国家科技重大专项科研人员激励机制分析和建议

李洪祥，孟 璐，冯 洁，万玉民，欧阳进良，黄灿宏

（科技部科技评估中心，北京 100081）

习近平总书记在十九大报告中提出“加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目”是建设科技强国的关键支撑，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”［1］，并在2018 年5 月28 日召开的中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上进一步指出“我国人才发展体制机制还不完善，激发人才创新创造活力的激励机制还不健全”，“要营造良好创新环境，加快形成有利于人才成长的培养机制、有利于人尽其才的使用机制、有利于竞相成长各展其能的激励机制、有利于各类人才脱颖而出的竞争机制”［2］。国家科技重大专项是为了实现国家目标，在一定时限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程［3-4］。实施国家科技重大专项是党和国家立足现代化发展全局、着眼全球竞争新形势、审时度势作出的战略决策，对提高我国自主创新能力、建设创新型国家具有重要意义［5-6］。因此，开展国家科技重大专项科研人员激励机制研究对进一步调动科研人员的积极性和创造性，在关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术等领域实现突破，有效提升我国核心竞争力和国际地位具有十分重要的作用。

1 政策分析

为充分调动科研人员的积极性和创造性，我国先后出台了一系列激励政策，如中办、国办发布的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35 号）、财政部、国家税务总局发布的《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（财税〔2016〕101 号）、财政部、科技部、国资委发布的《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4 号）、国务院发布的《关于优化科研管理 提升科研管理绩效若干措施》（国发〔2018〕25 号）、科学技术部、人力资源社会保障部、财政部、国有资产管理委员会发布的《对承担国家关键技术领域核心技术攻关任务部分科研人员实行年薪制的通知》等。这些政策的出台，在汇聚、激励和保留优秀科技人才方面发挥了重要作用［7-8］，但是对于承担国家科技重大专项任务的多数国有企业、高校、科研院所的科研人员，仍无法进行股权分红，只能通过与其工资最为相关的体现知识价值的科研人员收入分配政策进行激励。

2015 年3 月，中共中央、国务院下发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8 号），强调要“更加注重强化激励机制，给予科技人员更多的利益回报和精神鼓励”“加大对科研工作的绩效激励力度”［9］，通过完善事业单位绩效工资制度，健全鼓励创新创造的分配激励机制，完善科研项目间接费用管理制度，强化绩效激励，合理补偿项目承担单位间接成本和绩效支出等方式，提出项目承担单位应结合一线科研人员实际贡献，公开公正安排绩效支出，充分体现科研人员的创新价值。文件下发后，各地政府及相关单位纷纷出台以成果目标为导向的绩效评价激励政策、以项目绩效为手段的薪酬补贴激励政策和以人才工程为目标的地区综合激励，综合分析各类人才激励政策，具有以下特点。

（1）以成果为导向的绩效评价制度一定程度上保障了科研人员的科研积极性，但在激发承担国家科技重大专项任务荣誉感方面作用不大。在成果目标为导向的绩效评价激励方面，各地均出台了相应的奖励政策。如浙江省奖金设置较为明确，对科学技术重大贡献奖每人奖励50 万元，对自然科学奖、技术发明奖、科学技术进步奖按照一等奖15 万元、二等奖10 万元、三等奖5 万元进行项目奖励。在高校和科研院所的成果考核机制方面，主要以研究论文数量、项目和经费数量、专利数量、获奖数量等作为考核内容，都是量化指标，不利于产品、工程类导向的重大专项科研人员的考核；科研人员职称评定时承担一个自然科学基金项目甚至比承担一项国家科技重大专项更有利于评审。因此，高校与科研院所科研人员甚至科研机构本身对重大专项的申报热情不够，对承担重大专项的积极性不高。

（2）以人才工程为目标的地区综合激励政策具有显著的示范性，但是覆盖面不够。在以人才工程为目标的地区综合激励方面，北京、深圳、广东、上海等省市均出台了相应的人才引进政策，并对入选人员进行科研经费支持、特殊物质奖励等激励。如北京市“首都科技领军人才”“科技新星计划”等都将承担重大专项项目作为人才评审的重要条件；深圳市将承担重大专项作为“国家级领军人才和A类人才”的标准之一，奖励补贴300 万元；广东省“科技创新领军人才”“青年拔尖人才”“扬帆计划”“特支计划”中都有提到要有担任重大专项的经历。这些政策在地方吸引高水平科技人才承担重大专项任务方面发挥了重要的促进作用，但是覆盖性不强，主要表现在三个方面：一是地区覆盖不够，目前仅经济发达地区发布了相关人才引进政策，在全国范围不具普遍性；二是科研人员覆盖不够，人才引进政策对项目负责人激励作用明显，但对承担重大专项任务的广大科技人员队伍的激励效果不足；三是阶段性覆盖不够，目前人才引进政策多是阶段性行为，未形成长期激励机制。

（3）以项目绩效为手段的薪酬补偿制度强调了知识价值导向分配原则，但激励力度偏低。在项目绩效为手段的薪酬补贴激励方面，多地出台了相应的项目和经费管理政策。如北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发了京办发〔2016〕36 号《北京市关于进一步完善财政科研项目和经费管理的若干政策措施》，强调要加大绩效支出激励力度，提出将“间接费用核定比例从不超过直接费用扣除设备购置费的15%、20%统一调整为不超过20%，取消间接费用中绩效支出比例限制”［10］，同时说明“承担单位中的国有企事业单位从科研经费中列支的编制内有工资性收入科研人员的绩效支出，一次性计入当年本单位工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数”［10］。此类政策的出台可一定程度上解决科研活动价值补偿不足的问题，但是从科研人员目前的薪酬水平来看，激励力度明显偏低。

2 实证分析

2.1 数据来源

调查问卷分为3 个维度，即个体基本特征、激励措施的了解情况和总体评价、激励措施的落实情况，就这3 方面的内容，设置了16 项具体的评价指标。调查问卷的发放范围为承担国家科技重大专项任务的军工企业、央企、科研院所、高校及军队科研机构，共发出调查问卷400 份，回收347 份，有效问卷347 份，有效率占86.75%（见表1）。本研究采用SPSS16.0 对数据进行了分析。

表1 重大专项激励情况问卷调查样本构成分析（N=347）

表1（续）

2.2 模型构建

2.2.1 实证模型构建

根据有关理论学说及问卷调查过程中所掌握的情况，科研人员承担国家科技重大专项任务的意愿受个体基本特征、激励措施的了解情况和总体评价、激励措施的落实情况等因素的影响。因此，可以设定以下函数形式：

式（1）中，当科研人员表示不愿承担国家科技重大专项任务时，y等于0，当科研人员表示有意愿承担国家科技重大专项任务，y等于1。

2.2.2 研究方法

logistic 回归又称logistic 回归分析，是一种通过分析二分类观察变量和多变量的关系构建非线性概率回归模型来预测事件发生概率、筛选显著性自变量的分析方法［11］，自变量既可以是连续的，也可以是分类的［12］。本文的被解释变量为科研人员承担国家科技重大专项任务的意愿，结果有“愿意”和“不愿意”两种情况，为二元选择变量，采用二元Logistic 模型进行分析。其模型形式为：

根据（2）式整理得到：

表2 模型解释变量选择及处理说明

2.3 模型估计结果

模型估计选择 SPSS 软件，将347 个样本数据运用逐步向后回归方法拟合二元 Logistic 模型，结果如表3 所示。在模型变量选择的运算过程中，首先将前文选定的16 个变量均引入模型，然后检验模型以及变量的显著性（结果见模型 1），对不显著的变量进行剔除再拟合回归方程，直到变量都具有显著性（结果见模型 2）。

表3 二元 Logistic 模型估计结果

表3（续）

2.3.1 个体基本特征的影响

个体特征共有9 个自变量，其中只有性别、专业技术职称、是否承担过国家科技重大专项3 个自变量具有显著影响（P＜0.05）。具体表现为：性别影响方向为负向，即男性相比于女性承担国家科技重大专项的意愿更高；专业技术职称的影响是正向的，即专业技术职称越高，承担国家科技重大专项意愿越高；是否承担过国家科技重大专项影响方向为负向，有过承担经历的科研人员更倾向于继续承担国家科技重大专项。

2.3.2 激励措施的了解情况和总体评价的影响

激励政策了解情况和总体评价共有3个自变量，其中对承担国家科技重大专项任务科研人员激励政策了解程度、国家科技重大专项任务科研人员激励政策的实施效果的评价2 个自变量具有显著影响（P＜0.05）。具体表现为：承担国家科技重大专项任务科研人员对激励政策的了解程度影响方向为负向，即对国家科技重大专项任务科研人员激励政策了解程度越高，承担的意愿越高；国家科技重大专项任务科研人员激励政策的实施效果的评价影响方向为负向，即对国家科技重大专项任务科研人员激励政策评价越差，承担的意愿越低。

2.3.3 激励措施的落实情况的影响

激励措施的落实情况共有4 个自变量，其中所在单位是否对科研人员实施了绩效考核和绩效奖励、是否享受国家科技重大专项任务绩效激励2 个自变量具有显著影响（P＜0.05）。具体表现为：所在单位是否对科研人员实施了绩效考核和绩效奖励影响方向为负向，即单位对科研人员实施了绩效考核和绩效奖励有利于激励科研人员承担国家科技重大专项任务；是否落实了国家科技重大专项任务科研人员激励政策影响方向为负向，即所在单位对落实了国家科技重大专项任务科研人员激励政策有利于提高科研人员的承担意愿。

3 存在的问题

研究组先后赴国家电投集团、北京大学、中国疾病预防控制中心等国家科技重大专项承担单位就科研人员激励情况进行了调研。从调研情况来看，科研人员普遍反映重大专项的激励措施仍需加强，具体需求因承担单位性质不同而呈现多样化的特点。

（1）精神激励缺乏不利于激发科研人员的创造性。科研人员具有较强的知识属性，因此对于精神方面和自我实现的需求比一般人更为强烈，这也是“事业留人、感情留人”的基础［13］。科研人员渴望在科学研究的过程中得到更多的尊重和信任，并期望其成就能够被社会认可，尤其是研究成果得到同行或业界的认可［14-15］。然而，国家科技重大专项实施以来，缺乏必要的宣传和精神激励措施，对国家目标、战略使命、创新文化和科学精神等价值观层面的激励引导不足，容易滋生功利主义倾向和浮躁心理，导致重大专项“为了实现国家目标，在一定期限内完成的重大战略产品、关键共性技术和重大工程”的国家定位彰显不足，科研人员承担科技重大专项的荣誉感和成就感缺乏，极大地抑制了各类人才的创造性。

（2）工资总额（绩效总额）限制不利于增强科研人员的积极性。重大专项的国家需求定位决定了国有大型企业是承担专项项目（课题）的主力军，而高校作为原始创新的重要源泉和高层次科技创新人才培养的重要基地，同样是提升重大专项创新力的重要力量。因此，通过适当的薪酬激励保障科研人员的生存需求，维持和稳定这两支科研队伍，是重大专项在关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术等领域实现突破的关键。然而，目前由于国有企业现行的工资总额限制政策和高校绩效总额限制政策导致科研人员激励出现两种情况：一是限于工资总额（绩效总额）限制而不能实施科研人员绩效奖励，二是科研人员绩效奖励由于局部突破工资总额（绩效总额）限制而无法实施。其直接后果是难以发挥承担国家科技重大专项的科研人员绩效奖励的激励效果，不利于激发科研人员的积极性。

（3）间接费用比例过低及税率过高显著降低了科研人员绩效的激励效应。目前，人员绩效激励经费包含在间接费用内，且支出比例为13%～20%（《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》国发〔2018〕25 号）调整为20%～30%［16］，但因无配套政策，尚未执行。扣除管理费等支出后，人员绩效激励经费为5%～8%左右（经调研核算，约为每人每年2 000～5 000 元，在科研人员薪酬结构中占比过低，难以发挥激励效应。同时，绩效奖励合并工资收入一并计扣个人所得税，进一步降低了科研人员的实际收益。

4 相关建议

针对政策分析、问卷调查、实地调研发现的承担国家科技重大专项激励机制的现状及问题，研究组从顶层设计、任务主管部门、任务承担单位三个层面提出激励措施建议，进一步激发科研人员承担国家科技重大专项的积极性。

4.1 顶层设计：完善激励机制的政策制度

（1）设立国家科技重大专项任务津贴补贴，将承担重大专项任务纳入特殊岗位津贴范畴，作为科研人员薪酬的有效补充。

（2）探索工资总额（绩效总额）改革，承担国家科技重大专项的绩效奖励在本单位的工资总额（绩效总额）中单列，相应增加单位当年工资总额（绩效总额）。

（3）给予个人及单位个税补贴。对承担国家科技重大专项的高端人才和紧缺人才，特别是海外引进人才，可考虑按照内地与境外个人所得税负额给予补贴，免征个人所得税或进行退税。

4.2 任务主管部门：丰富物质激励，重视精神激励

（1）建立专项工作表彰机制等精神激励措施。每年评选在国家科技重大专项关键技术突破、成果推广应用、项目管理创新等工作中作出突出贡献的承担单位和科研（管理）人员，进行工作表彰等精神激励，实现示范激励效果。

（2）加大国家荣誉称号推荐力度。在综合绩效评价的基础上，按照程序和规定推荐重大专项任务杰出贡献者参加“人民科学家”等国家荣誉称号评选。

（3）增加结余经费使用的灵活性。对于项目预期目标完成较好并已通过验收，且承担单位的信用评价较好，项目的结余经费可按规定留归项目承担单位使用，同时建议明确结余经费可用于科研人员绩效奖励。

4.3 任务承担单位：完善长效多因素综合激励和绩效管理机制

（1）建立适应的绩效管理机制。制定完善本单位财政保障制度、绩效激励考核办法，例如，加大承担重大专项任务的绩效权重，作为确定职称评审、晋职晋级、继续教育等激励的重要条件。

（2）建立差异化、多元化分类激励机制。采用工作薪资激励、特殊福利、技术创新一次性奖励等激励手段，满足科研人员的多样化激励需求，并形成分配激励、事业激励、职称岗位、荣誉激励相结合的多元化激励体系［17-18］。建议将承担国家科技重大专项作为绩效考核的主要因素，例如，通过初期的绩效计划制定、中期的绩效进展考察和终期的绩效评价三个环节，形成科研人员绩效管理的循环链条，按照绩效结果实施薪酬激励。

（3）创新工作环境激励机制。不断完善本单位科研支撑条件，配备科研助理、财务助理等岗位，实现工作环境激励。同时，将落实科研人员责任、激励政策的执行成效作为考核承担单位履职绩效的重要考量指标。

（4）强化能力成长激励机制。通过健全职业生涯规划、制定培养学习计划方案、设置科研专项奖等措施，保障科研人员的能力成长激励；建立完善的符合学科专业特点的培训制度，尤其要关注青年科研人员的培训，结合新媒体和网络技术创新培训形式；建立知识共享机制，创建鼓励创新、鼓励分享、细致严谨的科研文化激励氛围。