的。长期以来，北约并没有将中国当作重要关注对象。冷战后的国际格局转换中，美对华政策主导了北约对华的基本定位。在美对华政策大讨论和大调整中，美国战机于1999年北约对南联盟持续轰炸中空袭了中国驻南联盟大使馆，暴露出美国引导北约在新地缘政治环境下瞄准中国的意图。近年来，伴随美国从前期反恐转移向大国竞争的战略调整以及北约制度触角已延伸至全球的客观现实，北约对中国的关注骤然增强。2019年12月，北约伦敦峰会首次将“大西洋联盟成员国应对影响力持续增长的中国”[13]写入“峰会领导人宣言”，也首次明确了北约将着眼于与中国竞争的基本立场。北约在中亚地区与阿富汗等地的军事存在以及与美国在亚太地区诸多盟国之间建立的“全球伙伴关系”，为北约接下来与中国展开合乎美国需求的地缘政治角逐做了铺垫。由于北约内部相当数量的欧洲成员国与中国有着诸多领域比较紧密的合作关系，北约能否配合美国的对华大国竞争战略，目前看还存在较大不确定性。北约与中国互动关系的结局能否如北约与俄罗斯之间那样具有不可调和性，还需要进一步观察。

北约“域外使命”行动，使其更多参与到北约防区以外地域出现的危机处理之中。“域外使命”行动在冷战期间的北约内部多次被讨论，但真正落地实施是发生在苏联解体后人们普遍质疑北约是否依然有能力解决实际安全挑战的时刻。北约以“域外使命”行动展示出其多层面实际军事功能。1990年代，北约以优势军力强力介入波黑内战和科索沃战争，表明其在控制一国内战冲突与在一国内强制塑造秩序的现实功能。进入21世纪后，北约在2003年至2014年领导实施了在阿富汗的“国际安全援助部队（ISAF）”行动，在2004年至2011年实施了北约对伊拉克军官大范围培训的举措（NTM-I），[14]这展示出其对他国军队改革和秩序恢复所试图发挥的功能。2011年，北约对利比亚卡扎菲政权军队所实施的“域外使命”行动，则显示出北约颠覆他国政权的强大力量。[15]近年来，北约“域外使命”范围已出现在了非洲、中东、中亚等多个区域，其在北约防区之外频繁行动已成为冷战结束以来北约转型的关键构成要素。北约以军事行动打造西方主导国际安全秩序格局的主要步骤，就是实施“域外使命”行动。

过去30年中，“域外使命”行动范围从欧洲向欧洲以外区域扩散的过程，反映了北约自身正从服务于欧洲国家关注的欧洲安全转向服务于美国关注的全球安全。不过，需要指出的是，北约“域外使命”行动能否顺利付诸实施与北约决策原则和是否有联合国授权密切相关。长期以来，北约各国基于“共识”原则对重大议题作决定。没有成员国的一致同意，北约任何重大行动都难以以北约名义付诸实施。冷战后北约对南联盟的战争行动，是在西欧国家数年无法有效解决南联盟分裂带来的安全危机之后，不得不同意北约采取行动的结果。这反映了北约在缺乏联合国授权前提下，往往会面临凝聚内部共识较为困难和行动低效的现实。北约实施空袭利比亚的行动非常迅速和致命，其关键原因是存在联合国相关决议的授权带来的北约各国快速行动的共识。由于北约成员国数量大幅增加以及联合国本身国家间利益的错综复杂，获得联合国授权与在北约内部就新行动达成共识将变得更为困难。2003年，美国入侵伊拉克前试图得到联合国的授权，以推动北约迅速支持美国的军事行动，但美国这一外交努力未获成功，最终只有少数几个北约国家组成的“意愿联盟”支持美国的对伊入侵行动。