环境行政公益诉讼原告资格扩展研究

熊 静

(华侨大学 福建 泉州 362000)

在 2017年6月27日，第十二届全国人大常委会通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定(以下简称《决定》)。在《行政诉讼法》第25条增加第4款，明确规定提起行政公益诉讼的原告为各级检察院。由此，在2015年7月1日开展的全国十三个省市的行政公益诉讼试点工作正式结束，行政公益诉讼制度在全国正式全面实施。修法的决定表明，立法者对经过两年改革探索的检察机关提起的行政公益诉讼是满意的。然而，修法只解决了对检察机关的授权问题，对于行政公益诉讼的原告资格的争议，并不会因为法律的授权而停止。因为，在履行职责中，检察机关正不断受到其自身角色带来的挑战。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼的现状分析

(一)检察机关起诉对象上的避重就轻

民众对于检察机关提起行政公益诉讼期待甚高，检察机关也希望行政公益诉讼提高自身与其他的部门对话的话语权。笔者收集了2018年3月1日年至2019年3月5日，共计153件作为研究对象。这是全国范围内实行环境行政公益诉讼一段时间后的效果。笔者将各地检察院提起行政公益诉讼的基础性事由细分为16类(见图1)：

图1

民众一般对空气污染和水污染的感受最深，相关意见也最为强烈。但是经过实证研究大量环境行政公益诉讼案件，发现非法改变林地用途是引起环境行政公益诉讼最多的基础事由。缘何检察院对改变林地用途这一类案件会产生特别兴趣？ 在改变林地用途的这一类案件细分中，“采石采砂“成为检察院的共同选择最多的子事由。比如“长春市双阳区人民检察院诉长春市双阳区林业局不履行法定职责案”①“广安市邻水县人民检察院诉邻水县林业局不履行法定职责案”②“纳雍县人民检察院诉被告贵州省纳雍县林业局怠于履行法定职责案”③。这一类案件的频繁发生，除了这一类违法行为较为普遍，还与当前国家要求对自然资源产权进行登记，防止国有资产流失有关。④但深层次原因在于，乡镇民营企业的自身经济力量较为薄弱，对当地的经济贡献也非常有限，要求执法部门对此类行为进行严厉打击不会对当地的经济造成负面影响，地方政府至少不会因为影响经济而对检察院开展工作有抵触情绪。

(二)检察机关偏重纠正政府的不作为

在笔者收集的案例中，检察机关的诉讼请求大多为“确认违法”，鲜见要求行政部门进行相关作为的要求。可见，相关法律法规的授权并未起到扩展检察机关职能的作用。检察机关在当前体制中尚不能抵抗更为强势政府。若检察院过于主动的监督政府的行政措施，无疑会激怒政府。检察院在行政公益诉讼中若缺少政府的配合，那么必定会导致行政公益诉讼工作开展的困难。另一个原因则是我国《宪法》对检察院职能分工的结果。检察机关监督者的角色要求其对政府的违法行为进行督促、劝诫，将违法的政府引导回正确的道路，而不是对行政部门进行提出惩罚的要求。在这样的角色背景下，检察院提起行政公益诉讼偏重对政府不作为的纠偏，较少关注行政作为对环境公共利益实质性的损害。

(三)检察机关案件线索获取上较为单一

由于现有法律对于检察机关“履行职责”的规定较为原则化难以掌握，学界对于“履行职责”的看法也各有不同。有学者认为检察院“履行职责”的方式囊括了：(1)检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉、批捕或刑事审判监督职责中发现案件线索。(2)检察机关为配合政府某一时期亟需解决的问题，开展专项检察监督工作，在这一过程中发现了大量案件线索(3)借助“两法衔接”等信息共享平台和案件管理平台，主动对重点领域行政执法信息进行集中排查，跟进而获取的案件线索。有学者指出“履行职责”应当进行限缩解释，它指的仅为检察机关在自侦、批捕、公诉案件中发现的线索。譬如在“山东省庆万县人民检察院诉山东省庆万县环境保护局行政公益诉讼案”即为当地检察院发现污水处理厂涉嫌环境犯罪时，进而认定当地环保部门未履行职责提起的诉讼。但是这是对“履行职责”过分狭窄的解释也有学者认为这里的“履行职责中”发现的案件线索，仅指检察机关在行使《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》中明确规定的公诉、批捕、自侦等职责过程中所发现的案件线索。判决书所反映的情况与此基本吻合，如“山东省庆万县人民检察院诉山东省庆云县环境保护局行政公益诉讼案”即为检察机关在追究某家化工厂违法排污涉嫌环境污染犯罪时，发现当地环保部门未依法履行职责，所以提起诉讼。但是也有学者从较为宽泛的概念来理解“履行职责”即除了追究犯罪之外，人大、政协、政府部门、党委等移交的案件线索都是可以发现的案件来源。笔者对第二种观点表示认同，现行立法并未对检察机关案件线索的来源严加限制，因此违法行为的来源并非重点，关键是检察机关是否有效利用了现有的制度资源。案件线索获取的方式如此多种多样，检察院内部的反贪污反渎职、公诉、审监等部门对案件线索的移交成为检察院获取线索的主要方式。这些部门在前期工作中就已经有了相当的基础并固定了相应的证据，为后期公益诉讼的工作打下了良好的基础。但在这一方式中，存在检察系统内部横向移送机制普遍不通畅的问题。各个部门并不能很好的协调起来，即便发现了涉及行政公益诉讼案件的线索，也有可能会因为业务范围的不同而缺少敏锐性。这还仅仅是在试点时期，现如今检察院查处国家公务人员职务犯罪的职权已经移送给国家监察委员会，本已不多的线索来源无疑会进一步受到压缩。

二、对限制扩展环境行政公益诉讼原告资格观点的检视

(一)扩展原告资格会有导致滥诉的风险

对于赋予公民和环保组织提起行政公益诉讼的诉讼主体资格，学界观点不一，有的政府部门官员认为公民和环保组织应当成为环境污染事件中的诉讼主体，早国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出：“公民和环保团体是对环境损害感受最深、最直接、发现最及时的一部分人，应当建立一个开放性的平台，让各方主体一较高低。”但是也有观点认为，单一性的原告资格或者多元性的原告资格，在行政公益诉讼的构造中并不重要，关键是现行单一原告资格是否适应当前我国社会实际。其进一步指出，当前我国市民社会处于初期阶段，环境保护意识不强，对环境保护的意愿也比较滞后，由此单靠市民社会内部成员的交流和环保主体提起公益诉讼无法解决一些深层次的根本问题。学者反对在行政公益诉讼中引入社会力量具有一定合理性。但是仅仅臆测环境公益组织参与诉讼意愿不足，打开行政公益诉讼的大门有导致“滥诉”的嫌疑就否定公民与环保组织的诉讼资格未免有专断的嫌疑。“滥诉”是大多数学者否定赋予公民或社会组织诉讼主体资格的主要原因。事实上，在公民诉讼走得最远得美国，也未出现滥诉得情况。美国司法部统计了2008年-2010年根据《清洁空气法》和《清洁水法》起诉的环境公民诉讼案件，一共为227件。在2008年一年美国联邦环保署向法院移交的刑事案件和民事案件分别为216件和411件，是同期环境公益诉讼的8.6倍。

(二)公民和环保组织在诉讼法上缺乏诉的利益

认为公民和环保团体不享有原告资格的原因还在于，由于缺乏在法律上“诉的利益”，个人与社会组织不应当享有诉权，当然也不应当享有诉讼资格。但是德国行政法学者托马斯(Thoma)则认为，将是否允许起诉，原告资格的有无，动辄为立法技术的偶然所左右，以至于可能给人民的救济带来相当不合理的结果。而且，当我们无法在实定法中找到适合被侵害利益的权利名称时，由于不得不驳回诉讼请求，救济之路也会随之不得不变得狭窄。⑤日本环境法学者原田尚彦同样认为，不应当过分以实定法上权利的有无来赋予相应的诉权，对于那些并非以特定人为对象，而是面向社会一般具有全面且广泛影响力的处分，应该由此在事实上蒙受了最大不利影响的社会集团的一员来代表该集团的利益起诉，之所以这么说，是因为，在这种情况下，即便他们每个人所受到的不利益影响都微不足道，以至于其本身很难说是值得保护的个人利益。但是，他们不仅最适合成为该处分合法性审查的请求人，而且，若不通过其自身的起诉，则难以实现对他们的救济。

三、多元化环境行政公益诉讼原告资格的构建

(一)原告资格扩展的边界

原告资格的确定是诉讼的起点。对于行政公益诉讼而言，将原告资格扩大到公民与环保团体后，依然需要解决原告资格的边界问题。所谓原告资格的边界问题，指的就是原告资格适用的具体范围。学界对于行政公益诉讼中原告资格的扩展主要存在两种观点：其一，赋予公民与环保团体最为广泛的诉讼主体资格。按照此观点，任何公民和环保团体均可在认为行政部门的相关行为对环境造成了不利益的情况下都可以向法院提起诉讼。提出这种观点的理由基于环境行政公益诉讼的目的在于保护环境公共利益，而环境公共利益明显是一个宽泛的概念难以对此进行一个准确的定义并划定一个具体的范围。因此任何人都可以基于自身对环境变化的感知向政府提出诉讼。其二，将原告资格的范围限定在当地的居民。因为当地居民明显对当地的环境感受最深，也是当地环境利益受损的最终受害者。从我国环境行政公益诉讼的实践来看，公民与环保团体提起环境行政公益诉讼面临许多挑战。其中有可能提起环境行政公益诉讼的主体是环保组织，因为环境公益诉讼不同于普通诉讼，涉及大量的专业性知识，因果关系的证明也是极为复杂。根据相关学者统计，截至2008年10月，全国共有民间环保组织3539家，其中“国”字号的1309家，学校社团组织1382家，“草根”的环境保护组织仅有508家。⑥这些民间组织起来的环保组织大多面临着活动资金严重短缺、社会公信力缺乏、人员稳定性不足等困境。如果不对原告资格的边界进行限制，将会导致环保组织资源配置的不平衡，经济发达的地区会吸引更多环保组织，而经济落后地区则会无人问津。过多的环保组织涌向几个热点地区，也会对当地的法院系统造成压力。按照我国目前的现实状况，将环境行政公益诉讼原告资格的边界限定于本地，有利于促进当地成立环保组织，缓解我国环保组织过分集中在经济发达地区，“国”字号居多，“草根”太少的现状。

(二)各诉讼主体的起诉顺位

我国《民事诉讼法》第55条对环境民事公益诉讼的起诉顺序进行了规制。一般而言如果法律规定的机关或者组织愿意提起环境民事公益诉讼，人民检察机关可以支持起诉。但是如果发生法律规定的组织和机关不愿提起环境民事公益诉讼，此时检察机关就需要自行提起环境民事公益诉讼。可以看出民事公益诉讼的逻辑是将法律规定的机关和组织是否提起环境民事公益诉讼作为检察院提起诉讼的前置条件，法律规定的组织和机关排在第一顺位，检察机关排在第二顺位。环境行政公益诉讼恰好需要采取与环境民事公益诉讼相反的逻辑。一般而言由检察院提起诉讼，只有在检察院被公民或环保组织告知行政部门违法事由，仍然不提起诉讼的情况下，公民或环保组织才能提起诉讼。环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼在制度功能上有所区别。环境民事公益诉讼的制度功能是对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为进行追责，防止社会公共利益的进一步受损。环境行政公益诉讼自然具有防止社会公共利益受损的功能要件，但是行政公益诉讼更多的是检察权对行政权的监督。因此，为了保证检察机关能够正常行使对法律监督的职权，有必要规定检察机关在环境行政公益诉讼的优先顺序。

(三)诉前程序的适用

行政公益诉讼的诉前程序，是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。具体到环境行政公益诉讼，指的是当检察机关发现行政部门对负有职责的生态环境和资源保护领域不作为或者乱作为，在发出检察建议后，行政部门依然不依法履行职责，在此情况下人民检察院才能提起行政公益诉讼。诉前程序是行政公益诉讼的一大特色，它较好的平衡了人民检察院的法律监督权与行政权的关系。事实上，大量的行政公益诉讼都是在诉前程序得到解决的，这充分证明诉前程序的适用是着实有效的。当环境行政公益诉讼的诉讼主体资格扩展至公民和环保团体，此时是否使用诉前程序？诉前程序在何种语境下展开？成为亟需解决的问题。笔者认为，在公民和环保团体纳入环境行政公益诉讼之后仍然需要诉前程序。具体的制度构建可以借鉴美国的公民诉讼，美国公民诉讼要求公民在向法院提起诉讼之前，必须提前60天将公民诉讼书送达给美国环保部、违法行为所在的州及违法行为本人。如若美国环保部决定采取行为，公民就不得提起诉讼。因此，我国公民或者环保团体向当地行政部门提起行政公益诉讼之前，应当向当地行政部门提交建议书。当地政府如果采取措施消除环境污染，就不能提起诉讼。

四、结语

随着行政公益诉讼试点工作的结束，全国人大常委会对《行政诉讼法》的修改，两高相应的司法解释出台，逐步为我国环境公共利益保护搭建起了“国家化”平台。通过引入个人和环保组织进行诉讼主体社会化改造，搭建我国多元化的环境行政公益诉讼框架，这既是弥补单一“国家化”弊端的解决办法，也是未来推进环境民主，弥补对环境公共利益保护不足的客观要求。但是应当认识到随着诉讼主体资格的扩展，也会带来许多新的问题。譬如公民和环保组织在胜诉后的利益归属，是否应当适当对其补偿，如何补偿，谁来主持补偿工作？这些都是未来亟需探讨的问题。

注释：

① 长春市双阳区人民检察院与长春市双阳区林业局不履行法定职责一审行政判决书，(2018)吉0112行初1号。

② 广安市邻水县人民检察院诉邻水县林业局不履行法定职责案行政判决书，(2018)川1603行初148号。

③ 纳雍县人民检察院诉被告贵州省纳雍县林业局怠于履行法定职责一审判决书，(2018)黔0502行初20号。

④ 刘超.自然资源产权制度改革的地方实践与制度创新[J].改革，2018(11):10-13.

⑤ 黄学贤.行政公益诉讼若干热点问题探讨[J]，法学，2005(10)：45-52.

⑥ 鞠占杰.我国民间环保组织的现状及未来发展问题探讨[J].环境保护与循环经济，2011(7)：15-17.