乡村振兴视角下环境审计的治理价值研究

何瑞铧 廖金锋 朱灵通

【摘 要】 环境审计作为重要的国家治理工具，为乡村振兴战略服务是应有之义。在乡村振兴战略的总要求下，治理有效是实现乡村“五位一体”全方位发展的重要保障，而基于目前我国基层治理存在的问题，基层治理能力迫切需要提升。环境审计通过预警及监督，不仅能促进乡村生态环境治理工作的开展，还能起到优化乡村政治环境、经济环境、文化环境以及社会环境的作用。文章针对环境审计存在的问题，就环境审计如何发挥自身审计工具价值展开系统研究，并提出通过增设乡镇审计机构、加强环境审计机关和环境保护部门的合作交流来发挥环境审计治理价值的设想。

【关键词】 乡村振兴; 环境审计; 治理价值

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）10-0143-06

一、研究背景

2018年1月2日中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年9月中共中央、国务院正式发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从这两份纲领性文件的发布不难看出，党中央、国务院高度重视乡村发展。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五位一体总要求建设现代化乡村，而其中“治理有效”即乡村振兴战略应当实现的目标，也是实现其他目标的重要保障，所以提升乡村治理能力对实现乡村振兴意义重大。在这样的战略背景之下，乡村理应提升自身的治理能力，重塑传统的乡村治理体系，为乡村振兴提供更加强有力的支持。党的十九大也提出了实施乡村振兴战略的重大历史任务，这在我国“三农”发展进程中具有里程碑式的历史意义。

审计职能是指审计本身所固有的内在功能，其基本职能是经济监督、确认和鉴证[ 1 ]。政府审计功能的拓展恰好能从多个方面对乡村治理能力起到一定的提升作用。本文以乡村振兴战略提出为背景，从环境审计的功能，研究环境审计在乡村治理中的作用、机制和路径，并提出相应的建议，以期更好地发挥环境审计在乡村治理中的功能。

二、文献回顾与理论基础

目前我国环境审计发展和乡村治理的研究主要集中于存在的问题、治理的必要性以及应对措施三个方面。

关于环境审计存在的问题方面，王金南等[ 2 ]认为，环境审计事业发展最急切的问题是要尽快搭建好环境审计所需的法律框架以及加快构建环境审计规范化和标准化体系。关于乡村治理必要性方面，卿红[ 3 ]认为乡村治理有效是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，要不断完善现有的乡村治理体系。王晓莉[ 4 ]从现代化转型带来的“快速城镇化”和“农村空心化”两大趋势出发展开研究，阐明了新时期乡村治理创新的必要性。关于应对措施方面，王翔雯[ 5 ]认为，乡村治理中面临着生态环境恶化、治理热情不高、持续发展后劲不足等困境，实现有效治理，必须采取整饬生态环境、移风易俗、重塑乡村新秩序等措施。赵晓峰和马锐[ 6 ]认为乡村治理中治理主体要在乡村社会网络中寻求适合的位置与资源，形成政府行政指令与村民自治网络的联动机制，建立多元共治体系，从而更好地推进现代化基层治理模式建设。

整体而言，目前我国关于环境审计问题和对策的研究虽多，但是由于缺少统一的思想统领，显得过于零散不成系统[ 7 ]，同时也缺少相关环境审计参与乡村治理的研究。为此，本文重点就环境审计如何发挥自身的审计工具价值进而接入乡村治理体系展开系统研究。

三、环境审计参与乡村治理的价值分析

环境审计制度对接乡村环境保护，是以第三方的身份利用自身的审计手段对环境污染治理以及环境保护实效进行独立的审计监督，其价值主要体现在以下方面：

（一）预警价值

环境审计中的事前审计，能够在乡村治理中发挥重要的预警价值，尤其在乡村生态环境治理中，改变以往“先污染后治理”的治理模式。另外，在其他环节的乡村治理中，对可能存在的各类问题，事前审计可以通过审计评估发现可能存在的风险，从而发挥环境审计的预警作用。

在乡村生态环境治理中，环境审计的预警价值能够得到最大化的体现，事前预警是环境审计制度相比于传统环境治理的最大优势。以往的环境治理中，由于预警手段的缺失以及专业环境影响评估介入的不足，绝大多数都是先污染后治理的路径。这种模式的弊端显而易见：首先，部分地区及部分生态系统本身极其脆弱，一旦被破坏就有可能是不可逆的伤害，很难依靠后期治理得到恢复;其次，修复被破坏的生态环境需要付出极高的人力、物力及时间上的成本，投入大，所需周期还极长，不僅需要付出极高的显性成本，还要承担环境修复周期内的隐性成本。环境审计的事前预警机制，是利用审计手段通过专业的环境影响评估得出各项人类活动将对生态环境产生何种影响，通过科学的手段生成可量化的环境影响指标，利用审计手段评估生态环境承载力与环境影响指标之间的关系，对各类活动的环境影响进行事先评估，将环境污染扼杀在“摇篮”中。对有可能的环境污染进行事前预警，最大限度地对可能的新增污染源进行有效管控，真正做到“预防是最好的治理”。

环境审计对可能污染进行事前管控的最大价值在于从污染源入手，减少污染源排放，从根本上保护生态环境。与治理已经被污染的生态环境相比，对可能的污染源进行事前管控所需的各项成本要低得多，只需要建立起一套成熟的环境影响审计评估体系，就能收到极大的环境保护效益。相比于传统环境保护先污染后治理的路径，加强事前的污染源管控，能最大限度节约环境保护成本，这部分节约出来的资源能投入到环境保护的其他领域，使有限的环境保护资源发挥最大化的效用。

建立环境审计的事前管控体制，需要环境审计机构和生态环境保护机关通力合作，发挥各自的专业作用。建立乡村环境污染的环境审计事前管控与预警机制，关键在于建立科学有效的环境影响评价体系。环境保护机关负责将各项可能的环境污染从专业的生态环境角度利用各项环境指标进行科学的评价，并对可能影响区域的环境承载力做出科学的判断。环境审计机构则需要根据环境保护机关得出的各项数据指标，利用审计手段进行可量化的分析，得出一个科学可靠的审计结论。环境审计机构作为第三方，可以根据得出的审计结论，联合环境保护部门和基层政府管控可能的环境污染。这样的作用路径，要远比原有的先污染后治理模式更加科学有效，对于乡村生态环境治理而言是一项有重大促进意义的举措。

（二）监督价值

环境审计作为新的乡村治理主体以及治理工具参与到乡村治理中，能够发挥出审计最根本的监督价值。以往乡村治理各个环节中发挥监督职能的主体并不包括审计主体，因为过往我国的审计监督并没有实质性地深入到乡村，而当环境审计参与到乡村治理中后，审计的监督功能就能在乡村治理的各个环节得到发挥，监督乡村治理工作的各个方面。

在乡村建立环境审计制度，能对环境治理机构的履责情况以及乡村各項环境保护工作的实效进行独立的第三方监督。一直以来，相关环境保护部门对本区域内的生态环境进行监管保护，监督各个社会主体可能的环境破坏行为，对已破坏的生态环境进行保护修复，履行它的各项有关职能，但存在的问题是对有关环境保护部门的履责实效缺少必要的评估和监督。通常意义上来说，都是环境保护机构监督其他各主体可能的环境破坏行为，但是对环境保护机构的监督长期以来都处于一个缺位的状态，环境保护机关通常只需要对同一级政府及上一级环境保护机关负责，但同级政府及上一级环境保护机关实际上都缺少对相关环境保护机关履责实效的监督。在乡村地区，环境保护工程及环境监管的履责实效监督往往更加困难，由于基层乡镇没有设立专门的环境保护机构，县一级的环境保护机关在基层履行环境监管职能以及开展各类环境保护工作时，下一级的乡镇政府既没有监督和管辖的权限，更没有相关专业能力对各类专业的环境保护工程实效进行科学有效的评估，造成乡村环境保护工作无人监督的窘境。

鉴于目前对有关环境保护机关履责情况以及各类乡村环境保护项目实效性的评估监督存在严重缺失这一现实情况，所以在乡村引入环境审计制度，利用环境审计手段对有关环境保护机关履责情况以及各类乡村环境保护项目实效性进行监督显得十分必要。环境审计机构作为介于环境保护机关以及各类环境保护项目之间的第三方，能够独立进行评估监督的同时，还具备进行专业环境保护项目实效性评估所需的各项专业技能，是对有关环境保护机关履责情况及各类乡村环境保护项目实效性进行监督的最佳第三方主体。

环境审计机构对有关环境保护机关履责情况以及乡村各项环境保护工程实效性的监督效用路径，与一般的绩效审计并无太大差异。对环境保护机关履责情况以及各类环境保护项目的实效性审计，主要以绩效审计为主，辅之以合规性及财务收支审计，利用合规性审计及财务收支审计为绩效审计提供基础性的审计信息依据，并且从成本效益出发综合全面地评价项目的环境效益性，同时注重各类环境专项资金的利用效率，综合评估各类环境监管保护项目的实效。即以最终环境绩效审计成果来评估通过开展各类环境审计项目是否形成了系统有效的环境监管能力和环境污染治理能力，区域内主要污染物排放量是否有所降低，整体的环境质量是否得到切实改善或者达到了规定的标准。

利用环境审计监督环境保护机关的履责情况及各类环境保护项目的实效性，填补了之前这一监督的缺位，对乡村的生态环境发展具有重大意义。有效的监督对于任何项目而言都能起到良好的促进作用，尤其是专业的监督，对于乡村的环境保护事业而言，利用环境审计监督自身的工作实效，对乡村环境保护工作各个环节都能起到促进作用。首先是环境审计监督环境保护机关的履责情况，能够促进有关环境保护机关积极履行职权、落实各项有关政策。对于各类环境保护项目的实效监督，能倒逼各有关主体切实履行职能，使各类环境保护项目起到应有的效果，能有效减少以往各类环境保护项目中存在的侵占项目资金、项目实际质量差等问题。除此之外，科学有效地利用环境审计得出的审计结果，能够反映出我国现有的各项环境保护政策以及当前环境保护体制所存在的问题，对之后相关政策的出台以及环境保护体制机制建设能够起到一定的借鉴作用。

四、环境审计的乡村治理价值实现路径分析

（一）环境审计助力乡村生态环境治理

环境审计对乡村环境治理意义重大。环境审计参与乡村生态环境治理的主要方式表现为以下三点：

第一，随着环境保护科学的发展，评估生态环境状况的各项指标已经逐渐变得可量化、可跟踪，尤其大气环境、水环境以及土壤环境污染情况的各项数据指标已逐渐发展得更加全面和完善，这样全面可量化的环境保护数据不仅能够直观反映出生态环境的具体情况，而且为环境审计提供了更为有利的可量化的审计条件。在这样的审计条件之下，建立长效的环境审计监督机制，借助有关环境保护数据，利用审计手段进行量化分析，得出相关的结论并反馈给有关机构，做到以第三方身份对区域内的生态环境情况以及相关环境保护部门的环境保护工作实效进行动态化监督。这样的动态化监督，能够实时有效地对本区域的生态环境情况以及有关环境保护部门的工作实效进行独立监督，尤其是已被破坏部分自然环境的修复保护工作。动态长效的监督对有关区域的生态环境保护能够起到极大的促进作用。

第二，在乡村地区建立起系统全面的环境审计机制，进一步将生态环境保护与领导人自然资源资产离任审计结合，重视发挥领导人自然资源离任审计的具体作用，压实具体责任，将领导人自然资源离任审计制度的作用进一步传到基层乡村，增强乡村环境保护的力量。

第三，对于乡村的重大污染源排放，环境审计能够利用审计手段对各项污染排放指标进行量化的数据分析，能够更加精确直观地反映污染源的排放状况，对各类污染源进行更加精细化的管控，转变以往对乡村污染源管控的粗放状态。

在环境污染数据化、可跟踪的基础上，建立动态、长效的生态环境监督把控机制;把乡村生态环境审计与领导人自然资源资产离任审计结合起来，审计结果作为考核、选拔领导人才的重要依据，促进领导人自然资源离任审计制度在乡村发挥重要作用;通过科学的环境审计手段，实现对乡村污染源排放的精细化管控，进一步控制乡村环境污染源排放。

（二）环境审计助力乡村经济环境治理

乡村要发展，关键还是要让乡村经济得到发展，而在乡村的经济建设中，优化经济环境的工作至关重要。优化乡村经济环境，是乡村环境审计的重中之重，也是环境审计参与乡村治理助力乡村发展的重要方式。审计活动最初的职能就是对经济活动中所涉及的各项资金以及各种经济行为进行审计监督，可以说是最基础也是最重要的一项审计监督。对于乡村环境审计而言，经济环境审计的重要作用同样不言而喻，可以说是乡村环境审计中不可或缺的基础。

乡村经济环境审计，重点是要审计各类兴农、支农、扶贫资金以及其他与乡村振兴战略有关的公共资金的合法性、合规性、合理性和效率性。在当前乡村振兴战略以及打赢精准脱贫攻坚战的战略背景下，会有大量的政府以及社会公共资金进入乡村。这些资金可以说是推动乡村发展的第一推动力，如何合理合法地使用这些资金，并最大化地发挥其效用是推动乡村发展的关键所在。

建立乡村环境审计制度，通过环境审计的合规性审计、绩效审计等手段，可以进一步深入监督乡村各项公共資金的使用情况和实际使用效果。对于乡村的各项资金而言，有两点是最重要的：一是资金流向，二是资金使用效率。资金流向可以靠对相关账簿和会计报表的审计进行监督，资金使用效率可以通过环境审计中的合规性审计以及绩效审计手段进行监督。利用合规性审计在项目开始之前就进行事前审计，审计项目开发的可行性和合理性;对资金使用进行事中审计，审计在具体实施的过程中资金使用是否合理合法;项目结束之后进行整体绩效审计，审计资金使用所产生的效益是否正常，同时还要评估项目产生的相关负面效应是否造成了较大损害。

经济环境审计除了要关注资金使用外，对未来乡村产业规划以及各项经济政策也能起到一定的积极作用。对于未来乡村产业规划而言，可以通过审计手段进行合理性和科学的事前审计，对现有产业的经济效益进行事中和事后审计，为乡村产业振兴提供政策建议。另外，通过环境审计还可以反映出各项乡村振兴经济法律、法规、制度所存在的优势和不足，通过环境审计所反映出的实际情况，提出改进建议，优化乡村振兴经济环境的各个环节。通过建立乡村环境审计制度，利用环境审计手段对乡村各个经济项目进行审计监督，能大大优化乡村经济环境，对推动乡村振兴战略深入实施意义重大。

（三）环境审计助力乡村政治环境治理

由于乡村自身以及制度上的特殊性，乡村政治环境本身存在一定的特殊性。首先，乡村除了基层政府之外还有自身的基层自治组织;其次，乡村居民的政治意识普遍不足;最后，乡村存在强大的文化和传统惯性，对基层自治以及基层政府的治理都会产生一定影响。这些特殊性，对于乡村政治环境建设而言有利有弊，具体到乡村环境审计的政治环境审计上，乡村环境审计服务乡村建设的重点是监督各级政府对党中央乡村振兴战略及其各项政策的落实程度。除此之外，尤其加强对基层党组织凝聚力、战斗力以及“两个维护”情况的审计，确保乡村振兴战略举措落地生根，推动乡村治理体系现代化。

对基层政府落实党中央乡村振兴战略以及各项相关政策的审计监督，是审计基层政府是否切实履行主体责任。利用审计手段审计基层政府的履责情况，首先要审计中央的各项专项资金是否都使用在了乡村振兴领域，是否存在挪用、贪污等情况;其次要审计基层政府出台的各项相关政策的合法性、合理性以及具体的实施效果;最后要审计政府主持推进的各项乡村振兴项目，数量是否足够，是否符合乡村振兴的战略要求，以及是否达到项目的效率预期等。通过这一系列审计得出的审计反馈，能够客观地反映出基层政府对党中央重大战略决策的执行程度，也从侧面体现出基层政府的政治认识是否与党中央的重大战略决策存在偏差，这是衡量基层政治环境的一个重要标准。

鉴于我国乡村地区居民个人的政治意识和政治素质方面都略有不足的现实情况，要优化乡村政治环境，就必须发挥基层党组织在乡村政治建设中的桥头堡作用。乡村环境审计对基层党组织的审计监督，主要关注基层党组织凝聚力、战斗力以及“两个维护”情况的审计。除此之外，还要关注基层党组织开展的各项组织活动，尤其是基层两委的换届选举，要审计各项活动的流程是否符合规范，是否按照规范的组织程序进行。除了对基层党组织的组织活动进行程序上的合规性审计之外，村两委的日常治理活动、上级政策落实情况、村公共资金的使用、公权力使用等各个方面都是环境审计的监督对象。通过环境审计监督，能更好地督促基层自治组织行使自身职能，切实推进乡村振兴战略的各项政策措施，坚决做到“两个维护”，并且在提高自身政治素质，发挥自身在乡村治理中基础性作用的同时，提升乡村居民的整体政治素养，优化乡村政治环境，从而提升乡村基层党组织的政治素养、办事能力，更好地为乡村治理服务。

利用环境审计手段，优化乡村政治环境，能为乡村振兴战略深入实施提供良好的政治基础。环境审计是现有乡村政治环境监督体制的有利补充，能很好地覆盖相关国家纪律检查机关以及检察机关覆盖不到的地方，是对检察机关和纪律检查机关职能的良好补充。环境审计与国家纪律检查和检察机关相比，更加侧重对整体政治环境优化建设，而后者更加重视的是对公职人员事实政治违法违规的处理。良好的政治环境不仅能够促进基层政府更好地履行各项职责，还能一定程度上预防公职人员职务犯罪。由于乡村地区的治理主要依靠基层政府和基层自治组织，治理能力上存在一定的短板，而通过环境审计为其创造良好的政治环境可以一定程度上弥补治理能力的不足，乡村政府以及基层自治组织治理能力的提升是实现乡村振兴的必要保障。

就目前而言，乡村环境审计助力领导干部自然资源离任审计是助力政治治理的主要形式。利用乡村环境审计，能更好地推进落实领导干部自然资源离任审计制度。领导干部自然资源离任审计制度自2018年以来已经由试行阶段转入全面推进阶段，但是目前对乡村生态环境的重视程度相对不足。首先，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》只是规定了县一级的主要党政领导干部在自然资源上所需要承担的责任，对乡镇一级的主要党政领导干部并没有做出明确的责任规定，由此会衍生出一系列问题。其次，目前领导干部自然资源离任审计制度对自然资源的审计并未做出明确而具体的规定，使得有些地方的党政领导干部认为有空子可钻。环境审计制度能够部分弥补目前领导干部自然资源离任审计所存在的一些缺陷，推动领导干部自然资源离任审计制度更加深入推进实施。

环境审计制度对领导干部自然资源离任审计制度的推动作用，主要体现在乡村环境审计能够弥补目前领导干部自然资源离任审计制度对乡村资源环境关注度相对不足的问题。当前乡村环境问题日趋恶化的一个重要原因是一些基层的地方政府和干部没有把党中央、国务院有关环境保护的要求落实到位，所以治理乡村的生态环境问题要先从基层政府尤其是基层政府的主要党政领导干部抓起。利用环境审计制度明确区域内的生态环境以及资源状况，利用好狭义环境审计所得出的各项结果，详细参照各类环境指标和资源数据得出科学可靠的结果，并与上一级政府以及环境保护机关合作，将领导干部自然资源离任审计制度利用环境审计机制自上而下传达到基层党政领导干部身上，进一步规范基层政府主要党政领导人的各项行为，使领导干部自然资源离任审计制度的影响力深入乡村。在促进领导干部自然资源离任审计制度真正在基层发挥作用的同时，更重要的是对乡村生态环境和自然资源也起到重要的保护作用。

（四）环境审计助力乡村文化环境治理

当前涉及乡村文化建设的各个主体无论是政府还是有关单位，对乡村文化环境的关注度相对不够。目前对乡村文化的主要关注点集中在推动乡村建立优秀社会主义文化及保护乡村优秀传统文化上，对于乡村文化环境而言，需要有其他机制介入建设乡村文化的同时，发挥保护乡村文化环境的作用，鉴于此，建立乡村环境审计机制，发挥环境审计在文化环境保护方面的积极作用就显得必要且可行。

乡村文化环境审计，重点要审计政府以及其他主体（如旅游开发企业）在乡村进行的涉及乡村人居环境及整体布局的规划开发。在项目具体实施以前，要审计该项目开发是否会对乡村的历史文化遗迹、风土人情及人文环境产生不利影响，并且对所产生的不利影响进行具体的量化评估。对乡村的低俗、不健康甚至违法娱乐活动的有关审计监督，既要有事前审计也要重视事中和事后审计，同时还要加强各相关单位之间的交流合作。审计机关、政府、公安机关之间可以建立有效的联动机制，由审计机关发现问题，公安机关进行打击，政府机关进行综合整治。为了保护乡村优秀传统文化，避免乡村振兴过程中出现乡村文化的城市化，必须控制对乡村的商业化开发，尤其是在旅游业发达的部分乡村，不能放任市场将文化积淀深厚的乡村变成一个变相“商场”。过度的商业开发会对乡村文化环境造成严重的不可逆伤害，如商业人口挤占乡村原住民的生存空间，导致乡村人口外迁。无论是乡村人居环境整治的重新规划建设还是商业开发，都要重视保护乡村的文化环境，最好是能够与文化环境互相结合，找到二者之间的结合点。除了重视各项活动对文化环境影响的事前审计及后期的绩效审计之外，环境审计还要重视对乡村文化建设与文化保护专项资金使用的审计，以及对各项文化建设以及文化保护活动的成效进行绩效审计。

利用审计手段保护乡村文化环境，能够在当前大力建设和保护优秀乡村文化的潮流下，加强对乡村整体文化环境的保护，使得文化建设和文化保护更加富有成效。与此同时，通过审计保护乡村传统文化精华，避免乡村振兴中乡村文化的城市化，确保乡村文化朝着社会主义先进文化方向发展，促进乡村振兴中乡风文明的形成。

（五）环境审计助力乡村社会环境治理

前文所提到的生态环境、经济环境、政治环境等都是构成社会环境的重要部分，除了以上所提到的构成整体社会环境的重要环境之外，社会治安、基本公共服务、法制建设、社会公共基础设施建设水平以及居民获得感、幸福感等方面也是影响社会环境整体质量的重要因素，环境审计优化乡村社会环境，主要也是从这些方面发挥作用。

在乡村建立环境审计制度，利用审计手段，能够有效促进改善乡村社会环境所存在的各方面不足，促进乡村社会环境更好地持续性改善。具体而言就是审计机关能够利用审计手段，审计乡村基层政府在为乡村居民提供基本公共服务方面的履责情况和具体的服务体系，利用审计手段监督乡村基层政府是否在能力范围内为乡村居民提供了其所能提供的必要基本公共服务，同时对服务质量也进行必要的监督评估;审计乡村基础设施建设项目立项的科学合理性，项目建设过程中的各项资金使用情况，以及项目建设成功后的整体建设质量水平;审计乡村居民应当获得的包括经济利益在内的各项权益的落实，是否存在侵占、政府未落实相关政策等居民权益受损等情况。通过审计监督，以确保乡村居民的各项利益诉求都能得到保障，而当乡村居民的各项利益诉求都得到保障之后，乡村居民的幸福感、获得感以及安全感自然能得到保障。

利用审计手段参与乡村社会环境治理，即从宏观环境上利用环境审计手段促进乡村经济、政治、文化环境改善，同时利用环境审计手段从微观上有针对性地监督乡村社会环境的具体方面。利用环境审计手段，能够有效监督乡村基层政府和有关社会治理责任单位的各项履责情况，以及乡村基础建设方面存在的问题，能够通过审计倒逼基层政府以及相关社会治理责任单位积极、切实地履行相关职责，发挥乡村社会环境治理第一责任主体的应有作用。更重要的是，利用审计手段，切实保障乡村居民包括经济利益在内的各项权益能够充分落实，让每一个乡村居民都切实享受到乡村发展的各项成果，这是增强乡村居民获得感和幸福感最有效的措施，而能让乡村居民有获得感、幸福感、安全感的乡村社会环境，就是乡村社会环境的最好形态，也是乡村治理有效的最好体现。

五位一体环境审计的乡村治理作用机制详见图1。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

环境审计参与乡村治理并发挥积极作用的基础是在乡村振兴战略要求乡村“五位一体”发展的背景下对乡村治理能力要求提高的同时，环境审计自身的审计功能也不断拓展，能够以治理工具的身份有效参与乡村治理，成为乡村治理的一部分，对当前的乡村治理体系形成了有效补充。环境审计参与乡村治理的作用路径，就是在利用自身专业环境保护手段参与生态环境治理的同时，能够利用审计手段优化乡村治理中的政治环境、经济环境以及文化环境，从而实现对乡村治理的多方面价值。环境审计参与乡村治理，是国家审计机关深入基层的积极尝试，能够对我国基层乡村治理能力形成有力的补充，不但能够有效弥补我国现代化治理体系存在的不足，更能通过提升乡村治理能力助力实现乡村振兴，进而助力全面打赢决胜全面建成小康社会攻坚战以及两个一百年奋斗目标的实现。环境审计要想在基层乡村的治理中真正发挥积极作用，还需要我国审计机关以及有关立法机关在认识到环境审计作为新的治理主体参与到基层治理的积极价值的基础上开展更多的工作，为环境审计真正参与到基层治理中提供更多法律及专业审计力量的支持。

（二）政策建议

1.设立乡镇一级审计机构

虽然目前的审计机构设置能够通过各种审计方法满足工作需求，但仍然存在审计力量难以深入基层的问题。国家审计要想在乡村治理中发挥更加重要的作用，建议在乡镇一级设立审计机构，或者由各县级审计机关向乡镇派出常驻的审计分支机构，安排专职审计人员负责对乡村治理相关工作进行长效审计监督，只有机构设置更加完善才能让审计力量更多地向基层辐射，才能让审计机关有效参与乡村基层治理，以环境审计为抓手进一步推动乡村治理，推進“五位一体”战略在乡村的实施。审计机构的垂直设置能够再向下延伸一级。环境审计参与乡村治理，最大的难点在于基层审计力量不足，而审计力量的不足首先就体现在相关机构的设置上。目前我国的审计机构只到区县一级，我国的审计事业尚未完全覆盖乡村地区，乡村地区的国家审计主要集中在对乡镇一级政府财政资金的财务审计上。随着乡村振兴战略的深入实施，乡村产业、社会治理、乡村文化的不断发展，乡村治理对审计服务的需求也愈发广泛而迫切，这是实施乡村振兴战略对我国国家审计提出的新课题。

2.完善乡村环境审计立法

保障乡村环境审计机构的职能履行和权力行使，让审计机关参与乡村治理做到有法可依。《审计法》第三章关于审计机关职责的部分，并未明确提及审计机关对基层治理有关工作的审计监督职责，可专门在此部分增加有关法规，明确审计机关对基层治理的参与及监督职能。关于审计机关的设置进一步向基层延伸以更好地参与乡村治理，首先建议修改《审计法》总则第二条中“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关”部分，改为“国务院和乡镇一级以上地方政府设立审计机关”，为基层设立相关审计机构，参与乡村治理提供相关法律依据。其次在《审计法》第十条中做出进一步的明确规定“县级审计机关向乡镇一级派出专门的常驻审计人员或分支部门，专门负责基层审计工作”，从而参与乡村治理。

3.加强环境审计机关和环境保护部门的合作交流

发挥环境审计在生态环境治理中的积极价值，尤其是在基层乡村的生态环境治理中环境审计能够通过事前审计、事后审查及长效跟踪等手段起到良好的预警、监督效果，而加强与环保部门的合作，能够极大提高基层乡村生态环境治理的效率，对乡村生态环境治理意义重大。

【参考文献】

[1] 秦荣生，卢春泉.审计学[M].10版，北京：中国人民大学出版社，2019：12-13.

[2] 王金南，赵学涛，蒋红强.政府环境审计需要破几层冰？[J].环境经济，2015（3）：8-9.

[3] 卿红.论治理有效的“三治结合”乡村治理体系的完善[J].法制与社会，2020（1）：164-171.

[4] 王晓莉.新时期我国乡村治理机制创新：基于20个典型案例的比较分析[J].科学社会主义，2019（6）：123- 129.

[5] 王翔雯.论乡村治理中面临的问题与应对措施[J].农业经济，2019（12）：18-20.

[6] 赵晓峰，马锐.乡村治理的理论创新及其实践探究：“落实乡村振兴战略，推进乡村治理体制机制创新”研讨会综述[J].中国农村经济，2019（2）：131-136.

[7] 謝赞春.环境审计深化甘孜州生态文明建设中的运行机制及治理效率研究[M].成都：四川大学出版社，2017：20-21.