农业农村优先发展与中国经济高质量均衡增长

【摘要】十九届五中全会提出“农业农村优先发展”是解决我国经济发展过程中长期存在的不平衡不充分问题的关键。为保证未来经济的高质量均衡发展，中国应从系统动态平衡理论出发，以城乡协调、工農协调、区域协调为目标，对农业农村发展的制度框架进行系统的顶层设计。未来农业农村优先发展战略要以新型城镇化和土地制度创新为抓手，引导农村人口有序转移，积极促进城乡一体化发展和公共服务均等化;要以“后脱贫时代”治理相对贫困为主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推动欠发达地区整体发展和内生性发展;要以农村组织化和集约化经营为抓手，积极培育新型农业经营主体，加强农业社会化服务水平，推动农业现代化和农村现代化。

【关键词】农业农村优先发展  系统动态平衡  制度普惠  制度二元  新型城镇化

【中图分类号】F3                                 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.24.005

农业农村领域是解决我国发展不平衡不充分问题的关键

农村问题和农业问题涉及不同的研究视域。农业问题主要涉及农业安全、粮食安全、农业现代化和农业产业可持续发展等问题;农村问题主要涉及乡村治理、农村产业、农村发展、农村反贫困、农村生态建设、农村公共品供给等问题。两者外延在很大程度上互相联系、交叉，然而亦有各自的特殊视域，并不完全重叠，故在概念上不可混用。本文重点探讨农村发展及相关问题，但在很多方面涉及农业发展和农业现代化问题，因此将农业问题和农村问题关联讨论。

党的十九大报告关于社会主要矛盾的新论断强调了“不平衡”和“不充分”两个关键词，十九届五中全会提出我国发展不平衡不充分问题仍然突出。“不平衡”“不充分”深刻揭示了中国经济社会发展，尤其是经济增长中的两个最具代表性的问题。其中，发展“不充分”是导致发展“不平衡”的内在原因，发展“不平衡”是发展“不充分”的结果。我国发展不平衡不充分问题在农业农村领域表现尤为突出。

“农业农村优先发展”总方针的历史背景与意义。农业农村现代化关乎国家现代化;乡村振兴关乎中华民族伟大复兴。党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，与党的十九大报告中提出的“实施乡村振兴战略”一脉相承，为实现我国“十四五”乃至2035年远景目标，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供了重要遵循。同时，当前国际政治经济环境和全球化形势出现重大变化，面向新发展阶段，我国审时度势提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，其中重要支撑点和着力点即为“优先发展农业农村”。

近年来，我国城乡关系发生了引人瞩目的深刻变化，农村居民可支配收入增长率逐渐提升，城乡收入差距不断缩小，城乡协调共进的新态势已然形成。党的十九届五中全会提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，正是对这一新态势的精准概括、充分肯定与引领提升。

“优先发展农业农村”是涉及中国未来高质量、可持续发展的大战略。当前全球农业安全和粮食安全问题突出，我国要未雨绸缪，筑牢粮食安全底线，将农业安全和农业现代化置于突出的战略位置。同时，当前农村发展存在诸如相对贫困突出、区域农村发展不平衡、乡村治理低效、农村土地制度改革滞后等问题和短板，束缚着农村活力的释放和农村经济社会的和谐发展，亟需乡村振兴战略予以解决。党的十九届五中全会提出，“以保障国家粮食安全为底线”，“提高农业质量效益和竞争力”，“实施乡村建设行动”，“深化农村改革”，“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，正是未来农业农村发展的重要抓手和立足点。

从“新农村建设”“乡村振兴战略”到“农业农村优先发展”，三个时期三种提法，体现了我国农村发展在不同阶段的不同思路和战略，它们之间既有内涵的关联性、承继性，又体现了不同时期战略重点的微妙变化和战略层级的提升。20世纪末，我国提出“新农村建设”战略，主要从汲取和总结改革开放20年的经验教训出发，继续深化农村体制改革，尤其针对农村发展中的制度短板进行相应的变革和创新。进入新世纪以来，我国开展从硬件到软件的大规模新农村建设，推进农村基础设施建设、农村金融变革、农村合作医疗改革、农村合作经济组织建立、农村养老和社会保障体系建设等一系列举措，促进了农村的迅猛发展。党的十八大提出“乡村振兴战略”，不仅关注农村发展，更将视角深入到更为广阔的乡村治理领域，通过农业合作化、农村集体经济组织建立、村民自治体系完善、乡村法治化建设和文化建设，进一步提高乡村治理水平，为农村的长远发展和全面发展提供可持续的动力基础和机制基础。2019年中央一号文件提出坚持农业农村优先发展总方针，党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，农业农村发展被提升到一个新的历史高度，为“十四五”乃至未来更长时期的农业农村发展定下基调。此基调的核心即强调农业农村发展在中国经济社会发展中的优先性、独特性和重要性，必将引领国家发展战略和政策框架进行一系列相应的重要调整。“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”意味着中国真正进入工业和农业、城市和农村统筹协调发展的崭新时代，当前影响工农和城乡一体化发展的制度桎梏必须加以革除，从而为中国未来更均衡更充分的高质量发展提供制度基础。

中国不平衡发展在农业农村的体现。第一个不平衡是人与自然的不平衡。改革开放以来，我国经济得到超常规的快速发展，在世界经济体中一枝独秀。中国长期以来是世界发展速度最快的经济体，是全球经济增长“引擎”。然而，高速经济增长也造成人和自然关系的高度紧张。中国在高速经济增长的同时过度消耗并透支能源、土壤和水资源等，造成代际间的能源、资源隐患和不公，致使中国整体生态环境、粮食、食品、空气和饮用水等日常生存要素储备与质量堪忧。长期以来，我国高速增长模式与粗放型发展模式造成人和自然关系的不平衡，目前突出表现在农业污染（包括土壤污染、农村饮用水污染、农业生产中过量使用化肥农药所造成的农业污染和粮食食品安全问题等）、农业生态问题等方面，当务之急是转变增长与发展方式，削减过剩产能，降低能源和资源消耗，解决人和自然的不平衡。

第二个不平衡是人和人之间的不平衡。改革开放以来，中国实施非均衡区域发展战略，即梯度推移战略，先发展东部，尤其是东部14个沿海开放城市，再发展中部，然后发展西部。区域发展戰略造成区域差距不断加大，也加大了区域间人与人的差距。与此同时，城乡差距也造成人和人之间的差距。城乡二元结构一直是我国最核心的经济特征之一，城乡居民收入差距（参见图1）和社会福利差距很大，一定程度上导致我国基尼系数长期处于高位。解决人和人之间的不平衡，关键在于解决区域、城乡收入差距和社会保障非均衡问题，尤其要加大扶贫开发力度，大力消除贫困，重点扶持欠发达地区与边远民族贫困地区。近年来，我国农村与城市人均收入增速差距不断缩小（参见图2），这是一个可喜的趋势，其中，2010年是一个转折点，之后每年农村居民人均收入的实际增速均高于城市居民。

第三个不平衡是人与自我的不平衡。一个社会的平稳发展，有赖于人和自然的平衡、人和人之间的平衡，更有赖于人自身的心理平衡，这就需要社会具有稳定的心理文化传统和道德伦理结构。当今我国社会结构和文化巨变打破原有均衡的心灵和文化结构，导致国民心理结构和道德体系出现不平衡，致使社会出现伦理失调、文化失调，进而对我国长远经济社会发展产生消极影响。人与自我的不平衡在农村表现尤为突出，一些农村出现文化凋敝、伦理道德体系混乱、乡村治理失序等问题。农村的经济发展固然重要，但是文化建设、伦理道德建设、信仰建设更加重要，因为这是一切乡村建设的基础。

中国不充分发展在农业农村的体现。第一个不充分是城乡社会福利和公共品供给不充分，特别是乡村公共品供给不充分。虽然现在农村公共品供给已有很大改善，但是仍有很多乡村地区在基础教育、公共卫生、医疗、养老、文化等方面公共品供给严重不足。公共品供给不充分是影响我国城乡协调发展的大问题，也是引发人和人之间不平衡尤其是城乡收入差距的重要原因。

第二个不充分是一些地区的法治环境建设和依法治理不充分，农村尤其如此。中国是一个法治国家，我国法治环境和依法治理水平尽管已有极大改善，但仍需进一步改进和完善。尤其是农村的法治环境和依法治理仍很不充分，在涉及农村土地征用、农村城镇化和农户拆迁等问题上，其法治化水平需要大范围提升，法治意识需要进一步增强。

第三个不充分是社会信任体系与社会伦理建设还不充分。部分农村社会信任、道德伦理问题突出，村风不良、乡村治理混乱、村庄道德水平下降、乡村社会失序等问题层出不穷，极大地影响了农村未来发展和社会稳定。

第四个不充分是公平普惠的社会机制构建尚不充分，从而因城乡身份差异造成公民福利差异。改革开放以来，我国虽然经济快速发展，但是社会公平正义仍有待提高。城乡居民因身份差异导致所获得的社会福利权利与待遇，如医疗条件、养老和其他社会保障条件、教育水平等差异显著，直接导致人和人之间关系的不平衡。倡导城乡一体化和城乡社会保障均等化正是为了解决公平普惠的社会机制构建“不充分”的问题。

第五个不充分是文化建设尚不充分。我国目前已经是经济大国，经济规模和影响力与日俱增，但是我国的文化影响力与经济影响力并不相称，集中表现在文化传统挖掘不足、具有竞争力和感召力的文化符号未被充分认知等方面。总体上我国文化软实力与发达国家相比还有很大差距。农村文化建设是我国文化建设的重要组成部分，农村和农业是中国传统文化的载体，农村文化的复兴，必将带来整个农村更进一步的发展。目前，农村文化建设严重滞后，严重影响农村长远发展。

未来中国必将从不平衡不充分的发展，走向平衡充分的发展，实现“三个平衡”和“五个充分”：通过转变增长方式实现人和自然的平衡，通过协调区域发展战略和城乡一体化发展实现人和人的平衡，通过心理和信仰建设实现人与自我的平衡;实现城乡公共品的充分供给，实现法治和安全的充分供给，实现社会信任和伦理水平的充分提升，实现社会机制构建的充分发展，实现文化建设的充分完善。农业农村发展也将在“三个均衡”“五个充分”上大有所为。

以系统动态平衡理论推动中国农业农村优先发展

系统动态平衡理论与中国未来农业农村发展战略。系统动态平衡是从复杂、庞大的“大系统”角度出发，在事物运动中保持系统的、动态的平衡，既不追求绝对的平衡（事实上也不可能有任何绝对的平衡），也不追求绝对的不平衡。绝对的平衡不但于事物发展不利，反而会使事物处于一种能量衰退的境况之中，使其丧失发展的活力、动力和势能;绝对的不平衡会使事物如同摆动幅度过大而超过限度的钟摆一般，陷于崩溃状态，从而使整个大系统难以维持基本稳定，进而进行自我的否定，以致丧失原有性质。因此，系统动态平衡理论所要追求的发展状态，既要使事物保持一种相对的不平衡，以使其充满活力、动力和势能，使其处于一种生机勃勃的动态发展状态之中，又要使事物本身保持一定的稳定性和平衡性，以保持整个事物性质的稳定。事物要从不平衡走向新的更高级的平衡，要以系统论为视角，在动态的发展过程中追求适度均衡发展。

从系统动态平衡理论出发，我国在农业农村发展战略和顶层设计层面，既要保证农村发展战略和制度框架的稳定性、连续性和承继性，又要把握时机，通过系统性制度创新，对阻碍农业农村发展的制度痼疾进行及时革除。比如，在土地政策方面，既要保证农村土地政策和农村基本经营体制的相对稳定性和连续性，也要与时俱进，抓住历史机遇，总结地方经验，对土地制度进行相应的适度的调整与变革;在城乡一体化进程中，既要保证农村社会保障体系、养老体系、健康和医疗卫生体系、教育和文化体系的相对稳定性，也要及时根据各地实际情况积极推动城乡一体化和城乡公共服务均等化，争取在较短时间内改变中国城乡二元结构，大幅度提高农村公共服务水平。需要强调的是，在制度调整和制度变革过程中，要注意动态发展过程，不要引起制度层面的过度震荡和新的系统不平衡。

推动中国农业农村优先发展的顶层设计和制度框架。在未来一个较长的时期，农业农村发展要与“双循环”新发展格局构建相结合，要与中国未来高质量均衡发展相结合。农业农村优先发展战略是“双循环”新发展格局中极为重要的组成部分，具有国家基本战略意义。“双循环”战略下的农业农村优先发展，在顶层设计层面主要涉及三大协调。

第一，城乡协调。要进一步促进城乡统筹发展和城乡一体化，尤其是促进城乡公共服务均等化，提升农村居民的社会公共服务水平和社会保障水平，从而助力消除城乡二元结构。

第二，工农协调。新技术发展（尤其是互联网技术）给工业产业部门和农业产业部门协调互补、融合发展带来前所未有的有利条件，乡村新型工业化前景广阔，农业产业转型升级和一二三产业融合获得空前历史机遇。

第三，区域协调。中国各区域农业农村发展水平差异很大。重视边疆地区、相对贫困地区、民族地区的农业农村发展，加大欠发达地区的扶贫开发力度，促进各要素从发达地区向不发达地区流动和配置，促进区域协调发展，缩小区域发展差距，对于中国经济社会，尤其是农业农村的平衡发展意义重大。

从顶层设计层面看，“三大协调”的关键是促进要素在城乡之间双向流动和合理配置，促进金融要素和人才要素向农村回流，打破阻碍要素流动的各种体制机制障碍，使农村活力得以充分激发。因此，所有农业农村改革的制度政策框架都要以“三大协调”为基准进行设计。

从制度框架看，未来中国农业农村优先发展战略主要包含三大制度板块：第一，以新型城镇化和土地制度创新为抓手，引导农村人口有序转移，积极促进城乡一体化发展和公共服务均等化，大力推动乡村全面振兴;第二，以“后脱贫时代”治理相对贫困为主要抓手，以“制度普惠”取代“制度二元”，推动欠发达地区整体发展和内生性发展;第三，以农村组织化和集约化经营为抓手，积极培育新型农业经营主体，加强农业社会化服务水平，推动农业现代化和农村现代化。

以新型城镇化和土地制度创新为抓手，推动乡村全面振兴

进一步释放新型城镇化红利，消除阻碍城镇化深入推进的各种制度壁垒。城镇化是推动中国经济社会发展最重要的动力源之一，也是推动农村经济社会发展的核心力量，是决定农村大规模减贫的最关键因素。我国城镇化进程在近二十年明显加快（参见图3），极大支撑了中国经济的较高速度增长。城镇化是解释中国经济增长奇迹的重要变量之一。城镇化促进农村人口向城镇转移，极大地提升了农民的非农收入水平，改善了农村居民的收入结构。同时，中国的城镇化没有走其他发展中国家“大城市化”的老路，而是着重发展小城镇，使农民“离土不离乡”，从而避免“大城市化”过程中出现的“大城市病”和“贫民窟”等現象。中国的新型城镇化着重于促使农民向“市民”转化，强调“人的城镇化”，强调城乡居民公共服务的均等化，不仅推动了城镇化的发展，为经济增长提供了持续动能，而且极大地改善了农民财富水平，为中国减贫事业作出决定性贡献。

中国未来要坚持以“小城镇建设”为核心发展新型城镇化，促进县域城市周边“核心城镇”的发展，通过“核心城镇”的产业发展、公共服务的完善和人才积聚，使县域周边形成富有生机与活力、与农村经济社会保持良好互动的经济增长群和生活服务群。小城镇建设要注重解决乡村产业发展的核心问题，进而建立统筹城乡公共服务、统筹城乡产业发展、统筹城乡治理的城乡互动机制。进入小城镇的农村人口一方面逐步享受与市民均等的社会保障和公共服务，一方面因自身与乡村的天然联系，在小城镇和农村之间起到中介和桥梁作用，进而推动乡村产业转型、增强乡村治理效能。

探索集体建设用地入市新模式，使农民分享城镇化和乡村工业化红利。近年来，随着城镇化和农村经济社会结构发生变化，我国很多地方在探索集体建设用地入市方面创造了新的模式，对城镇化的深入推进、乡村集体经济发展、乡村工业化、农民收入增长都起到重要作用。2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

城镇化进程中，农民进入城镇后出租、转让其农村宅基地的情况越来越普遍。同时，乡村工业化发展也迫切要求乡村经营性建设用地进入市场交易，以使农民充分共享城镇化和工业化带来的红利。未来，为进一步推动集体建设用地入市和构建城乡统一的建设用地市场，要进一步打破集体土地的种种限制，充分释放农村集体土地要素活力，提高资源利用效率;要加强农村土地统筹规划，优化用地结构和布局，发挥市场在资源配置中的决定性作用;探索农村土地产权交易所等形式，促进农村集体建设用地跨区域交易和市场化配置。

通过系统性的制度创新，推动各种要素回流农村农业。改革开放以来，数亿农民工流向城市，推动了中国经济发展和城市发展，但是大量农民工外流也导致农村空心化、乡村治理真空等社会问题。同时，数十年来大量农村资金流向城市部门，导致系统性负投资现象。人力资本和金融资本由农村向城市的单向流动，支撑了中国的经济发展奇迹和城市的快速发展，也固化了中国长期存在的城乡二元结构。要改变这一趋势，就要通过系统的制度创新，鼓励人力资本和金融资本回流乡村。具体而言，一方面通过制度引导与激励，鼓励优秀劳动力和人才回乡;另一方面通过农村金融机构发挥积极作用，鼓励资本回乡为农村发展助力。同时，制度和政策还应鼓励城市精英下乡，使城市各类人力资源为农村带来新的资金、技术和理念，进而盘活农村各种要素。唯有把原来农村向城市的单向要素流动转变为城乡之间的双向要素流动农村和城市之间的藩篱才会被拆除，城乡的协调发展才会实现。

当前，城市各种要素下乡的趋势已经非常明显，城市资本下乡和人才回流乡村正逐步升温。但是，要素回流乡村需要系统性制度支撑，其中包括农村集体建设用地入市交易、农村宅基地改革等在内的土地制度创新最为关键，是吸引要素回流乡村的基本制度条件。最近，浙江等地通过农村宅基地使用权的调整，吸引“新乡贤”为家乡建设贡献力量，这些探索和尝试对于推动各种要素回流乡村，尤其是人力资本回流，有着积极意义。

以“后脱贫时代”治理相对贫困为抓手，以“制度普惠”理念推动欠发达地区全面发展

消除绝对贫困为中国减贫和经济增长提供了强大动力。大规模减贫是中国经济社会均衡增长和可持续发展的关键，对于缓解区域发展不平衡、城乡发展不平衡和解决贫困地区发展不充分问题起到重要作用。近年来，我国扶贫工作向纵深拓展。2014年，国务院扶贫办确定全国有832个贫困县，大约每三个县中就有一个是贫困县;涉及22个省区市，全国贫困县的面积总和占国土面积一半，完全没有贫困县的省份只有9个。然而，截至2020年11月23日，全国832个贫困县全部脱贫摘帽[1[，脱贫攻坚战取得全面胜利。近十年来，我国贫困人口规模每年减少1500万左右，贫困发生率由2010年的17.2%下降到2019年的0.6%（参见图4），取得了举世瞩目的减贫成就，创造了世界减贫史上的奇迹。

大规模脱贫攻坚提高了贫困人群的收入水平，也提高了欠发达地区的整体收入水平。同时，随着脱贫攻坚的推进，欠发达地区的交通和通信等基础设施状况、农村产业发展水平、教育和医疗设施等都有了显著改善，东西部差距和城乡差距进一步缩小，促进了经济增长，提升了消费需求和投资需求。因此，从某种意义上说，扶贫既是重要的民生工程、民心工程，也是重要的“增长引擎”，故而民生就是增长，而且是“好增长”，是“可持续的增长”。

治理相对贫困的关键：从“制度二元”到“制度普惠”。2020年“贫困县清零”意味着我国农村绝对贫困已经基本消除，也意味着中国下一步必须为治理相对贫困制订新的扶贫战略，扶贫的顶层设计和政策框架都要進行相应的深刻转型和调整。

在消除绝对贫困的过程中，我国通过大规模的财政投入、广泛的社会动员和对口扶贫、大力改善贫困地区基础设施、对贫困户精准识别和精准扶贫、对生态环境脆弱地区贫困人群进行易地搬迁等方式，极大减少了贫困人群的数量，为我国脱贫攻坚奠定了坚实基础。这种人、财、物力大规模集中的扶贫模式在十四个集中连片贫困区（尤其是西北和西南欠发达民族地区）的脱贫中起到重要作用。但是，在绝对贫困基本消除之后，我国扶贫模式面临转型。相对贫困治理的关键，在于制度体系的深刻调整。

相对贫困产生的根源，往往是制度供给不足，而非单纯的生态环境、生产生活条件、基础设施等硬件不足。因此，治理相对贫困，需要更多地从完善和改善制度供给入手，通过制度创新和制度变革，产生持久的减贫效果，从深层挖掉产生相对贫困的“根”。为此，在顶层设计层面，思维理念必须从“制度二元”转向“制度普惠”。

在传统的“制度二元”思维下，城乡被分成两个截然不同的“结构”，分别适用两种截然不同的政策框架，这就必然造成长期的城乡二元发展格局，城市和乡村在各种财政支出“盘子”里所占份额有明显区别，城乡公共服务的不均衡也被“制度化”。“制度二元”思维在经济发展水平较低、财政力量尚处于相对不足的情况下，具有其历史合理性和必然性。然而，当经济发展达到一定水平、财政力量相对充足，“制度二元”思维就会成为高质量发展的桎梏，需要及时过渡到“制度普惠”思维，尽量保证各种财政支出政策的城乡“普惠”、城乡融合、城乡一体，促进城乡基本公共服务均等化，消除乡村制度歧视。

“制度普惠”不仅对治理相对贫困至关重要，而且是激活农村基本消费需求、扩大内需、促进经济可持续均衡发展的关键对策。为此，我们必须深入变革农村教育制度、农村合作医疗制度、农村养老和社会保障制度、公共卫生制度、乡村社区管理的财政支持制度等，努力使城乡公共服务实现均等供给、平衡供给，破除人为“制度二元”格局，争取实现“制度普惠”。再者，随着农村居民享受的社会保障和公共服务等逐渐与城市居民相同，城乡社会保障与公共服务差距逐渐消失，我国在农村土地改革上的“后顾之忧”将大幅降低，土地所承载的“农村社会保障”功能将逐步消失。这为更深层次的农村土地制度变革、农地大规模流转和集约化经营提供了制度基础。

以农村组织化和集约化经营为抓手，推动农业现代化和农村现代化

积极推动农村合作经济组织、农村集体经济组织发展壮大和升级。农村合作经济组织和农村集体经济组织在近十几年有了长足发展[2]。这些规模化的新型农村经营主体，一方面，通过土地的集约化经营实现了农业产业化，提高了农业要素的配置效率，从而极大地提高了农民抗御农业自然风险和农业市场风险的能力，提高了其农业生产的边际收益水平，对农民增收和农业发展贡献极大;另一方面，显著改善了农村的组织化水平，对乡村治理、乡村文化与伦理建设等起到明显的提升作用。

当然，农村合作经济组织和农村集体经济组织的发展也面临诸多挑战。中国200多万家农民专业合作社普遍存在规模较小、市场竞争力较差、产业链整合能力弱、管理运作和法人治理不规范、经营绩效和盈利能力较差等问题，在全要素合作和全过程合作方面还有很大发展空间，亟待转型和升级。从我国农村集体经济发展的总体水平来看，大部分农村的集体经济力量还很薄弱，在乡村治理有效性、农村民主政治建设进程、村集体经济管理者素质、农村集体经济内部治理结构、农村集体企业对接外部市场效率等方面还存在比较严重的问题。例如，农村集体经济因委托-代理问题所导致的管理上的道德风险普遍存在;农村经理人市场发育不足导致农村集体经济的经营管理水平受到很大局限;农村集体经济的内在激励机制和约束机制缺陷导致其发展良莠不齐;农村集体经济可持续发展机制的构建任重道远。

未来农村合作经济和集体经济的转型升级需要系统的政策支持框架。一方面，国家要完善合作经济和集体经济的法律制度框架，进一步改善其内部治理，明晰其产权结构和利益分配机制，规范其运作机制;另一方面，国家应通过各种形式进行市场开拓、产业链构建、基础设施和农业技术、人力资本和管理能力等方面的扶持。同时，各地方政府应因地制宜，进行土地流转和土地租赁等方面的制度创新，支持合作经济和集体经济组织获得规模经济效应，建立合作经济和集体经济与农民的土地交易和利益共享机制。

通过土地制度创新推动集约化经营，培育新型农村经营主体和现代化大农业集团。近年来，家庭农场、合作社、种养殖大户、农业龙头企业等新型农业经营主体迅猛发展，成为中国农业现代化的引领者，对我国农业转型起到重要作用。但是，新型农业经营主体也有其不足之处，其中最突出的问题在于“小而散”。当前中国农业发展面临农业市场全球化的严峻挑战，国外巨型农业企业集团正以其绝对的垄断优势占领国内外市场，并对我国农业安全形成巨大影响。尽管2020年我国粮食生产在疫情冲击下仍然实现“十七连丰”，但我国依然需要放眼全球粮食市场的激烈竞争，居安思危，绷紧粮食安全和农业安全这根弦。

十九届五中全会提出“农业农村优先发展”，其中农业层面尤为重要，因为我国农业问题更为紧迫、任务更为繁重。我国目前以小农生产为主体的农业生产经营模式，在与全球农业巨头的竞争格局中脆弱不堪。小农经济不具备成本优势、技术创新优势和规模经济优势，依靠小农经济守不住中国农业安全和粮食安全的底线。当前我国主粮进口明显增加，大豆产业全面失守，形势严峻。近两年我国在粮食产业结构性调整方面下大气力，并取得一定效果。未来我国应进一步深化农业土地制度改革，加快推动土地流转，完善土地交易制度，促进农业规模化经营，为现代化农业提供物质基础;在制度层面鼓励适度规模化的家庭农场和龙头企业快速发展，尤其鼓励农业产业链整合，培育大型农业企业集团，并使其能够在整个产业链上具备全球竞争力;引入现代化农业生产组织形式和管理方法，提高农村经营主体的抗风险能力，提高农村经营主体适应市场需求的能力，为农业现代化提供组织载体。同时，我国还要积极借助农垦体系，发挥农垦作为农业现代化领军者和国家队的重要作用，通过国有农垦体系的技术创新和产业整合，打造中国自己的农业“航空母舰”。

未来三十年中国农业农村发展展望

未来三十年，也就是到2050年左右，中国将成为现代化强国，其中农业和农村现代化是“现代化”的最重要组成部分之一。

三十年后，中国农业产值在总产值中的比重将比现在还低，估计在5%左右，接近中等发达国家甚至某些发达国家的水平。农业产值占总产值比重的下降，意味着纯农业部門在国民经济增长中的贡献较小，国家已经彻底实现现代化和工业化。但是，农业产值占总产值比重的下降，并不意味着农业重要性的下降。农业部门的贡献已经不主要体现在产值方面，而体现在一个国家的农业安全方面。中等以上的人口大国尤其如此，没有农业的基本自给，将时刻面临国家安全问题。欧美发达国家重视农业的道理正在于此。

未来三十年，农业和农村人口占总人口比例将继续大幅降低。届时，中国的城镇化率要达到韩国和日本的水平，即70%～80%的城镇化率，比现在的城镇化率提高大约25～35个百分点（当前我国户籍人口城镇化率仅为45%左右）;3～4亿农村人口将转为城镇人口，每年大约有1000多万农民转为城镇人口。这个转换将撬动难以估量的社会需求与投资、消费，使整个国家的经济结构、社会结构等发生重大变化。某种程度上，中国未来三十年的经济增长，将基本依赖3亿农民的身份转换，换句话说，未来中国最大的增长红利与增长潜力仍然在迅猛的城镇化之中。

随着农业产值占总产值比重的下降，农业产业形态也将发生深刻变化。未来三十年，中国农业的产业化和规模化程度以及其国际竞争力都将大为提高，一批优秀的、在全球占据重要地位的国际化农业企业将在中国崛起。与此同时，中国农业形态将转变为高效农业、高附加值农业，与环境友好的生态农业将得到普及，进而极大降低水和土壤的损耗和占用，使中国土壤污染、水污染问题大为改观甚至消失，使中国的生态环境得到极大改善。三十年后，中国五千年农耕文明将得到更高层次的重视和应用、继承和发展。广大草原、稻田、麦田以及其他农业设施将成为观光农业的主要载体以及广义文化产业的重要部分，其中蕴含的农业文明元素将异常丰富。中国未来几代人将更加珍惜中国传统农耕文化，更加懂得在现代农业发展中利用传统农耕文化要素获得更高回报。

随着农村和农业人口数量的大幅降低，我国农村在未来三十年必将面貌一新，农村社会和文化形态必将发生深刻变化。农村不再是传统意义上的农村，而是田园化的、更加文明的农村，是市民向往的居住地、旅游地、休闲地、修身养性之地。三十年后，我国城市和乡村居民在社会保障和公共服务方面的差别将大为缩小，尽管城乡差距不可能彻底消失，但在中国大部分地区，城市和乡村居民的收入水平、社会福利水平将基本趋同，城乡居民身份差异以及各种权利不平等将基本消失，城乡一体化基本实现。届时，农村集体化、农民组织化程度将进一步提升，乡村治理与现代协商民主治理体制相对接，农村社会治理体系和组织结构将发生深刻变化。随着农村民主化和组织化逐渐增强，我国社会主义民主政治建设也将呈现新的面貌。三十年后，新一代农民将成为知识素养更好、市民意识更强、社会参与意识更浓的农民。彼时的职业化农民将与今天的农民有本质区别，他们是现代化了的、拥有较高教育水平的、在身份和社会地位上与市民没有任何差别的新型农民。

当前，我国将农业和农村发展置于重中之重，“乡村振兴战略”和“优先发展农业农村”方针从国家战略层面定位农业农村发展，在农业产业化和粮食安全、农民组织化、乡村治理、乡村生态环境、农村扶贫开发、乡村文化建设和伦理建设等方面，引领全方位的新农村构建。未来中国要实现农业与农村现代化，需要在三十年里进行深刻变革，在农村制度创新和农业技术创新、组织创新上狠下功夫。城乡一体化的背后，是深刻的制度变革，只有拥有改革的魄力和勇气，才能破除农村发展的重重桎梏。未来三十年的粮食安全问题、城镇化和农民工问题、城乡一体化和农村社会保障问题、农村社会重建问题（以解决目前留守儿童与老人以及乡村治理真空问题）、农业生态问题、农村反贫困问题（农村彻底消除绝对贫困后降低相对贫困人口）等，无一不是棘手、严峻的问题。唯有以非凡的智慧与勇气坚持改革，才能真正实现乡村振兴。

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“建设现代化经济体系的路径与策略研究”的阶段性成果，项目编号：18JZD029）

注释

[1]《全国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2020-11/23/c_1126776790.htm，2020年11月23日更新。

[2]农村合作经济组织是农村集体经济组织的初级形态，是一种由部分村民发起和运营的集体经济组织，其产权属于部分农村居民;农村集体经济组织是由全体村民共同发起和共同运营的经济组织，其产权归属于全体村民。

参考文献

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过）。

唐健、谭荣，2019，《农村集体建设用地入市路径——基于几个试点地区的观察》，《中国人民大学学报》，第1期。

王曙光，2019，《中国论衡——系统动态平衡发展理论与新十大关系》，北京大学出版社，第2～3页。

王曙光，2020，《中国扶贫——制度创新与理论演变（1949—2020）》，北京：商务印书馆，第26～30页。

责 编/桂 琰（见习）