强扶持与小微扶持：民办公助学校两种政策实践模式及反思

尹秋玲 黄丽芬

(1.中国社会科学院大学 社会学所 ，北京 102488；2.华中科技大学 人文学院 湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

2002年《民办教育促进法》出台后，各地政府也相继出台各种政策扶持民办教育发展，而民办公助学校(1)“民办公助”是在政府扶持下的一类民办学校，它指社会组织或个人出资注册、建立以及运行，学校拥有独立法人资格，自主办学，同时政府给予政策和财政支持，并受到政府监督。民办公助学校是介于纯政府办学与纯民间办学的一种新型的办学形式，自主经营、自负盈亏。就是政府扶持下的一种民办学校。在各地不同的民办公助政策实践下，政府和市场在义务教育服务中角色、力量差异较大，义务教育阶段中政府和市场的关系以及政府扶持市场的方式方法引起了学界广泛讨论。学界相关讨论可以概括为两点：一是从理论和体制层面讨论义务教育公共品供给中政府和市场关系的理想样态，达成的基本共识是政府应该在义务教育阶段的服务供给中发挥基础性的作用，但也应该积极扶持市场参与。相关学者论证政府基础作用的三大论点是公共物品说、法律的强制说、公平正义说[1-3]，而政府应该扶持市场的三大依据是资源配置、功能发挥、公民权利[4-6]。二是结合实践探讨民办公助学校的意义。主要从创新教育管理体制改革[7]的视角出发，认为名校办民校、教育集团办学的模式提升了民办学校的办学质量，满足了多样的教育需求，但也由于国家和地方双重目标的驱动与利益的博弈造成了既促进又阻碍教育均衡的双重效果。[8]既有研究为后续研究奠定了基础，但仍有一些内容值得继续探讨。第一，宏观的理论和体制辨析容易陷入功能主义的循环论证中，不能完全回应现实操作问题，虽然明确了义务教育中的政府基础性作用，但是具体如何界定基础性却较少涉及。例如，在一县的公办学校和民办学校比例结构中，民办学校是否可以占主导？第二，既有研究忽视了对中观民办公助政策实施过程中具体行为研究。政策实践分析只侧重具体民办公助学校的发展样态，出发点也是民办学校；而政府扶持民办公助学校的政策本身有多样性和复杂性的一面，其潜在风险和合理性、合法性有待进一步讨论。

笔者于2018年11月和2019年4月到中部两省两县(A县和B县)累积进行了30天的农村教育专题田野调研，以民办教育发展为重点，同时也关注了乡村的公立教育发展。围绕相关问题深度访谈了教育局相关科室负责人，一线教师和校长，家长和学生，并收集相关资料。 A县常住人口85万，B县常住人口74万，两县都是典型的农业大县。两县民办学校发展存在巨大差异，A县的民办学校发展水平较好，以2017年的数据为准，义务教育阶段学生总数为12.5万，在民办学校就读的学生有5万人，占比41%，民办学校共有94所，分布在农村和县城。相比之下，B县义务教育阶段总学生人数为11万，民办教育学生数不到1万，占比不到10%，仅有县城3所民办学校。两县民办学校的发展差异与民办公助政策高度相关。以两县民办公助政策实践差异研究为基础，本文希望达到两个目的：第一，分析出两县民办公助学校的政策实践逻辑、运行机制和社会风险。为突出典型，文中以A县的“强扶持”政策为主要分析对象，以B县的“小微扶持”政策作简要补充。第二，从义务教育服务供给的政府性基础性作用和教育的起点公平分析出发，对民办公助政策未来实践提出一定的实施建议。

二、A县：“强扶持”政策实践模式

“强扶持”是指县政府大力扶持民办教育发展，认为民办教育作为市场主体可以成为义务教育阶段教育服务重要供给者的政策实践模式。具体表现在以下几个方面。

(一)政策动力：促进经济、教育、城镇化发展

A县是典型的中部农业型人口大县，工业基础薄弱，财政收入有限。政府扶持资本办学，不仅可以减少义务教育阶段政府财政压力，还能借助资本优势改善学校的硬件设施，完善义务教育阶段的服务供给，达到节约财政和发展教育的双重目标。另外，农业型大县的基础底色决定了A县依靠工业化促进城镇化和实现地方政府增收的空间小，城镇化的推进和地方政府增收只能走传统的土地城镇化和房地产开发模式[9]，通过拉动消费来促进经济发展和城镇化率的提高。在享受更高质量的教育成为农民进城买房的基本动力[10]的背景下，教育成为拉动农民进城消费和买房的重要抓手。近年来，A县政府在县城规划新教育园区，以教育资源在城市的集聚吸引学生进城，但A县在推动县城教育园区建设过程中面临巨额建设成本难题。为解决教育投资难题，A县政府便吸引地产开发商投资办学，而房地产商也可以通过周边“学区房”而获得更多的利润，由此拉动了消费并促进了土地城镇化发展。以A县城两所发展最好、规模最大的民办公助学校为例，两校投资总额为5.8亿元，校园建设标准高，软硬件设施均好于县域的公办和其他民办学校，且周边均有投资者的房地产项目，购买者大多为学生家长和在校职工。

(二)政策机制：办学资源强扶持

1.教师选调输送机制

大部分民办学校教师来源于公开招聘大学生、少部分无法转正的民办教师以及退休返聘的公办教师。大学毕业生教师容易因考编而流失，而老民办教师和退休公办教师年龄大，精力较差，因此民办学校的发展面临师资稳定和质量的结构问题，而A县政府选调700名公办教师帮助解决此问题。选调是在整体教师编制不增不减的情况下，将属于公办学校的部分教师单独拨给民办学校，被选调教师原来单位“空岗不空编”，无法招聘新教师。选调需要解决被选调教师的工资待遇问题，A县政府与民办公助的学校协调解决方式是被选调教师编制不变并由县财政发基础工资，另由民办学校发课时和岗位补贴，也即被选调教师能够获得政府体制保障的基本工资和市场绩效激励的额外工资，这对于有家庭发展压力的中青年教师吸引力较大。

2.生源和管理帮扶机制

A县大资本投资的民办学校缺乏办学经验，A县政府针对性帮扶措施为：一是选拔一批有经验的公办学校管理人才任民办学校的管理岗位，帮助民办学校短期内建立学校的管理和运营制度，包括县政府出面说服当地教育界的领袖人物对最大的民办学校进行托管。二是生源输送，以“联合办学”的名义将最好中学的一部分学生迁到民办学校上学，学籍不变，用生源吸引生源。这种生源和管理人才“植入式”帮扶无疑促进了大资本民办学校在短期内的快速发展。三是放宽民办学校招生和学生进城限制，对于很多民办学校通过物质吸引优质生源的做法，政府表示默认，不予干涉。

3.土地和税收保障机制

首先是保证民办学校建设用地需要，将民办学校的建设用地需求纳入当地城乡建设总体规划。凡民间资金投资教育、新建扩建民办学校，实行用地优惠政策，均按照公益性事业用地优先安排，通过协议、划拨等方式予以解决。把民办教育纳入全县重点建设项目和民生项目用地需求之中。截至2017年，A县保障民办学校用地规模达到1 600多亩。(2)来源于2018年11月A县教育局提供的《A县2017年度民办教育工作总结》。其次，是税收优惠和生均经费保障。在民办学校建设、税收等方面，进一步简化程序，减免费用，享受相关优惠政策。民办学校水、电、气与公办学校实行统一价格。民办学校与公办学校同等享受国家的生均经费补助。

(三)政策影响：产生教育公平风险

教育起点公平是我国社会主义教育发展的首要目标。而起点公平内涵之一便是强调政府投入学校的资源配置公平，讲究学生享受服务的均等性。[11]而起点公平涉及的深层次问题是在教育资源配置和教育管理中如何处理好公平与效率、国家与市场的关系。[12]A县政府民办公助政策产生了教育公平的风险。

1.“扶强”逻辑导致校际不公平竞争

在自由竞争状态下，民办学校竞争的优势为管理灵活、强市场激励，劣势在于生存压力较大，需要不断改进自己的教学质量、办学条件。而公办学校的优势在于稳定优质的师资和国家资源。在正常的教育竞争系统内，不同办学水平梯队里都有一定数量的公办学校和民办学校相互竞争。但A县民办公助政策有明显的“扶强”偏好，只选择性扶持大资本民办学校，“扶强”的逻辑在于大资本办学更有效率，也更加方便管理。相关政策援引如下：

“对一次性固定资产投资较大的民办学校政府选派一定比例的在编教师予以支持：一是一次性固定资产投资在5 000万元以上举办义务教育的……，一次性固定资产投资5 000万元以下的(含5 000万元)的民办学校，不予选派公办教师。符合以上条件的，根据其班级和学生数量，按照规模、教育质量配备教师。……按照初中及小学每班选派2名的标准选派在编公办教师予以支持。对于投资规模较大、管理规范、质量较高、社会效益好、排名靠前的民办学校，全额选派公办教师。”(3)来源于2018年11月A县教育局提供的《A县2017年度民办教育工作总结》。

“扶强”的政策偏好下，大资本民办学校不仅有公办的师资、政府的土地保障和相关税费待遇优势，还拥有雄厚的资本优势，这些要素叠加使大资本民办学校很快便吸引到农村和县城大量生源。而一县的学生是相对稳定的，一个学校的生源增多意味着其他学校的流失，城市生源的增多意味着农村生源的减少，民办生源的增多意味着公办生源的减少。优势“累加”的大资本民办学校对一些小规模、独立发展的民办学校产生碾压式打击，也让农村和县城部分公办学校无力参与竞争，它们逐渐被“甩出”了县域教育竞争的舞台。自由竞争状态下原有县域的教育竞争秩序被打破，由此导致了学校间的不公平竞争。

2.“空岗不空编”下城乡师资配置失衡

农村教师基于生活的便利和子代教育需求而有进城任教的动力，而700名公办教师选调政策则为农村教师进城提供了机会空间，农村教师既可以直接参与民办学校的选调来实现进城，也可以填补县城被选调教师的岗位空缺来实现进城，不论哪种方式，选调无疑是以农村教师的过快流失为代价。因“空岗不空编”的政策设置，导致原来单位无法招聘新教师，A县地方政府为解决农村教师的师资问题便利用中央政府的“特岗教师”计划。(4)“特岗教师”计划是中央实施的一项对中西部地区农村义务教育的特殊政策，通过公开招聘高校毕业生到中西部地区“两基”攻坚县、县以下农村学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，创新农村学校教师的补充机制，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理的问题，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。在三年服务期限内，特岗教师工资由中央政府承担，三年之后县政府将农村特岗教师转变为正式编制教师，并承诺特岗教师可以带编考入县城学校。在A县某乡村小学里，以女教师为主的特岗教师三年期满后大部分带编考入了县城(5)来自2018年11月5日对A县MG小学的MXK的访谈。，这无疑加重了乡村教师的流失。“空岗不空编”对乡村学校师资的“抽血式”提取，以及地方政府为缓解选调产生的师资问题而对特岗教师计划的策略使用，不仅异化了农村特岗教师计划的政策本意，使得农村成为城市学校的师资培训基地，更进一步加剧了农村师资队伍的流失，由此形塑了城乡二元体制下师资配置的不公平。另外，由于被选调的乡村学校无法新增教师，导致在岗教师不得不承担被选调进城教师的教学任务，他们普遍产生对被选调进城的教师的“怨气”和待遇不公平之感。

3.乡村公立学校沦为底层福利

表1 县城民办学校学生发展规模变化(单位：人)

从表1可以看出，A县的民办教育发展迅速，县民办学校在校人数达到5万，占总人数近41%的统计结果也印证了这一点。考虑到民办学校管得严、住宿条件好，稍微有能力的家长都竞相将自己的小孩送往县城的大型民办学校。近几年农村生源的大量流失让中央对农村教育的大量投入可能面临资源浪费的风险。大部分留守在农村的是家庭能力较差或者升学无望的学生，政府提供免费的乡村义务教育的意义便不再是“有质量和数量”的公共服务，而是成为家庭能力欠缺的学生的兜底选择和底线保障，成为一种面对底层群众的教育福利，来自不同阶层家庭的学生在起点阶段便开始获得不同的教育资源与服务，政府在义务教育阶段的基础性作用不能发挥，教育的公共性和公平性受到挑战。

三、B县：“小微扶持”政策实践模式

“小微扶持”是指县政府认为民办教育只能作为补充，义务教育阶段的教育服务必须坚持公立教育的绝对主导地位，“就像市场经济和公有制经济，民办学校应该是补充而不是主导”(6)来自2019年5月6日对B县教育局民办教育科科长LZR的访谈。，从而谨慎有限扶持民办学校的政策实践模式。“小微扶持”的政策实践模式体现为以下特点：

(一)政策动力：满足有限教育需求

随着B县城镇化的发展，人们进城接受教育的需求不断增加，但现有的县城公办学校和两所小型的民办学校满足不了进城务工人员的子女需求，短期内政府也无法把学校建好。为解决县城增长的求学需求和避免县城学校的大班额，当地政府一方面严格按照学区制度要求限制条件不够的家庭的学生进城，总体控制进城学生人数;另一方面便是引进某教育集团投资兴建一所大型民办学校。主要目的在于，第一，满足留守家庭和进城务工家庭的子女教育需求。(7)来源于2019年5月6日B县教育局提供的《B县教育工作情况汇报》。第二，解决县城公立学校的大班额问题，完成县域义务教育均衡验收和素质教育验收。(8)来源于2019年5月6日B县教育局提供的《B县人民政府关于教育四项重点工作的情况汇报》。该所大型民办初中投资1.2亿元，有较为现代化的宿舍，招生规模在4 000至5 000人，其中80%的学生其父母有一方在外务工，他们普遍需要能够提供住宿的私立学校。(9)来自2019年4月23日对B县YC中学小学部校长XXZ的访谈。

(二)政策机制：谨慎协调办学资源

不同于A县的两所最大民办公助学校投资者是房地产商，B县民办公助学校的投资者为某教育集团，有一定的教育教学和管理经验。B县政府对其的具体帮扶机制有：(1)师资帮扶。B县通过招调200名公办教师给某教育集团兴办的民办公助学校，包括选派几名有管理经验的副校长和校长，招调对象也是全县公办教师，招调与选调的关键区别在于，200名编制教师是单独为民办学校增加的，被招调的原学校可以在岗位空缺后再招聘，对原公办学校来说，招调的负面影响在于一年之内岗位空缺，但来年可以再次招聘保障教师岗位人数。招调的整体逻辑是增加编制，不影响农村教师的整体稳定。另外，B县政府对某教育集团办的民办学校教师帮扶是一次性的，学校在获得支持后需要自主发展，不再持续输送公办教师。(2)生源帮扶。主要是通过协助招生宣传和引导县城学生分流。同时规定该校按照现有标准45人的班额生源招满后，不能进行扩招。(3)协调学校建设用地。整体而言，B县只扶持了一所相对规模较大的民办公助学校，政府在师资、生源、管理、土地和税收的政策扶持力度比A县的小。

(三)政策影响：避免教育生态失衡风险

B县政府只谨慎地扶持一所民办初中，其帮扶机制不影响现有农村公立学校师资的长期稳定和运作，而另两所民办学校以小学段为主，B县对该民办初中的扶持也不影响整体民办生源的竞争。由此，B县对一所民办公助学校的扶持对县域教育生态影响不大，整体县域教育秩序依然比较稳定，避免了教育发展失衡的风险。另外，在县域义务教育均衡验收的背景下，B县政府积极地通过师资管理和教育资源下乡来稳定和提升农村教育质量。具体的做法包括：(1)定岗招聘农村教师。在教师招聘环节固定教师的城乡编制，农村教师单独建立编制，并严控城乡教师的流动。(10)来自2019年4月29日对MZ中学刚毕业农村教师BLS的访谈。(2)提升农村教师的待遇水平。B县为稳定农村教师队伍，采取了在职称和待遇上向农村教师倾斜的政策，农村教师每月补贴220元，服务年限每增加一年，教师补贴便加10元，在职称晋升上优先考虑农村教师。(11)来自2019年5月5日对PL乡中心校人事部主任GZR的访谈。(3)提升公办学校硬件实力。利用国家的项目资金改善农村学校的基础设施。普通的乡村小学也拥有现代化的操场和教室，公办学校除宿舍楼不足外，在硬件设施上比县城仅有的三所民办学校普遍要好。家长对公办学校整体也比较认可，只有少部分条件较好和留守儿童的家庭会考虑去全寄宿的民办学校。B县政府提升公办教育质量和谨慎地扶持民办学校，一定程度上稳定了公立学校、民办学校在师资、生源等教育资源上的竞争秩序和流动秩序。

四、主导或补充：义务教育阶段服务供给中政府和市场关系

(一)从两种政策实践模式看政府与市场关系样态

两种不同民办公助政策实践模式下，两县义务教育供给中政府与市场关系比例有巨大差异，如表2所示。A县政府举办的公办学校相对主导义务教育服务的供给，而B县政府举办的公办学校是绝对主导义务教育服务的供给；A县市场举办的民办学校是义务教育服务供给的绝对重要补充，B县市场举办的民办学校只是义务教育服务供给的边缘补充。A县政府大力扶持房地产等资本兴办民办学校，民办学校为40%的学生提供了教育服务，公办学校为60%的学生提供了义务教育服务，在农村公立学校不断弱化、民办学校不断扩展的局势下，未来可能是政府和市场共同主导甚至是市场主导教育服务供给。而在B县，政府谨慎地扶持一个民办学校，公办学校为90%的学生提供义务教育服务，民办学校为10%的学生提供义务教育服务。政府与市场的关系是政府占绝对主导，公办学校成为家长们的主要选择，义务教育阶段的大部分学生到就近的公办学校入学。当然，其他因素也促成了两县义务教育供给中政府与市场关系样态。A县财政薄弱限制了对教育的投入，公立学校设施差，且A县大部分家长外出务工，对能够寄宿的民办学校有较高需求，由此，A县农民家庭更偏向民办教育；另外，两县的民办学校几乎同时经历了从萌芽到繁盛的发展历程，但A县的民办学校比B县的民办学校存活的多，这对两县的义务教育供给比例样态也产生了一定的影响。

表2 两种民办公助政策实践模式对比

义务教育阶段服务供给中政府与市场两种关系样态带来了不同的社会影响。A县“强扶持”模式下，政府大力扶持资本办学的积极效应是提升了校园基础设施水平，拉动了消费和城镇化发展，农民家庭也有了更多的教育选择。但民办教育成为绝对重要补充后，大部分家长以孩子能上民办学校为荣，农民家庭根据自己的经济水平和社会资本来为自己的子女择校，家庭的阶层分化会直接作用于学生教育资源的阶层分化，从而进一步引发教育机会分布的不公平性[13]，对于大多数能力不济的家庭来说，也会被裹挟到教育进城的竞争之中。长此以往，教育将成为阶层固化和社会不公平扩大的工具。如果公立教育在农民家庭的心中无法超越民办教育，政府提供的公办学校不再具有吸引力，那我国政府提供的教育公共性和公平性也将丧失。与此相对，B县“小微扶持”模式下，政府谨慎扶持资本办学。公立学校成为绝对主导，城乡之间稳定的师资、国家资源的投入再加上二胎放开后生源增加，使乡村公立教育有人数不断增长的趋势(12)来自2019年4月23日对B县PL镇中心校主任LZR的访谈。，公立学校的稳定发展保证了大部分农民家庭也能够实现不出5公里的就近入学，由此获得相对成本低廉、质量有保证的公立教育。而市场作为边缘补充，带来的积极效果是满足了进城务工子女家庭的教育需求。

从两县教育供给中政府与市场关系样态出发，A县“强扶持”模式下公立教育基础地位的动摇和B县“小微扶持”模式下公立教育的稳固，说明对义务教育政府和市场关系的思考必须与我国教育服务供给体制和地方教育社会基础等因素相结合。可以明确的是，虽然一个地方公立教育与民办教育的供给比例样态是地方政府、民办教育、农民家庭教育需求多方因素共同作用的结果，但在“以县为主-分级管理”的教育管理体制下，地方政府应是义务教育基础性作用实践的责任主体。

(二)对义务教育供给中政府责任的反思与建议

从两县民办公助政策模式对比分析中，可以得出两点经验判断：第一，地方政府在扶持民办学校上有自己的行为逻辑和广大的政策空间，县政府可以通过教育政策来主导一县义务教育服务供给，从而形塑政府和市场在义务教育上的关系样态。第二，地方政府扶持民办学校的政策会对城乡义务教育的资源配置、公办学校和民办学校之间的竞争等产生一系列的影响。在两县对比基础上，基于我国义务教育的政府基础性作用和教育公平的考虑，对政府承担义务教育供给责任，合理实施民办公助政策提出两点建议：

第一，搞好公立教育，保证义务教育阶段政府的基础性作用发挥。义务教育阶段应该保持绝大部分的学生在公办学校接受教育，这不仅是政府在教育供给上基础性作用的要求，更是我国社会主义公平正义的要求，只有大部分的学生在公办学校里接受教育，他们才能获得相对比较均等的教育服务，才能够顺利实现教育的起点公平，来自不同阶层和城乡地域家庭的学生才能够在同样学校教育环境里充分依靠自我能力学习和竞争，寒门出身的学生依然可以依靠统一标准的公立教育系统实现阶层流动和晋升。这需要政府和教育主管部门积极作为，抓好公立教育质量，不断改善公立教育软件和硬件水平，同时要保证城乡之间的师资、生源的相对稳定。我国地域差异较大，一县政府和农民家庭的教育需求也不一样，在城乡义务教育均衡背景下，中央政府在以项目资源改善教育的整体水平的过程中可以针对性地向较为贫困的地区进行一定倾斜。

第二，明确民办教育的补充地位，注意帮扶行为的合法性和合理性。民办教育的定位应该是提供少部分特色教育需求，而不是为大多数普通民众提供基础教育服务。从教育起点公平和维护县域教育生态系统的角度考虑，自然状态下民办和公办学校有自身的办学和发展规律。政府对民办公助学校扶持要考虑县域教育系统生态均衡和公平风险。在具体的帮扶机制上，要注意政策行为的合法性和合理性。2019年12月16日，教育部和中央编办已经命令禁止将公办教师长期在民办学校任教[14]，“公师民用”的政策合法性空间缩小，对民办学校的帮扶不能以牺牲公办学校特别是农村公立学校的教育质量和资源为代价，也不应该以对公办学校的替代为导向，政府不应该过度干预市场规律。